CC BY
21ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО
2003.01.043. ДЕЛЬПЕРЕ Ф. ФЕДЕРАЛИЗМ В ЕВРОПЕ. DELPÉRÉE F. Le fédéralisme en Europe. - P.: PUF, 2000. - 127 p.
Работа профессора католического университета в бельгийском городе Лувене Ф.Дельпере посвящена проблеме федерализма в Европейском союзе, включающем 15 государств. Три государства из них имеют федеративную форму территориального устройства (Германия, Австрия и Бельгия), а два (Италия и Испания) - регионализированные унитарные государства. Автор рассматривает структуру Европейского союза с точки зрения признания его федеративным образованием и наличия у него соответствующих признаков. Он ссылается на первоначальный замысел создателей Евросоюза (в частности, на слова Р.Шумана) построить Европу на федеративных началах (с. 3).
Сама идея федеративного государства, по мнению автора, является простой и понятной; она опирается на разделение институционального аппарата, сфер ответственности и территории. Автор принимает утверждение Г.Кельзена о том, что распределение компетенции составляет «политическое ядро федеративной идеи» (с. 4). Причем федерация имеет возможность вмешиваться в дела своих субъектов, субъекты - коллективно воздействовать на дела федерации, а Европейский союз наделен полномочиями влиять на государства-члены с целью заставить их действовать определенным образом, в частности, в отношении граждан, предприятий или органов управления.
В самом общем виде вмешательство субъектов в дела федерации, по мнению автора, осуществляется через их представительство в федеративных органах власти, а на европейском уровне - через представительство государств в органах Европейского союза и прежде всего в Европейском парламенте. Автор рассматривает органы Евросоюза как федеративного объединения, приводя известные признаки федерации. Он указывает, что представительство в Европарламенте может осуществ-
ляться от всей страны, имеющей один избирательный орган (например, как в Австрии и Испании), или от отдельных частей государства. Например, Бельгия представлена 14 фламандцами, 10 фракофонами и одним представителем от немецкоговорящего населения. В то же время при избрании своих представителей в Страсбург (местонахождение Европар-ламента) Италия образует 5 округов, включающих по несколько областей. В органах исполнительной власти Союза существует представительство от стран-участников. Европейский совет включает глав государств и правительств, причем в нескольких государствах обязательно представительство субъектов федерации. Так, согласно п. 6 ст. 23 Основного закона ФРГ 1949 г., в работе Европейского совета должны участвовать представители земель. Что же касается представительства государств в Европейской комиссии, то назначение ее комиссаров является дискреционным полномочием каждого государства.
Наиболее отчетливо представительство субъектов федерации и частей регионализированных унитарных государств проявляется в консультативных органах Европейского союза, и прежде всего в Комитете по делам регионов; в него включены представители государств в соответствии с таблицей, указанной в ст. 263 Договора об учреждении Европейского сообщества. В частности, в этом органе Германия, Италия имеют по 24 места, Испания - 21, Бельгия, Австрия - 12 и т.д.
Автор подробно рассматривает отношения органов Евросоюза и его членов. Он пишет: «Европа не является каким-либо федеративным государством. Прежде всего, Европа - не есть государство. Затем, она не является федеративной. Наконец, никто не знает, чем однажды она станет» (с. 77). «Европой» автор называет Европейский союз. Он четко различает Европейский союз и Европейское сообщество (так после заключения Маастрихтского договора 1992 г. стали называться три прежние международные организации - Европейское экономическое сообщество, Европейское объединение угля и стали и Европейское агентство по атомной энергии). Европейский союз - политическое объединение, а Европейское сообщество - юридическое лицо международного права (с. 78). Оно реализует только те полномочия, которые ему согласились предоставить его члены.
«Европа» не может быть признана федеративным объединением (un ensemble fédéral) (с. 78), поскольку она не имеет собственной интегрированной структуры на территории каждого из 15 государств, своих органов власти в них, выполняющих общие задачи, и коллективов,
имеющих задачи частного характера. Органам «Европы» не хватает полномочий центральных учреждений федеративного государства, как и полномочий по контролю за выполнением общих задач. «Европа» обладает только заимствованными чертами федеративной модели (с. 79); институциональной структурой с организованной формой распределения полномочий. Как бы подчеркивая свое недовольство тем, что Евросоюз не является федеративным образованием, Основной закон ФРГ 1949 г. в п. 1 ст. 23 закрепляет далеко идущую норму: «Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, в обязанность которого входит гарантировать соблюдение принципов демократического, правового, социального и федеративного государства, а также соблюдение принципа субсидиарности».
Более того, «Европа» - это и не федерация федераций по самому простому основанию: большинство членов Евросоюза - унитарные государства, она лишь «Европа регионов», созданных для привилегированного общения государств-членов между собой (с. 80). Суд Сообществ в решении от 15 декабря 1971 г. подчеркнул, что выполнение обязательств по договорам возлагается на конституционные органы каждого государства, а у Сообществ нет механизмов для выполнения соответствующих решений своих органов на территории государств-членов.
