CC BY
12
СТРАНЫ АЗИИ И АФРИКИ
ЭКОНОМИКА
2006.03.004. НАРЛИКАР А. МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ И РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ: ПЕРЕГОВОРНЫЕ КОАЛИЦИИ В ГАТТ И ВТО.
NARLIKAR A. International trade and developing countries: Bargaining coalitions in the GATT & WTO. - Wash.; N.Y.: Routledge, 2003. -XVIII, 238 p.
Амрита Нарликар (Оксфорд, Великобритания) пишет, что создание успешных коалиций - трудный и затратный процесс. Коалиции не ограничиваются сферой торговли. Развивающиеся страны (PC) ведут переговоры под эгидой разных институтов - ЮНКТАД, группы 24-х, МВФ, Афро-азиатского единства, движения неприсоединения, различных организаций ООН и, наконец, ГАТТ и ВТО. Коалиции в ГАТТ и ВТО не так институированы, как в ООН. «Официальные лица ГАТТ проводят процедуры принятия решений на базе «консенсуса» и не признают каких-либо прочных коалиции» (с.2). Поэтому анализ коалиций в рамках ГАТТ/ВТО - ж только интеллектуальная проблема, но и имеет важное значение для PC.
Коалиции предоставляют PC новые возможности. Введение сферы услуг в дискуссию ГАТТ стало поворотным пунктом, появились возможности новых экспериментов с коалициями. Но новая фаза потребовала от PC значительных издержек; стабильность союзов -решающий актив при их слабости, а слабость союзов влечет за собой новые издержки каждый раз, когда начинаются новые переговоры или дискуссия о новом подсекторе. Анализируя стратегии коалиций на международном уровне, автор исследует опыт коалиций PC в 19822001 гг. с упором на сферу услуг.
В отличие от индустриальных стран (ИС) коалиции для PC являются одним из немногих инструментов их договороспособности.
Недостаточность договорной силы плохо действует на переговорные позиции РС в большинстве международных дел. Уязвимость РС имеет разные источники. Возможные опасности для островных Карибских экономик отличны от возможных опасностей малых африканских стран. Бразилия и Индия, несмотря на сравнимые экономические размеры, значительно различаются между собой, как и от соседей, в переговорной сфере. Можно установить три уровня слабости, урезающей договорную силу РС. Первый - местный: РС находятся еще на ранних стадиях государственного строительства: недостаточно разработанное законодательство, слабая вовлеченность в рынок, неадекватная инфраструктура. Второй и третий уровни - региональный и международный - связаны с местным и увеличивают уязвимость РС. «Позднее вхождение развивающихся стран в уже существующую международную систему делает их скорее принимающими правила, чем устанавливающими повестку дня» (с .12).
Эти три уровня слабости находят свое отражение в периферийности РС (т.е. отсталости и бедности), давших основание назвать их «третьим миром» и ввести термин «третьемирской шизофрении». Не создав своих преимуществ в системе государств, РС стремились избавиться от контроля и власти индустриального мира в международных институтах. Призыв к изменению мировой системы шел от их опыта эксплуатации и толкал к объединению на международных форумах. Но уязвимость вынуждала их защищать существующие нормы поведения, изменение системы
дестабилизировало бы их слабые государственные структуры и, возможно, подорвало бы уже достигнутое международное признание. Эта «шизофрения» заявляет себя разными путями. Имея большинство на международных форумах, РС выдвинули лозунг нового международного экономического порядка, основанного на положениях распределительной справедливости. Парадоксально то, что они одновременно с большим энтузиазмом поддержали существующие международные структуры, усиливая легитимность международных институтов и участвуя в них. Зависимость РС от существующей системы снизила договорную силу их союзов, «шизофрения»
подрывала доверие к ним.
Наибольшие выгоды могло дать договорное объединение ресурсов, особенно объединение рынков. Такие коалиции могут действовать как картель и противодействовать сокращению поставок,
росту цен и т.д. Важность этих пулов, особенно для слабейших РС, не может быть переоценена, главным образом в ГАТТ/ВТО. Но делегации РС здесь обычно малочисленны: в 2000 г. 24 РС были представлены в Женеве делегациями со средним числом членов 3,51, а ИС - 7,38, от Бангладеш был один человек, от Индии - 6 (с. 14). Коалиции, таким образом, становятся важными для РС не только потому, что дают возможность объединить ресурсы типа рынков, но и такие ресурсы, как представительство, исследования и возможность лоббирования.
