CC BY
9
2005.03.018. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК.
FEDERAL R&D performance and funding // National R&D trends / Science and engineering indicators / Nat. science board. - Wash., 2004. - P. 4-25 - 436. - Mode of access: // www.nsf.gov/sbe/srs/seind 04/start.htm
Ключевые слова: федеральная поддержка ИР в США, источники и исполнители, целевой бюджет ИР, ведомственная структура бюджета, фискальное стимулирование ИР.
Проблемам федеральной поддержки ИР в США посвящен особый раздел четвертой главы доклада о показателях науки и техники, подготовленного экспертами ННФ. Составители подчеркивают, что необходимость федерального стимулирования ИР объясняется тем обстоятельством, что нефедеральные инвесторы склонны поддерживать такие проекты, которые могут принести быструю и ощутимую отдачу. С помощью правительственных фондов, подчеркивают составители, можно «подстраховать» исследовательские вложения промышленных исполнителей, стимулировать проведение ИР, не представляющих прямого интереса для предприятий, или таких работ, взяться за которые компаниям трудно по их финансовым возможностям.
Характеризуя роль федерального правительства в поддержке национальных ИР, составители акцентируют внимание на следующих аспектах проблемы: исполнение ИР в федеральном секторе; федеральное финансирование в разрезе национальных целей; ведомственная структура федерального бюджета ИР; структура государственных затрат с точки зрения их освоения и тематики ИР; фискальное стимулирование ИР.
Исполнение ИР в федеральном секторе. По данным за 2002 г., в федеральных лабораториях и центрах ИР было освоено 34,1 млрд. долл. В 2000 г. соответствующая сумма составила 27,1 млрд. долл. Главный исполнитель таких ИР - Министерство обороны (МО), на это ведомство, по оценкам, приходится более половины федеральных ассигнований на внутренние ИР. Эксперты полагают, что в 2003 г. МО выполнит ИР, которые по масштабу затрат более чем в 2 раза превысят бюджет Министерства здравоохранения и социальных служб (МЗ), занимающего вторую позицию среди финансирующих агентств. Особую роль в спонсировании ИР играет Министерство энергетики (МЭ): оно обеспечивает большую часть федеральных исследовательских центров - 16 из 36. Уч-
реждения данного типа ведут разработку исследовательских программ такого профиля, которые не могут быть реализованы в других федеральных институтах или в форме контрактных поручений внешним исполнителям (с. 4-25).
Федеральное финансирование в разрезе национальных целей. Федеральное правительство, как свидетельствуют данные за 2002 г., финансирует в 2 раза больший объем ИР, чем выполняется в его собственных лабораториях и центрах. Из средств федерального бюджета обеспечивается широкий спектр ИР, признанных особо значимыми для национальных интересов страны. На первом месте оказываются проекты и программы оборонной ориентации. Доля таких ИР в национальных затратах менялась в зависимости от политических приоритетов. Если в 1959 г. они составляли 53,6%, то в 1980 г. соответствующий показатель снизился до 24,3%, а в 2000 г. он составил 13,5% (с. 4-25).
Если учитывать долю оборонных затрат не на национальном, а исключительно на федеральном уровне, то окажется, что в 2001 фин. г. бюджетные расходы на оборонные и гражданские ИР примерно сравнялись: 45,7 млрд. и 41,0 млрд. долл. События 11 сентября 2001 г. резко изменили наметившуюся тенденцию к паритету оборонных и гражданских затрат в бюджете ИР. В проекте этого бюджета на 2004 фин. г. соотношение оборонных и гражданских ИР затрат выглядит следующим образом: 66,8 млрд. и 51,2 млрд. долл. (с. 4-25).
Структуру исследовательского бюджета федерального правительства, безотносительно к ведомствам, предоставляющим средства, агрегируют по так называемым «целевым бюджетным статьям». Такой подход позволяет вычленить государственные приоритеты в развитии науки и техники страны. Составители выделяют несколько доминирующих направлений. Это - оборонные ИР, космические ИР, здравоохранение, общее поощрение науки.
Заметное изменение в приоритетах ИР за последние 20 лет состоит в росте затрат на программы и проекты в сфере здравоохранения: за 1982-2003 гг. доля таких затрат в гражданском исследовательском бюджете выросла с 27,6% до 54,5% (с. 4-26).
Составители реферируемого доклада обращают внимание на тот факт, что в целевой структуре бюджета ИР за последние годы произошли существенные изменения. Так, некоторые программы Министерства энергетики переклассифицированы из графы «энергетика» в графу «общее поощрение науки». В связи с организацией Министерства нацио-
нальной безопасности переданная в его ведение часть программ ИР гражданского характера переклассифицирована и включена в целевую статью «оборонные ИР».
Ведомственная структура федерального бюджета ИР. Представление об «исследовательской наукоемкости» бюджетов некоторых федеральных ведомств и агентств можно получить из данных табл. 1. Комментируя бюджет ИР, составители обращают внимание на тот факт, что в последние годы в США предпринимались усилия по более точной классификации расходных статей, ориентированных на научные достижения и технический прогресс.
