CC BY
292005.04.017. ХЕНДЛЕР Р. ЗАЩИТА ОСНОВНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ ТЕРРИТОРИЙ. Обзор законодательства Германии1.
Сооружение и эксплуатация установок для получения энергии ветра (альтернативный экологически безопасный источник энергии) в Германии сопровождаются очень эмоциональными общественными и юридическими дискуссиями, имеющими несколько веских причин. В связи с большой плотностью населения в Германии установки для получения энергии ветра располагаются в непосредственной близости от населенных пунктов. Эти установки представляют собой стометровые вышки с огромным «пропеллером» наверху. Столь высокие сооружения не просто видны издалека, но и своей грандиозностью «подавляют» людей живущих неподалеку. Кроме того, они издают не очень сильный, но постоянный шум, так что чувствительные люди не могут спать ночью с открытыми окнами. По существующим нормативам, установки должны находиться на расстоянии не менее 500 м от человеческого жилища. Сейчас ведутся дебаты, не увеличить ли это расстояние до 1000 м.
С другой стороны, с экологической точки зрения установки для получения энергии ветра, естественно, намного безопаснее ядерных реакторов. Более того, многие собственники земельных участков хотят построить на своей территории такие установки.
Помимо общественных дебатов, существует большое количество спорных юридических моментов, часть которых находится на стыке экологического права, конституционного права (в контексте гарантированных Основным законом ФРГ прав), строительного права и права организации территорий.
В связи с тем, что понятие конституционных прав носят универсальный характер, а «право организации территорий» как отрасль германского права в целом малоизвестна российскому читателю, целесообразным представляется коротко остановиться на содержании «права организации территорий», а затем перейти к рассмотрению собственно спорных моментов.
1 Райнхард Хендлер (Reinhard Hendler) - профессор кафедры публичного и экологического права университета г. Трир, директор Института экологического и технического права университета г. Трир.
Право организации территорий
Право организации территорий начало формироваться в Германии в самом начале XX столетия. Толчком для его развития послужила проблема разграничения города и пригородов. Для ее решения в свете индустриализации и связанного с ней быстрого роста городов были созданы специальные межрегиональные институты с функцией планирования территорий, например, Целевой союз Гросс-Берлин (Zweckverband GrossBerlin) в 1911 г. и Союз поселений Рурского угольного района (Siedlungsverband Ruhrkolenbezik) в 1920 г. В последующие годы во многих регионах (Дюссельдорф, Рейн-Майн, Мюнстерланд, Бранденбург-Мите и пр.) были основаны подобные земельные союзы по планированию, которые в 1929 г. объединились в рабочую группу по земельному планированию. После окончания Второй мировой войны в развитии права организации территорий наблюдался некоторый застой, связанный, во-первых, с приобретенными им национал-социалистическими чертами, во-вторых, с убеждением, что «планирование» не может существовать в условиях рыночной экономики, а является чертой тоталитаризма. Это мнение было преодолено в 60-х годах. Тогда и началась законодательная работа в области организации территорий.
Право организации территорий в большей части регулируется на федеральном и земельном уровнях. В области организации территорий федерация обладает рамочной компетенцией в соответствии с № 4 абз. 1 ст. 75 Основного закона ФРГ. Это значит, что федерация устанавливает рамочное регулирование, а земельные законодатели наполняют его конкретным смыслом и содержанием. Только в исключительных случаях федерация имеет право устанавливать непосредственно действующее или конкретизирующее регулирование (абз. 2 ст. 75 Основного закона ФРГ).
В рамках своей компетенции в 1997 г. федерация приняла новый Закон об организации территорий1, который прекратил действие аналогичного закона от 1965 г. В свою очередь федеральные земли приняли свои земельные законы об организации территорий. Только в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге действует специальное регулирование (предл. 2 абз. 1 §8 Закона об организации территорий). Например,
1 Закон об организации территорий. Raumordnungsgesaetz от 18.08.1997 (BGB1 I 2081, 2102) с изменениями от 15.12.1997 (BGB1 I 2902).