Существуют разные предложения, как использовать коалиции и договорное влияние. Наиболее рационалистические делают упор на важность структуры интересов в объединении. Реалисты считают, что договорная сила зависит, в частности, от сплоченности блока. Неолибералы подчеркивают значение контекста и институтов для небольших альянсов. Конструктивисты акцентируют значение идей, особенно пропагандируемых малыми и слабыми коалициями. Каждая из этих теорий объясняет разные части реальности, это зависит от потенциально вовлеченных стран, от природы государственных интересов, от краткосрочности или долгосрочности коалиции, от рассматриваемых проблем, внешней поддержки, от оппозиции возможной стратегии и т.д. Государства различны по своим целям и, следовательно, выбору типа альянса.
Даже при формировании ГАТТ в 1948 г. из 23 первоначальных членов 11 были РС, но их влияние было незначительным, любая попытка повлиять на повестку дня сводилась на нет через ЮНКТАД или ГА ООН. ГАТТ была построена по принципу одна страна - один голос, это позволяло РС иметь большинство при принятии решений независимо от их малой доли в мировой торговле. Это отличало ГАТТ от других международных организаций и позволяло РС проявить непослушание, но их пассивность была обусловлена принципом свободной торговли, провозглашенным ГАТТ и часто противоречившим политике протекционизма и интервенционизма в РС, особенно в конце 50-х и в 60-е годы. Кроме того, ГАТТ рассматривалась как слабая замена Международной торговой организации. Нежелание РС активно участвовать в ГАТТ объяснялось их уверенностью в том, что ее институционные структуры и процедуры неблагоприятны для РС.
Отношение изменилось с Уругвайским раундом, РС стали активными участниками ГАТТ. Тогда же в повестку дня был введен
вопрос об услугах. Возросшая активность РС проявилась в возникновении различных видов коалиций, которые пытались увеличить влияние РС. «Перевод возросшего участия в реальное влияние был следующей задачей и зависел от типа коалиций развивающихся стран» (с. 53).
Первой организацией, которая способствовала вводу услуг в дискуссию в ГАТТ, была группа десяти РС - 0-10, она заговорила громким голосом, политизировала проблему услуг по линии Север-Юг, но от Неформальной группы унаследовала слабость этой коалиции. Неудача 0-10 объяснялась тем, что она базировалась на агрегатных интересах и взаимных уступках за счет внутренней сплоченности и взаимного согласования повестки дня. Даже в середине 80-х годов отмечалось, что эксперимент 0-10 был кульминацией старого стиля риторической дипломатии Север-Юг, которая присутствовала в ГАТТ в былые годы.
Отдельные успехи 0-10 дали конструктивные уроки РС. Новая дипломатия альянсов возникла в середине 80-х годов как неформальный процесс информационного обмена. Новые коалиции О-20 и Группа кофе опирались на перекрестные связи, комбинирующие ИС и РС, на гибкость повестки дня и простоту коалиционной структуры. С началом Уругвайского раунда малые РС вышли на небывалые позиции лидерства, и в первое время даже ИС хотели с ними союзничать. Успехом 0-20 была не только дискредитация 0-10, но и общий стиль дипломатии Севера и Юга; даже малые РС могли оказывать влияние в коалиции, сосредоточенной на определенной проблеме. Тот факт, что 0-20 была ведома малыми странами, которые традиционно не были лидерами Юга и впоследствии объединялись со средними ИС, давал повод для оптимизма.
Группа кофе была принята как образцовый тип коалиции, как модель, последовал шквал краткосрочных, частичных и перекрестных, часто неопределенных союзов, он принес новые издержки для РС. Последствия формирования Группы кофе были деструктивны, эта коалиция разрушила дипломатию старого стиля: будучи зависимой от внешних условий, она обеспечила интересный путь, но не модель.
РС попытались комбинировать стратегии 0-10 и 0-20 для создания коалиции нового типа. Опыт уже показал, что работа коалиции затруднена, если она сводит вместе слишком много разных интересов. По крайней мере в сфере услуг интересы РС как группы в
высокой степени различны и, следовательно, предпочтительнее формировать группу на уровне субсектора. Подтвердилось предположение, что субсекторная коалиция будет работать хорошо только при условии ряда ограничений и только для РС. При этом многие субсекторные коалиции имели очень мало членов, что приводило к неадекватному договорному весу коалиции. Он зависит от ресурсов стран (например, преобладание трудоемких или технологически емких услуг в стране), от существующих или потенциальных преимуществ сектора (например, размеры и природа местного рынка, инвестиции в производство услуг и инфраструктуру), от размеров специализации субсектора. От этих трех влияний зависят возможные издержки, и некоторые страны находят такую плату за открытие рынка слишком высокой. Так, Бразилия и Индия даже после отказа от своих блоковых стратегий часто участвовали в коалициях, которые пытались замедлить процесс либерализации. Интересы меньших экономик могли быть удовлетворены только путем присоединения к стороне, имеющей шансы на успех.