Таблица 1 (с. 4-26)
Федеральный бюджет ИР по некоторым ведомствам, 2003 г. (млрд. долл.)
Ведомство Бюджет ИР
Министерство обороны 45,0
Министерство здравоохранения 27,5
НАСА 8,6
Министерство энергетики 7,5
ННФ 3,4
Министерство сельского хозяйства 2,0
Министерство торговли 1,1
Управление по охране окружающей среды 0,6
Министерство транспорта 0,6
Министерство внутренних ресурсов 0,6
Управление по делам ветеранов 0,4
Министерство образования 0,3
Так, эксперты Национальной академии наук США полагают, что в исследовательские статьи бюджета не следует включать крупные системные разработки, поддерживаемые МО и МЭ. В то же время в бюджет ИР предлагается включать затраты не только на исследования, но и на некоторые опытные установки.
После событий 11 сентября 2001 г. федеральное правительство одобрило выделение в бюджете на 2002 фин. г. 36,5 млрд. долл. по статье «борьба с терроризмом»; 1,2 млрд. из этой суммы предназначалось на проведение ИР антитеррористической направленности. Значительная часть таких ИР обеспечивалась двумя ведомствами - обороны и нацио-
нальной безопасности. Еще один крупный источник фондов на проведение антитеррористических ИР - Министерство здравоохранения и социальных служб. Общее представление о затратах на такого рода программы дает табл. 2.
Таблица 2 (с. 4-29) Федеральные бюджетные статьи, ориентированные на программы ИР антитеррористической направленности; по ведомствам -источникам финансирования, 2002 и 2003 фин. г. (млн. долл.)
Ведомства 2002 2003
Обороны 396,5 767,2
Здравоохранения 299,1 1770,9
Сельского хозяйства 175,3 48,4
Транспорта 122,3 59,3
Энергетики 84,0 99,8
Прочие ведомства 84,8 159,6
Главные направления ИР-программ антитеррористической направленности - разработка новых систем оружия и средств против биотерроризма в Министерстве национальной безопасности; средств обнаружения ядерных, химических и биологических препаратов - в Министерстве энергетики.
Характеризуя изменения в проекте бюджета на 2004 фин. г., составители обращают внимание на то, что для Министерства национальной безопасности предлагается выделить на ИР 1 млрд. долл. По оценке экспертов, это на 50% больше по сравнению с совокупными затратами на антитеррористические программы, которые реализовывались ранее другими агентствами (с.4-29). В рамках Министерства национальной безопасности организовано четыре крупных отдела (директората): по обеспечению безопасности на границе и на транспорте; по готовности к чрезвычайным ситуациям; по науке и технике; по анализу информации и защитной инфраструктуре.
Какова роль федеральных ведомств в обеспечении комплекса ИР по его составным частям: ФИ, ПИ и Р? Отвечая на этот вопрос, состави-
тели ссылаются на индикаторы, содержащиеся в статистике федеральных агентств. Информация об объеме ФИ и ПИ представлена в табл. 3.
Самый крупный спонсор среди федеральных агентств - Министерство обороны. По данным за 2003 г., на долю МО приходилось 45,6% федерального бюджета ИР. Свыше 85% предназначалось для финансирования разработок, главный исполнитель такого рода работ - промышленные фирмы (с. 4-29).
Таблица 3 (с. 4-30) Бюджетные ассигнования на фундаментальные и прикладные исследования, 2004 г., оценка (млрд. долл.)
Ведомства с наиболее крупными бюджетами ИР Фундаментальные исследования Прикладные исследования
Министерство обороны 1,3 61,4
Министерство здравоохранения 14,8 13,4
НАСА 2,5 6,0
Министерство энергетики 2,6 5,0
ННФ 3,5 0,2
Министерство сельского хозяйства 0,8 1,0
Второй по значимости источник федеральных фондов на ИР - Министерство здравоохранения и социальных служб. Средства по бюджету этого ведомства направляются исполнителям в университетах и колледжах. На третьей позиции по объему финансирования ИР находится НА-СА. 82% ИР, спонсируемых этим агентством, выполняется в основном в промышленных фирмах и федеральных исследовательских подразделениях.
Значительная часть фондов, выделяемых на ИР по бюджету Министерства энергетики, реализуется в 36 федеральных центрах ИР - 61,1%.
Структура государственных затрат с точки зрения их освоения и тематики ИР. Отслеживая динамику показателей государственных поступлений в сектор вузов, составители обращают внимание на то, что если в начале 80-х годов фонды составляли 2/3 в бюджете университетских ИР, то к 2000 г. этот показатель снизился до 57,7%. Что касается промышленности, то объем федеральных поступлений за 1955-1987 гг. вырос с 10,4 млрд. до 37,1 млрд. долл. Последующие годы отмечены снижением показателей: в 1998-2002 гг. реальная сумма таких поступлений сокращалась ежегодно на 7,8% (с. 4-31).
