CC BY
20
2003.01.050. РОБИНСОН Н. МИФ РАВНОВЕСИЯ: ВЛАСТЬ ПОБЕДИТЕЛЕЙ, ФИНАНСОВЫЙ КРИЗИС И РУССКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РЕФОРМА.
ROBINSON N. The myth of equilibrium: winner power, fiscal crisis and Russian economic reform // Communist and post-communist studies. - Los Angeles, 2001. - Vol.34, №4. - P. 401-442.
Ирландский исследователь рассматривает дискуссионные проблемы трансформации экономики России .
Н.Робинсон отмечает, что в последние годы экономисты пришли к единодушному мнению относительно первостепенного воздействия политических факторов на результаты реформ. Тезис, согласно которому первым по значению фактором является оптимальное сочетание стратегии и институциональной базы реформ, признан ошибочным. Политические факторы служат основой для классификации посткоммунистических стран по трем основным группам: 1) страны, осуществляющие реформы высокими темпами; 2) страны, осуществляющие частичные реформы; 3) страны, реформирующие экономику незначительно или совсем не реформирующие, т. е. находящиеся в ситуации «статус-кво». Из этих трех групп в наихудшем положении находятся вторые, поскольку они не имеют ни выгод от реформ, ни определенности в экономическом развитии. При этом частичные реформы порождают неравенство доходов, а социальные группы, получившие наибольшую выгоду, противодействуют завершению реформ.
Признавая важность политических факторов, автор полагает, что не они являются главными в определении характера реформ. Важнее фактор финансового кризиса, свойственный всем посткоммунистическим странам. Экономическое развитие России в 1992-1998 гг. -красноречивое тому подтверждение. Попытки продолжить частичные реформы потерпели в России крах под влиянием экзогенных факторов и особенно из-за слабости государства в сфере экономического управления.
Тезис, что некоторые посткоммунистические страны, в частности Россия, достигли положения «равновесия частичной реформы» (остановились в проведении экономических реформ), базируется на эмпирическом наблюдении, согласно которому реформы наиболее успешны в условиях дисперсии политической власти, т.е. в странах с парламентской или полупрезидентской системой. Первоначально предполагалось, что для быстрого продвижения реформ необходима
централизация исполнительной власти (президентская структура), которая может ограничить давление со стороны различных социальных групп. Эти ожидания не оправдались в ходе реформ. В таких парламентских и полупрезидентских странах, как Венгрия, Польша и Чешская Республика, на протяжении 90-х годов отмечалось неуклонное реформирование экономики, а ВВП на душу населения к середине этого десятилетия превысил дореформенный уровнь. В отличие от этого в России, несмотря на президентский режим, реформы быстро застопорились; в 1995 г. ВВП на душу населения составлял значительно менее половины соответствующей величины на конец коммунистического периода (с.425-426).
Итак, дисперсия политической власти содействует приверженности реформам и экономическому оживлению, тогда как централизация власти ассоциируется с частичным реформированием и ограниченным оживлением. Причину этого автор усматривает в различиях, характерных для производства общественных товаров и распределения ресурсов при различных политических и институциональных структурах. Политическая открытость и конкуренция политических сил, обеспечиваемая парламентаризмом, благоприятствуют укреплению права частной собственности и национальной валюты, согласованию интересов предпринимателей и наемных работников и т. д. В условиях парламентской системы все это дает обществу экономические выгоды от реформ и возможность выработать общественный консенсус.
Обратная картина наблюдается в странах с президентским режимом, где осуществляются частичные реформы. Здесь процесс принятия политических решений зачастую происходит вне парламентского надзора, что позволяет политикам вступать в соглашения с группами давления, интересы которых не совпадают с общественными. В этих условиях не вырабатывается политический консенсус относительно реформ, равно как не создаются предпосылки для развития рыночной экономики и экономического роста. В результате реформы замедляются, а группы давления обогащаются за счет общества в целом.
Автор, однако, подвергает сомнению распространенную в экономической литературе точку зрения, что узкая элитная «группа победителей» полностью подчинила Российское государство своим интересам и таким образом получила возможность перекладывать издержки реформы на плечи большинства населения страны.
Серьезной проверкой для государства в периоды экономических реформ является его способность предотвращать финансовые кризисы. В посткоммунистических государствах эти кризисы возникают вследствие перехода от системы налогообложения, основанной на государственной собственности, к системе «налогового государства». В СССР существовал высокий уровень налоговых поступлений благодаря жесткому регулированию прибылей госпредприятий, заработной платы наемных работников и потребительских цен (налоговые поступления перетекали, таким образом, из одного государственного кармана в другой). Такая система давала возможность государству получать значительные суммы доходов и инвестиций ценой, однако, низкой производительности факторов производства. Низкая факторная производительность и другие проблемы, ассоциируемые с плановой экономикой, привели с течением времени к сокращению налогового потенциала государства, что было осложнено отсутствием в советский период серьезных ограничителей роста бюджетных расходов.
Проблема бюджетного дефицита стала одной из первоочередных проблем правительства реформаторов. Если бы реформы Е.Гайдара осуществлялись так, как это планировалось, пишет автор, т.е. путем одновременного сокращения госрасходов и создания новой, соответствующей рыночной экономике налоговой системы, то проблема дефицита была бы преодолена. Первую цель предполагалось достичь за счет либерализации цен и коммерциализации экономической политики, т.е. путем сокращения субсидий потребителям, вторую - путем монетизации экономического обмена.
