CC BY
37КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
2004.04.007. КАМБИ Ж.П. НАДКОНСТИТУЦИОННОСТЬ: КОНЕЦ МИФА.
CAMBY J.-P. Supra-constitutionnalité: la fin d'un mythe // Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger. - P., 2003. -Vol. 119. - N 3. - Р. 671-688.
Статья нештатного профессора Университета Париж-I (Пантеон-Сорбонна) Ж.П.Камби посвящена проблеме надконституционности норм, о существовании которой иногда говорится в трудах различных зарубежных авторов. Эта проблема рассматривается в статье главным образом в связи с решением Конституционного совета Франции от 26 марта 2003 г., вынесенным по проекту закона об изменении Конституции 1958 г. Проект (после промульгации стал Конституционным законом № 2003-276 от 28 марта 2003 г.) вносил обширные изменения в текст Основного закона страны, коренным образом трансформируя систему местного управления и самоуправления в метрополии и в заморских территориях и департаментах. Конституционный суд был запрошен членами верхней палаты, т.е. членами Сената, с предложением признать названный закон неконституционным.
В соответствии со ст. 89 Конституции Франции 1958 г. изменения после их принятия Парламентом могут быть ратифицированы на референдуме или в Конгрессе, т.е. голосованием на совместном заседании палат, которое специально проводится для этого в Версале. Кроме того, проблема надконституционности, и это самое главное, рассматривается в связи с тем, что во французской юридической литературе существует четкое различие между первоначальной учредительной властью, т.е. той, которая была использована при выработке Конституции, и производной учредительской властью. Последней признается власть, принадлежащая государственным органам, указанным в Конституции страны и имеющим право вносить поправки в действующий основной закон.
Автор статьи ссылается на высказывание Ж.-Ж.Руссо, который указывал: «Народ всегда является хозяином при изменении своих законов, даже наилучших из них». По мнению автора, решение Конституционного совета от 26 марта 2003 г., в котором этот орган признал себя некомпетентным рассматривать указанный законопроект о реорганизации местного самоуправления, неважно кто ратифицирует его - референдум или Конгресс, - еще более убеждает в правильности утверждения Ж.-Ж. Руссо. Народ всегда имеет право изменить свою конституцию и никто не может ему в этом помешать. Кроме того, проблема о надконституци-онности некоторых норм не поднималась бы, если бы в ст. 89 Конституции Франции 1958 г. не содержалось положение: «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра». До недавнего времени эта норма признавалась французскими авторами в качестве надкон-ституционной.
По мнению автора, названное решение Конституционного совета от 26 марта 2003 г. положило конец существовавшему мифу о надконсти-туционости указанной нормы Основного закона (с. 672). Этот вывод автором делается на основании того, что отныне стало невозможным разделять первоначальную и производную учредительскую власть, что очевидным и явным образом вытекает из решения Совета. Последний отказался проводить различия между этими двумя видами учредительной власти (т.е. власти, принадлежащей народу, и власти, принадлежащей Конгрессу, имеющему право ратифицировать конституционные поправки) и предоставил абсолютную власть первоначальному учредителю.
Кроме того, решение от 26 марта 2003 г., по мнению автора, поставило вопрос о пределах полномочий самого Конституционного совета (с. 672). Постановка этой проблемы носит фундаментальный характер для всей французской юриспруденции. Отказ Совета различать первоначальную и производную учредительскую власть (т.е. источники власти -референдум и Конгресс) ведет к изменению представлений об иерархии правовых норм - одного из основных принципов французского права.