После неудачи 0-10 создание Группы торговцев сельскохозяйственными товарами (ГТСХТ) обычно рассматривается как веха. Она обошла Группу кофе в реальном влиянии, превратившись из коалиции, ставящей вопросы в повестку дня, в переговорную коалицию. Вместе с Группой друзей услуг, ведущей начало с Уругвайского раунда, ГТСХТ оживила надежды второй волны коалиций, которые пытались осуществлять стратегии 0-20 с минимальными изменениями. ГТСХТ не могла служить моделью коалиции для РС, поскольку уникальный характер сельского хозяйства позволял подход на уровне сектора, что благоприятствовало прочному внутрикоалиционному компромиссу. Политическим условием было расхождение ЕС с США и согласие ГТСХТ с США. Сектор услуг заметно отличается от аграрного, особенно своей дезагрегированностыо. Группа друзей услуг показала, что даже воспроизводство стратегии ГТСХТ не дает сравнительных преимуществ или влияния в коалиции. Модель ГТСХТ работает до тех пор, пока цели коалиции ограничены и пока есть согласие по крайней мере с одной из крупных ИС.
Решающим условием сплоченности коалиции является региональный фактор. Пример регионального объединения - АСЕАН, ее страны-члены скорее конкурентны, чем комплементарны, и сильно
зависят от рынков ИС: в 1987 г. на долю США и Японии приходилось 40% всей внешней торговли АСЕАН (с. 170). Ограниченность торговли внутри АСЕАН (в 1990 г. 17,7%) удивительна в контексте долгосрочного преференциального торгового соглашения.
Пример АСЕАН показывает, что договорная сила объясняется не только масштабами интегрированного рынка; интеграция часто обостряет внутрирегиональный конфликт. Переговорная платформа АСЕАН направлена на увеличение внутрикоалиционной сплоченности, на предоставление взаимных услуг, в чем другие коалиции потерпели неудачу. Объяснение в том, что АСЕАН была создана соседями со сходными интересами. Высокий уровень вовлеченности в мировую экономику, внешняя ориентация ее членов особенно контрастировали со стратегией импортзамещения, которой следовало большинство РС. АСЕАН выдвигала позитивную повестку дня, согласную с общим принципом либерализации ГАТТ. Долговечность коалиции АСЕАН, признание её соответствия ВТО, ее способность эффективно ставить условия своим членам в ходе переговоров, стабильность альянса служат доказательством её успеха. Главное преимущество использования общей региональной платформы в том, что она избегает неопределенности, которая сопровождает проблемные коалиции. Однако для малых и очень специализированных экономик наилучшим является проблемный подход, он существенно увеличивает их договорную силу.
В последние годы росли и число, и институированные формы коалиций РС. Возникали новые и омолаживались старые в ходе первых встреч министров ВТО в Сингапуре (1996) и Женеве (1998 г.), возросло значение коалиций РС в ходе встреч министров в Сиэтле (1999 г.) и после успешного начала Раунда развития в Дохе (2001 г.). Многие коалиции старого типа, ведущие начало от Уругвайского раунда, ожили в ВТО; новые коалиции применили новую стратегию с целью минимизировать издержки, некоторые из них, особенно включающие РС, обменивались членами с другими коалициями, чего не бывало во времена Уругвайского раунда, развивалась межкоалиционная активность. Коалиции всех форм в настоящее время делают акцент скорее на обоснование своих целей путем исследований, чем на риторику распределительной справедливости. Это находит свое выражение в позитивном характере повестки дня многих коалиций.
Многие страны, особенно НРС, обращаются за технической помощью к ВТО, ПРООН и др., а также к НПО.
Два структурных условия необходимы любой коалиции для обеспечения устойчивости и эффективности: внутренняя сплоченность и значительный внешний вес. Устойчивость коалиции в решающей степени обусловлена внутренне согласованной повесткой дня, коалиции, которой не хватает внутренней сплоченности, будет трудно достигнуть и внешнего влияния. Для установления внутреннего единства могут быть использованы разные методы, например, внутрикоалиционная иерархия, которая позволяет меньшим членам действовать свободно и включать свои требования в коллективную повестку дня. Но это требует значительных издержек, природа повестки дня и лежащих в ней интересов является решающим моментом для определения того, насколько дорогой для коалиции будет ее поддержка.