Ожидания, возлагавшиеся на реформы, не оправдались. В 1992 г. индекс государственных расходов составил 108,8, а индекс доходов всего лишь 92,0 от уровня 1990 г. Такое соотношение между доходами и расходами практически не изменялось и в последующие годы. Правительству не удалось приостановить рост расходов, связанный с выплатой Центральным банком России (ЦБР) и местными властями субсидий промышленности, которые были направлены на погашение взаимной задолженности предприятий.
Доходы от ваучерной приватизации не сыграли сколь-нибудь существенной роли - в 1992 г. они составили 1,1%, в 1993 - 0,6 и в 1994 г. - 0,4% валовых государственных доходов (с.436). В результате приватизации была разрушена старая база для сбора налогов -государственная собственность, но не была создана какая-либо форма
экономического обмена, позволяющая предпринимателям уплачивать налоги в денежной форме.
Бюджетный кризис 1994 г. перерос в общий финансовый кризис и кризис национальной валюты. Этот кризис свидетельство-вал о том, что при финансировании бюджета Российское государство уже не может полагаться на производственную базу, доставшуюся в наследство от СССР. Последовавшие за кризисом массовые сокращения бюджетных расходов в 1995 и 1996 гг., хотя и содействовали уменьшению бюджетного дефицита, не решили налоговую проблему.
Испытывая острую нехватку финансовых средств, государство было вынуждено обратиться к единственному в то время источнику ликвидности - коммерческим банкам. Банки явились классической группой победителей, воспользовавшейся неспособностью государства довести реформы до конца. Банковские инвестиции в государственные ценные бумаги (ГКО, ОФЗ, краткосрочные векселя) возросли в восемь раз за период с кризиса 1994 г. до середины 1996 г. Они составили 7,1% от ВНП в 1996 г. и 12% в мае 1997 г. «Акции в обмен на займы» были менее эффективным способом перевода средств от банков государству, но тем не менее они позволили последнему получить в 1995-1997 гг. примерно такую же сумму доходов от продажи небольшого числа предприятий, как и при массовой приватизации в 1993-1994 гг. (с.437).
Усиление политического и экономического влияния банков в 19951997 гг. рассматривается многими специалистами как свидетельство подрыва авторитета государства. Действительно, 1996 г., когда финансирование банками государства достигло своего пика и когда именно банки поддержали перевыборы Б.Ельцина, можно считать «золотым годом влияния олигархов». После 1996 г. отношения между государством и банками изменились под воздействием новых бюджетных императивов.
По мнению автора, финансирование бюджетного дефицита с помощью казначейских векселей по своему первоначальному замыслу было оправданным, поскольку было направлено на повышение доходов бюджета, стабилизацию валюты и не было инфляционным по своему характеру. Кроме того, государство в этот период не располагало другими источниками доходов, поскольку экономика оставалась демонетизированной. Политика частичных реформ была избрана государством вследствие его слабости и неспособности завершить рыночные преобразования. Банки выиграли от этой политики только
потому, что в стране отсутствовала какая-либо другая группа, к которой государство могло бы обратиться за финансированием (с.437-438).
К концу 1996 г. в отношениях между банками и государством начали возникать проблемы. Во-первых, банки уже не располагали ликвидностью, необходимой для финансирования экспансии рынка государственных долговых обязательств, и, во-вторых, стоимость банковских кредитов была слишком высокой.
С целью получения новых, более дешевых источников финансовых ресурсов Российское государство обратилось к иностранным инвесторам. Рынок ГКО был открыт для иностранцев в 1996 г., но пик его развития приходится на первую половину 1997 г., когда 56% бюджетного дефицита России было профинансировано за счет иностранных источников (с.439). Одновременно, пытаясь сдвинуть с мертвой точки налоговую реформу, правительство начало атаку на руководимые банками финансово-промышленные группы (ФПГ), побуждая их полностью уплачивать налоги в денежной форме. Предполагалось таким путем преодолеть демонетизацию экономики.
В соответствии с концепцией «равновесия частичной реформы» банки в ответ на новую, ущербную для них политику государства должны были предпринять коллективные действия в защиту своих источников доходов и статуса. Однако случилось обратное - началась активная конкурентная борьба между банками за пакеты акций, размещаемых согласно схеме «акции в обмен на займы».
Провал в 1997 г. экономической политики, нацеленной на улучшение финансового положения, объясняется, по мнению автора, отсутствием достаточной гибкости экономики страны и изменениями в мировой конъюнктуре. На российской экономике сказалось не столько падение мировых цен на нефть и металл (основные статьи экспорта России), сколько падение доверия к российским краткосрочным долговым обязательствам, в частности из-за финансового кризиса в странах Азии. Иностранные инвесторы изъяли в 1997 г. с российского рынка государственных ценных бумаг активы на сумму 5 млрд. долл. и еще большую сумму в 1998 г. (с.442).
Кризис 1998 г. покончил с политикой финансирования бюджетного дефицита за счет долговых обязательств. Но, как подчеркивает автор, ни потеря доверия на мировых рынках, ни уменьшение положительного торгового сальдо, ни проблема сбора налогов не может быть объяснена воздействием власти победителей. Не эта власть заставила Россию
изменить свою экономическую политику, а серьезные неудачи в развитии экономики и влияние мирового рынка.
Е.Е.Луцкая