Берлин совместно с землей Бранденбург утверждает единый Земельный план и совместную программу развития земли.
Под организацией территорий (№ 4, абз. 1, ст. 75 Основного закона ФРГ) понимается суверенное формирование пространства на местном уровне1, которое не затрагивает правовое отношение людей к земле и почвам2, с надтерриториальной3 и надотраслевой4 точек зрения. Организация территорий отграничивается от земельного права, строительства городов и отраслевого создания территорий. Земельное право отличается от права организаций территорий тем, что оно направлено на непосредственное правовое отношение человека к почвам и земле. Оно относится к конкурирующему законодательству (№2 18, абз. 1, ст. 74 Основного закона) и создает основу для строительства городов (например, для Строительного кодекса)5. Отраслевое создание территорий, как следует из самого понятия, связано с созданием территорий по специальному признаку (например, использование вод или охрана окружающей среды, или защита ландшафтов).
Планирование организации территорий производится на трех уровнях: федеральном - с утверждением федерального плана; земельном и региональном - с утверждением, соответственно, земельных и региональных планов. План организации территории в свою очередь является общим планом по отношению к специальным и более детальным планам: ландшафтному планированию и планированию использования поверхностей. Из плана использования поверхностей «вытекают» еще более мелкие планы, например план застройки6.
1 Т.е. на уровне местного самоуправления, общин. - Прим. пер.
2 Для российских юристов словосочетание «правовое отношение людей к земле и почвам» звучит некорректно, конечно, с точки зрения нашей теории права, верно было бы сказать, «правоотношение между людьми по поводу земель и почв», но в тексте перевода я стараюсь как можно точнее придерживаться немецкого текста. - Прим. пер.
3 Т.е. покрывающее территорию нескольких общин. - Прим. пер.
4 Т.е. в этот план входят планирование: ландшафтов, вод, транспорта, отходов (места хранения, переработки и пр.). По каждому из «разделов» организации территории создается и «отраслевой» план, например планирование ландшафтов. О соотношении планов организации территории и более специализированных планов см. также сн.8. - Прим. пер.
5 Строительный кодекс. Ва1ще§е12ЬисЬ в редакции от 27.08.1997 (ВОВ1 I, 2141) с изменениями и дополнениями от 23.07.2002. (ВОВ1 I, 2850).
6 Для российского читателя будут интересны несколько простых уточнений и разъяснений, полученных по этому поводу в Службе обновления (Stadterneuerungsamt) города Дрезден и у профессора др. Хендлера. Планы как конечный продукт процесса планирования различаются по своему виду, целям. План организации территории, как уже отмечалось в
Под целями организации территорий (как это вытекает из № 2 §3 Закона об организации территорий) понимается связывающее, территориально и предметно определенное установление в планировании территорий. Установления могут представлять собой текст или обозначения и служить развитию, организации или защите территорий. Отличительная черта этих установлений - то, что они основываются на окончательном решении субъектов планирования организации территорий земель или региона. Таким образом, они носят «характер последнего решения» и подразумевают их дальнейшее соблюдение и исполнение1.
На федеральном уровне организация территорий незначительна. Помимо «ведущих положений» и принципов организации территории она включает в себя составные части, урегулированные в § 18-21 Закона об организации территорий. К ним в первую очередь относятся две обязанности по «способствованию» (Нш'шгки^). В соответствии с предл. 1 абз. 1 §18 Закона об организации территорий федеральное министерство, ответственное за организацию территорий, обязано способствовать пре-
тексте статьи и сноске № 6, является надтерриториальным и надотраслевым и включает в себя планирование: ландшафтов, вод, транспорта, отходов. Так, на «ландшафтном плане» будут размечены: места поселений, воды; системы биотопов. Цель ландшафтного планирования - защита животного и растительного мира, почв, климата, вод, биотопов. План использования поверхностей (Flächennutzungsplan), к примеру города Дрезден, включает в себя: поверхности, отведенные для сельского хозяйства и лесов; поверхности, занятые транспортом (дороги); поверхности, отведенные для строительства; поверхности для расположения складов и хранилищ, как продуктов потребления, так и отходов и пр. Содержание плана использования поверхностей регулируется §5 Строительного кодекса. План застройки (Bebauungsplan) включает в себя очень точную и конкретную информацию, например, высоту зданий. Планы застройки обычно принимаются на уровне местного самоуправления и с юридической точки зрения оформляются как уставы (Satzung - положение, устав, характерная форма местного правотворчества в Германии). При утверждении плана застройки
Продолжение сноски со с. 64.
