CC BY
30
ПРОБЛЕМЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
2002.03.062. ГОДАР О. ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ.
GODARD O. Environnement et commerce international // Futuribles. - P., 2001. - № 262. - P.37-62.
Сотрудник Национального центра научных исследований (Франция) рассматривает возможности взаимного приспособления правил международной торговли и требований охраны окружающей среды (ОС).
Политика в области окружающей среды и правила конкуренции в международной торговле как на национальном, так и на международном уровнях, отмечает автор, до настоящего времени не взаимоувязаны. К немногочисленным исключениям относится, например, ограничение торговли исчезающими видами живых существ. В то же время некоторые требования национальных государств, представляемые как защитные по отношению к ОС (требование использовать для напитков упаковки, поддающиеся повторному использованию), носят скорее протекционистский характер.
В течение последних 30 лет прослеживается тенденция параллельного развития проблем, возникающих в связи с необходимостью защиты ОС и интенсификацией международной торговли: с одной стороны, некоторые проблемы ОС приобрели планетарные масштабы, с другой - международная торговля постепенно либерализовывалась, расширялось взаимодействие различных регионов мира. Эти тенденции, являющиеся составными частями процесса мондиализации, сопровождаются заключением новых договоров и созданием, особенно на международном уровне, новых институтов. К ним относятся, в частности, международные договоры, касающиеся охраны ОС (Монреальский протокол, Конвенция о биологическом разнообразии, Киотский протокол и т.д.), заключение "уругвайского раунда" и создание Всемирной торговой организации (ВТО).
В результате этих изменений возросла роль международного арбитража, что свидетельствуют также о более широком признании в
международной практике принципа предосторожности, суть которого состоит в том, что государственные власти должны принять меры для предотвращения потенциальных экологических рисков, не дожидаясь научного обоснования их существования, причин и последствий. Этот принцип был сформулирован в Декларации конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г., в рамочном соглашении по климату, а также в некоторых других международных соглашениях.
Взаимовлияние проблем ОС и международной торговли обогатило систему международных экологических и торговых правил, которые, однако, с одной стороны, ориентируют и стимулируют экономические и торговые отношения, с другой - не способствуют решению проблем ОС, поскольку в долгосрочном плане преследуют различные цели. В связи с этим возникает вопрос, должны ли одни цели иметь преимущество перед другими, и если да, то в чем эти преимущества должны заключаться. В зависимости от ответа на этот вопрос определяется иерархия правил и компетентные инстанции, призванные разрешать возникающие конфликты. Эти функции могут выполнять регулирующие органы ВТО, органы, создаваемые для каждого конкретного соглашения, касающегося ОС, либо какие-то совершенно новые органы.
Коммунитарное законодательство отвечает на вопрос о предпочтениях весьма четко: в случае конфликта целей необходимость защиты ОС в одной из стран ЕС оправдывает любые, даже нарушающие принцип свободного перемещения товаров и услуг и равные условия конкуренции меры. В то же время международное сообщество в целом пока не выработало однозначного ответа на вопрос о том, необходимо ли подчинять защиту ОС и условия санитарной и продовольственной безопасности современным законам торговли либо признать первостепенными цели устойчивого развития и создать международную организацию по ОС, аналогичную ВТО, обеспечивающую интегрированное применение многосторонних соглашений по защите ОС.
В этих условиях на первый план, если исходить из принципа предосторожности, выходят проблемы ОС и санитарные проблемы, что может привести к разрыву международного права. В то же время именно принцип предосторожности может стать основой гармонизации международного права. В настоящее время усилия по гармонизации принимают определенную, хотя и ограниченную форму признания легитимности мер защиты, вводимых национальными государствами в одностороннем порядке для обеспечения безопасности на своей территории. Об этом свидетельствует позиция ВТО при решении разногласий по этому вопросу между ее членами.
Таким образом, в настоящее время международное сообщество переживает фазу колебаний. Поэтому для выявления возможных ориен-таций автор считает полезным проанализировать основы отношений между торговлей и ОС. С экономической точки зрения, нормы на продукты или процессы препятствуют развитию торговли. Поэтому санитарные и экологические нормы часто рассматриваются как протекционистские меры, неизбежно затрагивающие интересы производителей и потребителей. В связи с этим многие развивающиеся страны (РС) выступают против применения принципа предосторожности в правилах международной торговли, поскольку он является дополнительным препятствием для распространения их продукции.
В свою очередь промышленно развитые страны (ПРС) опасаются "экологического демпинга" со стороны новых индустриальных стран, стран с переходной экономикой и РС. Несмотря на отсутствие точных формулировок, ПРС считают, что только униформизация требований, касающихся ОС, на мировом уровне обеспечит равные и здоровые условия международной конкуренции.
Обычно демпинг определяется как практика фирм, продающих свои товары за границей на условиях, отличающихся от условий национального рынка или не позволяющих покрыть издержки их производства. Экологический демпинг означает стратегическое использование государством экологической политики, т.е. во внутренней политике в области ОС для поддержания конкурентоспособности некоторых национальных предприятий не в полной мере учитываются внешние издержки, связанные с ОС. В то же время оптимальный уровень издержек определяется индивидуальными предпочтениями населения страны с учетом всех параметров, влияющих на их формирование. Если при использовании менее строгих норм или их фактическом неприменении такая стратегия приводит к снижению требований по отношению к состоянию ОС по сравнению с тем, что требует коллективный оптимум, можно говорить об экологическом демпинге. Следовательно, речь идет не о различиях в уровне требований в отношении ОС, принятых в разных странах, осуществляющих демпинг, а об отказе страны от учета предпочтений населения (с.46).