Вторым условием, необходимым для строительства успешной переговорной коалиции, является ее влияние во внешнем мире. Это влияние определяют разные показатели: региональный престиж, участие в альтернативных альянсах на двусторонней и многосторонней основе, значение субсектора/сектора в экономике стран-членов, место в мировой экономике. Иногда объединение большого числа стран со сходными интересами может также приобрести большой внешний вес, даже если группа не обладает значительной долей в мировой торговле. Например, 30 из 49 НРС являются членами ВТО и 13 имеют статус наблюдателей; когда они составляют коалицию и выдвигают общие требования, их нельзя игнорировать без серьезной опасности для процедур принятия решений ВТО. Организация африканского единства и Африканское экономическое сообщество представляют 52 страны, из них 38 - члены ВТО и 6 - наблюдатели, их объединенный фронт составляет почти треть членов ВТО - силу, которой нельзя пренебречь, хотя общая доля этих стран в мировой торговле мала. В результате оказывается, что внешний вес коалиции зависит от контекста. Так, Группа небольших и уязвимых экономик (независимо от их внутренней сплоченности) не могла прежде, в дни ГАТГ или даже перед Сиэтлом, играть роль, которую начала играть во время подготовки раунда в Дохе.
В зависимости от успехов и неудач коалиций автор делит их на четыре категории. Коалиции 1 типа - проблемный блок - учитывают комбинацию позитивных уроков 0-10, неудач и стратегий 0-20.
Коалиции II типа - субсекторный альянс - ближе к Группе кофе, концентрируется на проблеме субсектора и вовлекает небольшие группы ИС и РС или только РС. Коалиции Ш типа - переходный альянс - прямая производная от Группы кофе и под влиянием ГТСХТ. Коалиции IV типа альтернативно используют регионализм как трамплин для договоренности. Все четыре типа комбинируют разные стратегии в разных пропорциях. Тип I, сводя в большой блок РС вокруг одной проблемы, не очень хорош для сферы услуг, поскольку группа быстро распадается из-за различий интересов, но может быть более успешной, если сможет собрать страны, менее склонные к дезагрегированию, или если будет вовлечено меньше членов. Так, в ходе раундов в Сиэтле и Дохе появились небольшие коалиции РС с общностью позиций в разных областях, они значительно отличались от 0-Ю старого блокового типа, поскольку склонялись к детализированным позитивным предложениям вместо простого сопротивления и блокирования. Преимущества коалиции I типа в том, что у ее членов общая идентичность, которая придает группе долговечность и внутреннюю сплоченность. Разные варианты коалиций I типа могут иметь также и внешний вес при участии крупных РС. Коллективный вес коалиции не обязательно определяется общей долей в торговле, она может добиться значительного внешнего влияния через легитимность и координацию. Большинство новых блоков основывают свои предложения на серьезных исследованиях в отличие от простой риторики старых блоков.
Коалиции I типа подходят для диверсифицированных экономик, которые затрудняются в определении приоритетности какого-либо одного сектора. Они позволяют таким экономикам свести вместе ряд проблем, иногда способом взаимных услуг. Когда большие развивающиеся экономики создают коалицию, она значительно выигрывает в силе договороспособности и может выторговать уступки. При определенных обстоятельствах такие коалиции могут также помочь НРС или малым и уязвимым экономикам, которые имеют сходные проблемы и интересы в нескольких сферах. Наличие институциализированного форума для обсуждения различных проблем сберегает им издержки, которые значительны, особенно в том случае, если у них маленькая или совсем нет делегации в Женеве. Но коалиции I типа связаны с определенными рисками. Блоки даже нового образца,
особенно когда они включают крупные РС, могут ошибаться в ходе установления связей и ведения переговоров.
Коалиции П типа - субсекторный альянс - уместны для малых экономик с высоким уровнем специализации, что обеспечивает внутреннюю сплоченность коалиции. Однако из-за ограниченной договорной силы они часто терпят неудачу. Поэтому малым специализированным экономикам лучше всего присоединяться к развитым странам, которые разделяют их интересы в проблемной сфере. Однако коалиции с упором на субсектор осложняют положение крупных диверсифицированных развивающихся экономик ввиду их неспособности определить приоритетный субсектор. Когда более диверсифицированные РС с потенциальными преимуществами в услугах объединяются с более специализированными, субсекторные коалиции сыплются, как карточные домики. Успешные субсекторные коалиции обычно сторонятся диверсифицированных гигантов развивающегося мира.
Коалиции III типа - прямое наследие Группы кофе - используют переходную союзную дипломатию. Но коалиции, объединяющие ИС и РС, эффективны только при исключительных обстоятельствах. Ключевой момент для них - это использование поддержки некоторых сильных развитых стран.