обязательно проводится процедура «оповещения населения» (о ней далее в тексте статьи). Собственники земельных участков, на которые распространяется план застройки, обязаны исполнять его предписания, например, строить дома не выше определенного уровня. Цели плана застройки закреплены в §8 Строительного кодекса. - Прим. пер.
1 Помимо целей организации территории существуют и принципы. Всего в абз. 2 §2 Закона об организации территорий закреплено 15 принципов. Например: «На территории Федеративной Республики Германия должно развиваться гармоничные структуры поселений ...» (п. 1 абз. 2 §2); «Должна поддерживаться децентрализованная структура поселений с большим числом сильных центров и регионов городов» (п. 2 абз. 2 §2); «Должны охраняться и развиваться природа и ландшафты, включая воды и леса» (п. 8 абз. 2 §2) и пр. -Прим. пер.
творению в жизнь принципов организации территорий. Согласно абз. 4 §181 федерация должна способствовать тому, чтобы все частноправовые субъекты, в которых они (федерация) участвуют2, учитывали цели организации территорий.
Составными частями организации территорий на федеральном уровне являются: информационная система, управляемая Федеральным министерством по строительству и планированию территорий (абз. 5 §18), обязанность проводить обучение (п. 1-3, §19), консультирование и составление отчетов (абз. 4 §19, 20, 21). Кроме того, федерация вместе с землями задействована в процессах организации территорий на европейском уровне и межгосударственной организации территорий (абз. 2, 3 §18). Однако общего федерального, обязательного для всех земель плана организации территорий не существует. Тем не менее в 1975 г. Конференция министров приняла программу федеральной организации территорий, которая представляет собой «грубую» (в смысле общую, не детализированную. - В.Г.) концепцию организации территории страны. Правовое положение этой программы до сих пор остается спорным. Ее практическое значение невелико.
Согласно предл. 1 §6 Закона об организации территорий планирование, квалифицированное как «земельное», производится путем составления планов организации территории. Такие планы составляются как для всей территории земли, так и для ее частей - региональные планы. За составление земельных планов отвечают высшие земельные органы (министерства), принимаются эти планы земельным правительством. При этом «организационный вопрос» решается в разных землях по-разному. В большинстве земель «планированием» занимаются местные территориальные сообщества (Verbände), в Нижней Саксонии - округа, в Гессене, Северной Рейн-Вестфалии - государственные органы среднего звена, в Шлезвиг-Гольштейне - правительство. В Сааре вообще не составляются региональные планы (предл. 1 §9 Закона об организации территорий). В
1 Кроме того, федерация совместно с землями участвует в организации территорий на уровне Европейского союза (абз. 2 §18); федерация и земли совместно ведут работу по организации территорий с соседними странами (абз. 3 §18); федеральное ведомство по строительству (Bundesamt für Bauwesen) ведет федеральную информационную систему по развитию территорий (абз. 5 §18). - Прим. пер.
2 Здесь имеются в виду, например, акционерные общества, в которых государству принадлежит часть акций. - Прим. пер.
зависимости от органа принятия региональные планы облекаются в различные правовые формы. Чаще всего это уставы.