Автор обращается к истории Конституционного совета и указывает, что этот орган уже дважды отказывался рассматривать законы, представленные на его рассмотрение, с точки зрения их неконституционности. Первый раз это случилось в решении от 6 ноября 1962 г. Тогда Совет указал по поводу проекта закона, изменившего Конституцию на референдуме (Президент Ш. де Голль провел это голосование, нарушив положения ст.89, регулирующей процедуру изменения этого акта), следую-
щий важнейший принцип: референдум является прямым выражением национального суверенитета и поэтому Совет не обладает полномочиями рассматривать проект принятого закона с точки зрения его конституционности (с. 673). Отсюда был сделан фундаментальный вывод - любой закон, принятый на референдуме, не может рассматриваться Конституционным советом с точки зрения его соответствия или непротиворечия основному закону. Второе решение от 23 сентября 1993 г. касалось конституционности Маастрихтского договора, учредившего Европейский союз. Совет также отказался рассматривать положения, одобренные на референдуме. Эти два решения Совета с отказом рассматривать акты были связаны с порядком их принятия, т. е. с одобрением на референдуме.
Названное выше решение Конституционного совета от 26 марта 2003 г. стало очередным шагом в определении позиции этого органа по отношению к актам, изменяющим Основной закон страны. Однако в данном случае позиция Совета носит принципиально иной характер; она не связана с порядком, т. е. с процедурой ратификации поправок к Конституции. Из отказа Совета рассматривать конституционность поправок, неважно каким образом они ратифицируются, делается автором вывод о том, что проблемы надконституционности конституционных норм более не существует. Другими словами, если Парламент Франции сначала в палатах решит изменить республиканскую форму правления путем принятия соответствующего акта, а затем на совместном заседании соответствующий акт будет ратифицирован, то ничто этому органу не может помешать поступить таким образом. Что же касается Конституционного совета, то он не может более служить сдерживающим органом в таком намерении законодателя.
Названной позиции Конституционного совета способствует и формулировка первого абзаца ст. 61 Конституции 1958 г., установившей, что: «Органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента до их применения должны быть представлены Конституционному совету, который выносит решение об их соответствии Конституции». В этом положении не говорится о возможности проверки законов, изменяющих Конституцию с точки зрения содержания ее некоторых норм, которые ранее в литературе рассматривались в качестве надконституци-онных. Положения ст. 61 Конституции не могут рассматриваться как позволяющие Конституционному совету быть «хранителем», «сторожем» (le gardien) надконституционного порядка, закрепленного в Основном законе. Что же касается органических законов и регламентов палат Пар-
ламента, то Совет проверяет их с точки зрения соответствия Конституции, притом это он делает в обязательном порядке. Кстати, такой деятельностью Совет занимается весьма активно со времени своего учреждения.
Вторая часть статьи, озаглавленная «Учредитель может делать все, но не как угодно», посвящена доказательству этого тезиса. Действительно, ряд статей Конституции 1958 г. запрещает ее изменять при некоторых обстоятельствах или в некоторые периоды времени. Так, согласно ст. 7 Конституция не может изменяться до тех пор, пока пост Президента Республики остается вакантным, или в период между объявлением о необратимом характере препятствия к исполнению им своих обязанностей, возникшего у Президента Республики, и выборами его преемника. Этот же вывод вытекает и из содержания ст. 16 Конституции, когда в стране введено чрезвычайное положение, и из четвертого абзаца ст. 89, поскольку «Никакая процедура пересмотра Конституции не может быть начата или продолжена при наличии посягательств на целостность территории». Другими словами, в указанных случаях существуют временные обстоятельства, когда Конституция не может быть изменена.
К названным положениям добавлялся запрет республиканской формы правления, т.е. запрет, по существу, содержащейся в Конституции нормы. Указанное выше решение Конституционного совета от 26 марта 2003 г. внесло существенную поправку в отношении пересмотра республиканской формы правления. Автор напоминает (с. 676), что невозможность пересмотра республиканской формы правления была закреплена еще в Конституционном законе от 14 августа 1884 г., т.е. в одном из трех конституционных законов Третьей республики.