Коалиции IV типа используют регионализм как базу для объединения в целях достижения договоренностей. Преимущество региональных связей в том, что члены коалиции используют структурные сходства и общие интересы в ходе создания общей повестки дня, при этом ограничивая число членов. Сходство интересов гарантирует коалиции внутреннюю сплоченность, а включение в альянс крупных региональных диверсифицированных экономик обеспечивает коалиции постоянный коллективный вес. АСЕАН в Уругвайском раунде служила примером успешной договорной коалиции такого типа; в последние годы проявилась эффективность Африканской группы и некоторых других. Вдобавок при использовании принципа регионализма коалицию могут цементировать идеи, культура, идентичность и т.п. Беспрецедентная вовлеченность африканских стран в подготовительные процессы в Сиэтле и Дохе свидетельствуют в пользу регионального выбора.
Для усиления легитимности и эффективности коалиции могут быть использованы разные стратегии.
1. Наиболее важным, возможно, является значение устойчивого процесса, развития и пересмотра повестки дня. Важность такой институциализации объясняет настойчивость блоковой дипломатии даже перед лицом серьезных препятствий.
2. Проблемные коалиции 80-х годов дают уроки стратегии, подчеркивая значение позитивной повестки дня в отличие от её полного блокирования. Позитивная повестка дня располагает к себе ГАТТ/ВТО. Но успех позитивной повестки дня не означает полного отказа от блоковых стратегий. Блокирование может быть эффективным в двух ситуациях: в предпереговорной фазе, если целью блокирования является торможение договоренности. Например, 0-10 привлекла общественное внимание к проблемам РС, чем замедлила предпереговорную фазу и выстроила некоторую защиту в ГАТТ. Блокирование может также привести к некоторому успеху в переговорной фазе, когда группа с позитивной повесткой дня использует такую тактику.
3. Важное преимущество коалиции - формулирование повестки дня на исследовательской основе, особенно в предпереговорной фазе, если ставятся новые проблемы. Исследовательский подход решительно восстал против идеологического блокирования, он не ограничивается сферами, где есть концептуальные двусмысленности, но и обеспечивает обоснования и легитимность требованиям группы.
4. Гибкость повестки дня часто продукт простой коалиционной структуры и дает возможность переговорных маневров. Простая коалиция, которая выражает коллективные интересы её членов, имеет больший переговорный простор по сравнению со сложными коалициями, в которых существуют внутренние взаимные уступки и противоречия интересов её членов. Гибкость повестки дня также дает большую легитимность коалиции.
5. Все успехи и неудачи коалиций в 80-е годы показали значение построения требований на языке либерализации, а не протекционизма или многосторонних уступок.
6. Несмотря на то, что число коалиций, включающих РС, быстро растет, многие из этих коалиций связаны друг с другом (по крайней мере, обменом информации и иногда даже координацией позиций). Это явление выросло только в последние годы как реакция на отрицательные результаты договоренностей Уругвайского раунда.
7. Нынешние коалиции уже обращены вовне, что было редкостью для коалиций Уругвайского раунда, и эту тенденцию следует поощрять. Коалиции сейчас не только больше взаимодействуют друг с другом, но также связаны с НПО и некоторыми другими международными организациями, помимо ВТО и ЮНКТАД, с целью расширения объема получаемой информации и дальнейшей легитимизации своих позиций.
При очень большом разнообразии масштабов и интересов РС будут продолжать искать подходящий тип коалиции. Потенциально блоковая дипломатия еще далеко не отброшена, хотя и сопровождается некоторыми рисками. Субсекторные коалиции подходят для малых специализированных экономик, удовлетворяя первому условию -внутренней сплоченности, в отличие от диверсифицированных развивающихся экономик, с несколькими интересами и с одновременной лояльностью к другим коалициям в других субсекторах. Взаимные услуги обеспечивают второе условие -коллективный вес; успех проблемных коалиций, работающих на секторном уровне, ограничен, когда они объединяют ИС и РС, но они более полезны, когда включают крупные РС. Регионализм как трамплин для договоренности может обеспечить объединение стран со сходными интересами, но здесь следует учитывать региональные комплексы безопасности, культур и идентичности. Многие РС согласны с тем, что определенные системные соображения сводят их вместе, и обеспечивают долговечность и эффективность проблемных коалиций. Старая дипломатия Север-Юг должна умереть ради разумных, смотрящих вовне, тщательно продуманных коалиций сегодняшнего дня.
С.М. Макарова