Важным моментом процесса принятия планов любого уровня и конкретизации является «оповещение общественности». Если в случае принятия планов застройки оповещение общественности проводится в обязательном порядке (так как, как уже говорилось выше, эти планы непосредственно затрагивают интересы собственников земельных участков, ограничивая их принятыми для данных территорий параметрами строительства1), то необходимость «оповещения общественности» в случае принятия более общих планов, а именно планов организации территории, остается спорным вопросом. Согласно абз. 6 §7 Закона об организации территории, в случае принятия планов организации территории оповещение населения может проводиться, т.е. федеральный законодатель не утвердил обязанность органов, проводящих планирование, оповещать общественность, а оставил решение этого вопроса на усмотрение земельного законодателя2.
Право оповещения лиц, чьи основные права затронуты в процессе утверждения «исключенных территорий», согласно предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса ФРГ
Право оповещения
1 Оповещение общественности в случае принятия планов застройки посвящены §3-4 Строительного кодекса. Согласно абз. 1 §3 Строительного кодекса до сведения граждан должны доводиться как можно раньше: общие цели планирования; возможные варианты достижения этих целей. Проекты планов застройки и обоснования к ним должны быть «выставлены» в доступном месте в течение одного месяца (абз. 2 §3). В случае, если проект плана застройки был изменен после процедуры оповещения, то измененный проект подлежит повторному «выставлению» (абз. 3 §3). §4 предусматривает оповещение носителей публичных интересов. Носители публичных интересов (в том числе общины) должны быть оповещены о планах, которые могут их «затронуть», как можно раньше. Кроме того, носителям публичных интересов должно быть предоставлено время для формулирования их «мнения» по вопросу планирования. - Прим. пер.
2 §7 «Общие предписания о планах организации территорий» находится в разд. 2 Закона об организации территории, посвященном организации территорий в землях. Абзац 6 этого параграфа устанавливает, что может быть предусмотрено оповещение населения в процессе создания плана организации территории. Таким образом, на федеральном уровне не предусматривается обязанность оповещения населения в случае принятия планов организации территорий как федеральных, так и земельных или местных. - Прим. пер.
Производящееся в настоящий момент строительство установок для получения энергии ветра, очень эмоционально встречаемое общественностью, содержит также несколько административно-правовых измерений, которые являются предметами споров в административных судах. Поэтому и региональное планирование привлекает повышенное внимание административных судов. В первую очередь это связано с вступившим в силу в начале 1997 г. регулированием предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса, которое установило необходимость отражать территории, предназначенные для строительства установок для генерации энергии ветра, как цели организации территории. Строительство таких установок на других территориях было исключено.
Федеральный административный суд занялся этим вопросом и сформировал правовые требования в рамках предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса. При этом особого внимания заслуживает следующая позиция суда: не требуется оповещение заинтересованных частных владельцев земельных участков и эксплуататоров установок в процессе регионального планирования, в случае, если на основании предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса для определенных участков земли исключается строительство и эксплуатация на них установок для генерации энергии ветра1. Это мнение Федерального административного суда дает повод для критических замечаний.
Что касается общин, то уже достаточно давно было признано их право быть оповещенным в случае, если на их территории производит планирование «чуждый» носитель власти. Это право общин вытекает из предл. 1 абз. 2 ст. 28 Основного закона2. Таким образом, общины обладают конституционно гарантированным правом «быть выслушанными» (ЛпЬбги^8гесЫ:)3. Пренебрежение этим правом при установлении целей организации территорий ведет к тому, что общины не будут связаны ус-
4
тановленными в плане целями .
1 ВУетоО, ОТ-иг 2003, 738(741).
2 Предл. 1 абз. 2 ст. 28: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества». Здесь и далее русский текст Основного Закона Германии цитируется по изданию Ведомства печати и информации Федерального правительства и Германского фонда международного правового сотрудничества, 1998 г. - Прим. пер.