К числу отраслей с наибольшей долей федерального финансирования относятся компьютерная, электронная и авиаракетная промышленность, а также сектор профессиональных, научных и технических услуг. По данным за 2001 г., на долю указанных компаний приходилось до 87% всех федеральных поступлений на промышленные ИР (с. 4-32).
Структура ИР-затрат по тематике спонсируемых работ дает следующую картину: в целом на ФИ и ПИ, по данным за 2003 г., было выделено из федерального бюджета 53,4 млрд. долл. 53,7% из этой суммы приходилось на «науки о жизни». Далее в порядке убывания следуют: технические науки (17,2%), физические науки (9,7%), экология (7,3%), математика и вычислительная техника (5,4%). На долю социальных наук, психологии и прочих дисциплин приходится соответственно - 2,0; 1,8 и 3,0% (с. 4-33).
Насколько точно современные методы учета затрат отражают реальную картину? Обозначая существующую проблему, составители подчеркивают, что в последние годы наблюдается разрыв между статистикой ИР по освоению затрат и данными по источникам получаемых средств. Эта тенденция наблюдается в большинстве стран ОЭСР. По существующей традиции в странах ОЭСР статистика ИР-затрат строится на информации, предоставляемой исполнителями. Такой подход считается более предпочтительным и более достоверным, поскольку исполнителям легче указать суммы, истраченные ими в соответствующем году, и идентифицировать источники получения таких сумм.
Один из источников расхождения в статистике затрат - отсутствие унификации в обозначении отчетного периода. При параллельном использовании данных за календарный год или за финансовый год возможно несовпадение статистических рядов. Авторы отмечают, что за последние несколько лет разрыв между двумя статистическими рядами увеличился. В первую очередь такая тенденция прослеживается в США.
В середине 80-х годов сообщенные исполнителями данные о реализуемой ими сумме федеральных ИР превышали показатели, представленные федеральным правительством в среднем ежегодно на 3-4 млрд. долл. или на 5-10% валовых правительственных ИР-затрат. К 2001 г. указанный разрыв составил уже 7 млрд. долл. Это говорит о том, подчеркивают авторы, что в 2001 г. около 9% правительственных затрат оказались не отраженными в отчетах исполнителей. Анализ показал, что отмеченная разница была особенно высокой в финансировании разработок из бюджета МО (с. 4-34).
Изучение проблемы ведут эксперты ННФ. В центре их внимания оказались следующие вопросы: анализ зарубежного опыта, прежде всего опыта стран с высоким уровнем оборонных ИР; учет обработки данных о федеральных оборонных контрактах на уровне промышленных исполнителей; процедуры сбора и представления информации об ИР в федеральных агентствах.
Фискальное стимулирование ИР. Традиционное обоснование необходимости налоговых стимулов для вложений в исследовательскую деятельность заключается в следующем: обычно незаинтересованность в фундаментальных или долгосрочных ИР в среде частных промышленников объясняется невозможностью защитить результаты подобных ИР от посторонних пользователей. Повысить заинтересованность могут два стимула: прямое государственное финансирование промышленных ИР или фискальные льготы.
Прямое финансирование, подчеркивают авторы, стимулирует целевые программы; значимость налоговых льгот в том, что они активизируют исследовательскую деятельность национальной промышленности в целом. Закон о налоговых льготах на ИР принят впервые в 1981 г. как временный. С тех пор он несколько раз продлевался. Последнее постановление пролонгировало срок действия этого закона в США до 30 июня 2004 г.
В течение действия закона о налоговых льготах на вложения в ИР в США предпринимались попытки выяснить его экономическую отдачу. Результаты одного из последних исследований свидетельствуют: один доллар налоговой скидки предположительно стимулирует вложение одного доллара дополнительно в долгосрочные ИР.
Закон предусматривает, что на все затраты сверх базового уровня предоставляется налоговая скидка в 20%. Базовый уровень определяется соотношением затрат на ИР и валового дохода за 1984-1988 гг. Для новых или молодых компаний используется «альтернативная налоговая скидка». Она касается налогового периода после 30 июня 1996 г. И обычная и альтернативная налоговые скидки распространяются также на ФИ, проведение которых оплачивается фирмами, если в качестве исполнителей выступают университетские исследовательские подразделения.
По состоянию на 1999 г., примерно 10 тыс. компаний воспользовались налоговой льготой (с. 4-35). Авторы подчеркивают, что с точки зрения составителей федерального бюджета ИР, налоговая скидка выступает в форме «налоговых затрат» или «упущенных доходов правительства». В соответствии с подобным подходом налоговые скидки за 1999 г. оказались эквивалентны рас-
ходам в 2,625 млрд. долл., или 3,5% прямых федеральных затрат на ИР. Хотя соответствующие данные за 2000 г. пока еще не обнародованы, по оценкам, скидки за этот год эквивалентны сумме в 2,510 млрд. долл., или 3,4% федеральных затрат на ИР (с. 4-36).
Т. В. Горбунова