В статье указывается, что нормы надконституционного характера содержатся и в ряде зарубежных конституций, в частности, в актах Индии и Никарагуа. Наиболее же известными надконституционными положениями считаются некоторые нормы Основного закона ФРГ 1949 г. Статья 19 этого акта объявляет основные права, в нем закрепленные, как не могущие быть подвергнутыми изменениям, а абз. 3 ст. 79 ввел запрет на изменение федеративной формы территориального устройства страны и принципов участия земель в законодательстве или принципов, установленных в ст. 1 и 20. Последние достаточно многочисленны и включают согласно ст. 1 неприкосновенность человеческого достоинства, уважение и защиту этого достоинства. Эти принципы обязаны защищаться государственной властью; кроме того, к числу таких принципов относится
признание немецким народом нерушимых и неотчуждаемых прав человека в качестве основы всякого человеческого сообщества, мира и справедливости в мире. Перечисленные в Конституции ФРГ 1949 г. основные права являются обязательными для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право. Статья же 20 этого акта закрепляет демократический и социальный характер федеративного государства и принадлежность народу государственной власти. Власть осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия. Немецкое законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом. Если иные средства не могут быть использованы, все немцы имеют право на сопротивление любому, кто предпринимает попытку устранить этот строй. В отношении надконституционности названных принципов автор статьи ссылается на мнение М.Фромона - специалиста в области германского конституционного права - и указывает, что вышеназванные положения Основного закона ФРГ 1949 г. на практике не поддерживаются Конституционным судом этой страны; этот орган при рассмотрении конституционности законов обычно ссылается на действующее естественное право.
Ссылаясь на мнение различных французских авторов, Ж.П.Камби приходит к выводу, что сама Конституция освобождена от запретов по поводу ее изменения. Ограничения, содержащиеся в основном законе, лишь ведут к тому, что существует запрет в отношении способов ее изменения, но отсутствуют запреты для изменения норм Конституции по существу (с. 679). Процедура пересмотра Основного закона может всегда контролироваться. Что же касается Конституционного совета, созданного учредительской властью, то он не имеет права контролировать саму эту власть.
В конце статьи приводятся в качестве приложения выдержки из решения Конституционного совета № 2003-469 от 26 марта 2003 г., которые даются в переводе ниже.
Приложение
Решение № 2003-469 от 26 марта 2003 г. Конституционный закон о децентрализованной организации Республики
[ .... ]
1. Учитывая, что компетенция Конституционного совета строго ограничена Конституцией; что эта компетенция может быть уточнена и дополнена посредством издания органического закона только при соблюдении принципов, указанных в конституционном тексте; что Конституционный совет не может призываться к вынесению решений в других случаях, чем в случаях определенно указанных в этих актах;
2. Учитывая, что ст. 61 Конституции предоставляет Конституционному совету право рассматривать соответствие Конституции органических и простых законов при соблюдении условий, установленных этой статьей; что Конституционной совет не наделяется ни ст. 61, ни ст. 89. ни каким-либо другим положением Конституции полномочиями принимать решения о законах в отношении конституционного пересмотра;
3. Учитывая, что следствием названных норм Конституционный совет не компетентен вынести решение по указанному запросу, которым сенаторы требовали установить соответствие Конституции акта о ее пересмотре по поводу децентрализованной организации Республики: принятого Конгрессом 17 марта 2003 г.,
Решил:
Статья первая. Конституционный совет некомпетентен вынести
решение по указанному запросу. [.....]
В.В.Маклаков
2004.04.008. ОТТЕЛЬЕ М. ШВЕЙЦАРИЯ: РЕФОРМА ПРАВ НАРОДА НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ.
HOTTELIER M. Suisse: réforme des droits populaires de rang federal // Rev. française de droit constitutionnel. - P., 2003. - N 55. - P. 657-670.
Статья профессора Женевского университета М.Оттелье, помещенная в разделе «Хроника» французского «Журнала конституционного права», посвящена реформе Конституции Швейцарии 1999 г., утвержденной на референдуме 9 февраля 2003 г. В результате были приняты поправки к Основному закону: ко второму абзацу ст. 142 и к ст. 195, т.е. к статьям, закрепляющим политические права швейцарских граждан при проведении народных голосований на федеральном уровне. Добавились три новых элемента: 1) введена общая (général) народная инициатива, позволяющая избирательному корпусу предлагать не только реформу