3 ВУетоО, Б¥В1. 1969, 362 (363 Г.); ВУегаО, N¥-2 1987, 590 (591); ВУетоО, 2002, 549 (551); В¥егГОБ 56, 298 (319 ГГ.)
4 В¥егГОБ, 90, 329 (335); В¥егГОБ, 95, 123 (129); В¥етоО, 2002, 548 (552); 0¥0 ЯЬ.-РГ, ¥Я 1993, 172 (173).
Установление в региональном планировании «исключенных территорий» в смысле предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса представляет собой вмешательство в основные права частных владельцев земельных участков и эксплуататоров установок, так как на этих территориях, как правило, недопустимо строительство установок для генерации энергии ветра, а следовательно, и соответствующее использование земельного участка. Таким образом, в зависимости от конкретного случая затрагиваются следующие основные права физических лиц: право свободного выбора профессии (ст. 121), право собственности (ст. 142), право общей свободы действий (абз. 1 ст. 23)4.
Нельзя согласиться с тем, что частные носители прав в отношении своих основных прав находятся в более слабом правовом положении, чем общины в отношении своего права самоуправления. Согласие с подобным не соответствовало бы «весу», придаваемому Основным законом основным правам. Из этого следует, что частные лица должны обладать правом оповещения (по крайней мерее в форме «выслушивания их мнения»), когда речь идет о планировании, которое может нанести ущерб их основным правам5. Это означает, к примеру, что цели организации тер-
1 Абзац 1 ст. 12 Основного закона ФРГ: «Все немцы имеют право свободно избирать профессию, место работы и учебы. Осуществление профессиональной деятельности может регулироваться законом или на основании закона».
2 Статья 14 Основного закона ФРГ: «(1) Собственность и право наследования гарантируются. Их содержание и пределы определяются законами. ... (3) Отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения. Возмещение определяется на основе справедливого учета интересов общества и заинтересованных лиц».
3 Абзац 1 ст. 2 Основного закона ФРГ: «Каждый имеет право на свободное развитие своей личности в той мере, в какой он не нарушает права других и не посягает на конституционный строй или нравственные нормы».
4 По этому поводу профессор др. Хендлер приводит следующее логическое рассуждение: «Если общины обладают этим конституционным правом, то им должны обладать и граждане, так как Основной закон закрепляет и гарантирует в первую очередь права человека, а не общины. Следовательно, если признано право оповещения общин, должно также признаваться, гарантироваться и охраняться аналогичное право каждого человека». - Прим. пер.
5 Об этом см.: Hoppe/Spoerr, Die raumordnungsplanakzessotische Außenbereich-snutzung (§35 Abs 3 Sätze 2-3 BauGB), NVwZ 1999, 945 (948 f.); Redeker, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung in: Wilfried Erbguth et al., Planung, Festschrift für
Продолжение сноски со с. 69.
Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, 2000, S. 329 (338 f.); Bartlspreger, Raumordnungsgebiete mit besonderer Funktion (Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete) in: Akademie für Raumfor-
ритории, которые, согласно предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса, обладают связывающим действием в отношении частных владельцев земельных участков, обладают им только тогда, когда последние были оповещены о постановке целей.
Аргументация Федерального административного суда
1. Особенности планирования организации территории
Отклонение Федеральным административным судом права оповещения лиц, чьи основные права затронуты, при утверждении исключенных территорий в смысле предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса1 базируется в первую очередь на аргументе, что задачи организации территории как обобщающего планирования, его рамочный характер уполномочивают носителя права планирования подчинять частные интересы, т. е. носитель права планирования в процессе принятия права сам
представляет общественные интересы, не обращаясь за мнением собст-
2
венно к лицам, чьи права затрагиваются .