Задаваясь вопросом о том, какова будет эволюция «Европы», т.е. Евросоюза и Европейского сообщества, автор указывает, что в настоящее время их органы основаны по правилам международной кооперации (с. 81). Новая политика этих организаций не предусматривает образования каких-либо новых особых органов, т.е. продолжает оставаться дистанция огромного размера между идеалом, который питали основатели Сообществ при их образовании, и существующим в настоящее время порядком вещей. Более того, деятельность Европейского союза скорее походит на стремление к унитарной модели, чем к федеральной. Союз развивает различные способы интеграции, унификации, которые в конечном счете направлены на ограничение автономии входящих в него государств (с. 81).
Значительная часть работы посвящена способам вмешательства «Европы» в деятельность государств-членов. Согласно решению Суда сообществ от 15 апреля 1964 г. «Европа» обладает собственным юридическим порядком (с. 82), который приоритетен по отношению к правопорядку государств-членов, включая и конституционное право. Европейское право преследует цель стать своего рода надконститу-ционным
правом (с. 83). Правда, в этом праве не содержится перечня прав и свобод, и поэтому, по мнению автора, следует разработать полный статус граждан Союза. В настоящее же время конституция «Европы» носит эмбриональный характер. Более того, по мнению автора, следует решить, каким образом сделать так, чтобы в каждом государстве нормы Союза превалировали над внутренним правом (с. 83), включая конституции.
Пока же внутреннее право должно соответствовать европейскому только в тех областях, которые государства добровольно уступили Союзу. Принцип pacta sunt servanda должен соблюдаться, т.е. подписанные договоры и конвенции следует исполнять. Автор анализирует некоторые конституции государств Евросоюза и указывает, что там не очень четко зафиксирован примат европейского права. Наиболее «болтливой» в этом отношении является Конституция Испании 1978 г., которая в ст. 93 указала: «Органическим законом предоставляется право заключения договоров, предусматривающих право участия в международных организациях или учреждениях, осуществляющих функции, не противоречащие положениям Конституции». Кроме того, эта же статья добавляет: «На Генеральные кортесы или Правительство возлагается обязанность обеспечивать исполнение этих договоров и решений, исходящих от международных или наднациональных организаций, которым была передана соответствующая компетенция». Названное положение часто интерпретируется как признание примата европейского права над внутренним правом, хотя другие положения Конституции Испании говорят об ограничении европейского права. Так, ст. 96 этого акта устанавливает: «Заключенные в соответствии с законом и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства. Их положения могут быть отменены, изменены или приостановлены только в порядке, указанном в самих договорах или в соответствии с общими нормами международного права».
Органы конституционной юстиции государств Европейского союза не очень четко высказываются в отношении примата европейского права (с. 85). «Они боятся пилить сук, на котором сидят» (с. 86). Конституционные судьи ощущают, кроме того, некоторые трудности для своих действий в международной области; там их полномочия конституционно ограничены. Например, ст. 54 Конституции Франции 1958 г. говорит о проверке «какого-либо международного соглашения, содержащего положения, противоречащие Конституции». Неясно, включает ли эта норма компетенцию Конституционного совета общего характера в области ме-
ждународного права и вдобавок к ней и компетенцию в сфере европейского права (с. 86). Такие же достаточно туманные формулировки содержатся в конституциях Бельгии и Германии.
Что же касается деятельности обычных судов, то наиболее часто они безоговорочно признают примат европейского права над внутренним (с. 87). На конкретных примерах автор доказывает это.
Он пишет: «Утверждение без каких-либо нюансов примата европейского права над национальным и, в частности, над конституционным способно привести скорее к противоречиям, чем к гармонии в рамках сложной юридической системы» (с. 89). Интеграция государств на европейском уровне имеет свои пределы. Они не только зависят от сопротивления в политической, экономической или культурной областях, которое может возникнуть в странах-членах. В данном случае затрагиваются три аспекта - демократический, национальный и федеральный. В первом случае озабоченность связана с основными правами и свободами. В ФРГ, в частности, в Конституции содержится минимальный стандарт прав и свобод, который должен защищаться. Европейская интеграция может ограничивать, иногда, правда, неосознанно, права и свободы, закрепленные в Основном законе. Такая озабоченность пронизывает всю Конституцию Швеции, и Рикстаг может не принять решение в пользу Европейских сообществ по мотивам посягательства на права и свободы (с. 90). Вторая «озабоченность» вытекает из стремления защитить национальный суверенитет, хотя этот подход редко проявляется в странах Евросоюза. Такое стремление чаще бывает в унитарных государствах, потому что, как заметил французский Конституционный совет, европейское право «не посягает на основные условия осуществления национального суверенитета» (с. 91).
Третья «озабоченность» характерна для федеративных государств, входящих в состав Евросоюза. Она проявляется в стремлении защитить существующие полномочия центральных органов власти и полномочия субъектов федерации. Названная тенденция проявляется в ФРГ и Бельгии.
В заключение автор пишет, что эру образования федераций «открыл» XX век (с. 125), и в определенном смысле появление Европейских сообществ и Европейского союза стало проявлением этой тенденции.
В.Маклаков