Нельзя упускать из вида, что планирование организации территории в части утверждения исключенных территорий в смысле предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса не носят рамочного характера, так как оно служит не только управлению последующих планирований, но и со-
3
держит непосредственное регулирование .
schung und Landesplanung (Hrsg.), Arbeitsmaterial Nr. 266, 2000, S. 119 (145 f., 158); Spiecker, Raumordnung und Private, 1999, S. 391; Hendler, Raumordnungsziele und Eigentumsgrundrecht, DVB1. 2001, 1233 (1241); Greiving/Schroder, Neue Herausforderungen bei der planerischen Steuerung von Windkraftanlagen, UPR 2003, 13 (14); Anders/Jankowski Konzentrationszonen als Ziele der Raumordnung - Detailabwägung contra Globalabwägung, ZUR 2003, 81 (83). Abweichend v. Nicolai, Raumordnerische Steuerung von Windenergieanlagen, NVwZ 2002, 1078 (1080).
1 Предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса: «Общественные интересы как правило противоречат планам,.. если в плане использования поверхностей или как цели организации территорий закреплены специальные территории для реализации проектов». Поясним это регулирование на рассматриваемом нами примере исключения территорий из территорий, на которых возможно строительство и эксплуатация установок для получения энергии ветра. Итак, если в плане организации территории отведено специальное место для строительства установок для получения энергии ветра, то строительство таких установок на других территориях (включенных в этот план) недопустимо. - Прим. пер.
2 BVerwG, NVwZ 2003, 738 (741).
3 BVerwG, NVwZ 2003, 733 (738).
Как указывается в правовой литературе «сущность» регионального планирования, его непосредственное связывающее действие применяется только к субъектам управления, а не к отдельным гражданам1.
Вступая в спор с аргументацией Федерального административного суда, надо подчеркнуть, что как планы застройки, так и планы использования поверхностей являются обобщающими, т.е. носят надотраслевой характер. Непонятным остается вопрос, каким образом признак «надот-раслевого характера» противостоит конституционной обязанности информировать граждан о планировании в случае, если их земельные позиции могут быть непосредственно ухудшены. То же действует и для признака «вышестоящего планирования». Планирование организаций территорий в том случае является вышестоящим, если оно содержит правовые предписания, обязательные для других планирований. Необъяснимым остается, каким образом этот признак отменяет действие Конституционного права оповещения граждан, интересы которых непосредственно затрагиваются планированием.
Хотя Федеральный административный суд в своем решении об отмене действия права оповещения опирался на «далеко распространяющуюся сущность» планирования организации территорий, стоит подчеркнуть, что в данном случае в связи с «затрагиванием основных прав граждан» решающим является не признак более узкого или широкомасштабного планирования, а признак «правового влияния», т.е. обязательности предписаний вышестоящего плана для нижестоящего планирования. С точки зрения основных прав совершенно безразлично, каким образом приведены в жизнь предписания предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса: путем принятия большого количества планов использования поверхностей или одного регионального плана2. Во многих федеральных землях уже практикуется оповещение общественности при
1 См.: МсоЫДУ-иг 2002, 1080.
2 Здесь автор исходил из следующих соображений: согласно предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса территории, на которых не может быть произведено строительство установок для получения энергии ветра, могут быть определены как в плане использования поверхностей (план более низкого уровня по отношения к плану организации территории; в процессе принятия плана использования поверхностей оповещение населения в соответствии со Строительным кодексом обязательно), так и в целях организации территорий (оповещение общественности не обязательно). Таким образом, одна цель может быть достигнута двумя путями, один из которых содержит обязательное оповещение общественности, другой - нет, что с точки зрения защиты основных прав очень нелогично. - Прим. пер.
принятии региональных планов1. А после вступления в силу Директивы
ЕС о стратегической экологической оценке оно должно будет проводить-
2
ся во всех землях .
В правовой литературе3 высказывается мнение, что в абз. 6 §7 Закона об организации территорий федеральный законодатель не предусматривал обязательного оповещения потому, что в абз. 6 §7 Закона об организации территорий речь идет об открытой в федеральном рамочном законодательстве опции оповещения общественности, которая не изменяет закрепленную в Основном законе ФРГ обязанность оповещения лиц,
4
чьи основные права затронуты .
2. Объем защиты по абз. 1 ст. 14 Основного закона Германии
Не продвигает нас дальше и судебное мнение, что собственник должен смириться с тем, что ему придется отказаться от наиболее рентабельного использования своего участка, так как ст. 14 Основного закона не защищает виды использования собственности5. Это высказывание действительно и для планирования застройки, но оно также не может ставить под сомнение конституционную обязанность оповещения населения.
Федеральный конституционный суд указал, что абз. 1 ст. 14 Основного закона защищает собственность в ее конкретном состоянии6.
1 См., например: §10 Abs. 10 HessLPIG, §6 Abs. 2 und 4 SächsLPIG, §12 Abs. 2 Sätze
2 und 3 ThürLPlG.
2 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme. Согласно этой директиве, вступившей в силу в 2001 г., стратегической экологической оценке подлежат все планы и программы, разрабатываемые для организации территорий (п. «а», абз. 2 ст. 3 Директивы). Процедура стратегической экологической оценки предусматривает оповещение общественности: «Проект плана или программы... должен быть доступен общественности» (абз. 1 ст. 6 Директивы). В течение достаточного времени общественности предоставляется возможность выразить свое мнение по поводу планов или программ и сопутствующих экологических отчетов (абз. 2 ст. 6 Директи-вы). - Прим. пер.
3 См.: Nicolai, NVwZ 2002, 1080.
4 Т.е. проводится граница между лицами, чьи права не были затронуты и лицами, чьи права непосредственно затрагиваются принятым решением. - Прим. пер.
5 BVerwG, NVwZ 2003, 738 (741).
6 BVerfG (Kammerenentscheidimg), DÖV 2003, 376 (376).
Следовательно, собственник имеет право защищать свою собственность и свои конституционные права вне зависимости от того, являлось ли «вмешательство» законным или незаконным. Кроме того, чтобы сопоставить и оценить интересы обеих сторон, в первую очередь необходимо их «выслушать».
Федеральный административный суд связывает проведение оповещения лиц, чьи основные права затронуты с аргументом, что норма предл. 3 абз. 3 §35 Строительного кодекса действует не «строго» и обязательно, а «как правило»1, (если есть специально обозначенные территории для строительства установок для получения энергии ветра, то, как правило, нельзя строить такие установки на других территориях). Однако из такой формулировки в случае наличия специальных обстоятельств можно сделать исключение, т. е. разрешить строительство установки. Таким образом, создаются «исключительные случаи», рассматриваемые судом как корректирующие.
Эта аргументация не является убедительной уже потому, что лежащие в ее основе «работы по починке основных прав в бедственном положении» не могут использоваться как аналог защиты основных прав. Гораздо убедительней выглядит оповещение лиц, чьи права могут быть
затронуты, причем оповещение должно проводиться в «максимально ран-
2
ние сроки» .
Правильное оповещение предполагает, что внимание заинтересованных лиц специально будет обращено на тот факт, где и когда они могут ознакомиться с планом и выразить свое мнение по этому поводу. Если план публично обнародуется, необходимо позаботиться о том, чтобы он был доступен всем гражданам, поэтому, например, только интернет-презентации недостаточно, так как большая часть населения фактически будет исключена из процесса оповещения. Целесообразно процедуру оповещения в случае принятия плана организации территории сделать схожей с процедурой оповещения заинтересованных лиц при принятии плана застройки.
Перевод с немецкого: В.Н.Гиряева3
1 BVerwG, NVwZ 2003, 738 (741).
2 Здесь как пример автор приводит текст Директивы 2001/42/EG, ст. 6, согласно которой оповещение общественности должно происходить «как можно ранее». - Прим. пер.
3 Vera Giryaeva - младший научный сотрудник ИНИОН РАН, стипендиатка фонда им. Гумбольдта 2003/2004 гг. (программа Федерального канцлера).