Автор рассматривает пути сочетания свободы торговли и требований защиты ОС в зависимости от природы экстерналий (потребление продуктов или производственные процессы) и их масштабов (локальные и планетарные).
Локальные проблемы, связанные с производственными процессами. При многочисленных случаях интенсивного загрязнения ОС
различными предприятиями имеют значение предпочтения населения, страдающего от его последствий. Если по различным причинам, связанным с уровнем располагаемого дохода, предпочтения населения разных стран различаются при выборе между качеством ОС и потреблением рыночных товаров, к этим территориям будут применяться различные нормы даже при одинаковых проблемах.
В такой ситуации издержки снижения неравного загрязнения будут возлагаться на предприятия, действующие на каждой территории, даже если различие издержек затронет ранее существовавшие условия конкуренции и будет стимулировать перевод предприятия-загрязнителя в другой регион. В случае перевода предприятия повысится коллективное благосостояние всех затрагиваемых стран. Страна, имеющая более выраженные экологические предпочтения, решит свои проблемы с ОС, заплатив за это снижением темпов роста располагаемых доходов населения. Страна, отдающая предпочтение экономическому росту, развитию производства и росту занятости, получит выгоды от перевода на ее территорию загрязняющего производства, заплатив за это снижением качества ОС. Однако если правительства действуют как представители некоторых групп интересов, их выбор во внутренней и международной политике не отражает представление о предпочтениях населения, по крайней мере при экономическом анализе благосостояния (с.47).
Использование некоторыми правительства национальной экологической политики в стратегических целях может привести к ситуации, не удовлетворяющей никого. Если правительство какой-либо страны поддерживает промышленность для повышения ее конкурентоспособности на внешних рынках с помощью экологического демпинга, другие страны, чтобы избежать снижения конкурентоспособности своих предприятий, могут прибегнуть к тем же мерам. Таким образом, каждая страна попадает в ситуацию "дилеммы заключенного", при которой достигнутое равновесие неоптимально для всех. Примером такой ситуации является рынок транспортных услуг в Европе: для защиты своих перевозчиков от иностранных конкурентов, имеющих значительные конкурентные преимущества, в частности в области налогообложения, многие государства также предоставляют перевозчикам налоговые льготы, перекладывая издержки транспортных предприятий на население. Следовательно, в этих странах качество ОС, повышение которого является предпочтением населения, приносится в жертву интересам одной отрасли.
Некоторые страны при определенных условиях могут использовать противоположную стратегию, вводя на национальной территории более жесткие, чем представляется необходимым в соответствии с
предпочтениями населения, экологические требования. Страна стремится таким способом повлиять на определение будущих международных технологических стандартом, которые она считает выгодными для развития некоторых национальных предприятий. К такой политике часто прибегает Германия, превращая стратегию защиты ОС в "индустриали-зующую силу". Такая стратегия жизнеспособна только при условии международного признания новых технологических стандартов, поскольку в этом случае одновременно повышаются издержки конкурентов в среднесрочном плане и появляются новые рынки для национальных производителей оборудования. Получаемые в результате такой политики рыночные преимущества должны по крайней мере компенсировать более высокие издержки производства, связанные с ужесточением норм (с.49).
Стратегия ужесточения норм может быть выбрана, когда правительства руководствуются в своей политике теорией технических инноваций, пытаясь с ее помощью ответить на определенные вызовы. Если промышленность страны пользуется ситуационными рентами, использование экологических "ставок" может способствовать активному поиску промышленностью технологических прибылей, снижающих издержки производства или обеспечивающих завоевание новых рынков. Однако такая политика также может расходиться с предпочтениями населения и в конечном итоге оказаться неоптимальной в плане коллективного благосостояния из-за навязывания всем конкурентным видам деятельности сверхиздержек.
Локальные проблемы ОС, связанные с потреблением. Если проблемы ОС связаны с использованием продуктов конечными потребителями, отправной точкой для определения требований к ОС должны служить предпочтения населения, которому при этом наносится вред. Поскольку предпочтения населения различных стран неоднородны, возможно появление различных модификаций продуктов.
Особой проблемой является уничтожение или переработка отходов, возникающих в процессе потребления. Издержки и трудности управления отходами зависят прежде всего от характеристик местности (городская, пригородная, сельская) и от состава продуктов. Информация об условиях управления отходами передается производителю через механизм цен (налоги и роялти) при одновременном приспособлении конечного потребителя к технологическому и экономическому выбору производителя.
Поиск равных условий конкуренции не приводит в данном случае к искушению униформизировать требования ОС в международном масштабе. Могут возникнуть протекционистские поползновения, но их нельзя путать с дифференциацией продуктов, если национальные и
зарубежные товары пользуются равными условиями, хотя в этом случае существует серая зона между законными и протекционистскими мерами.
Трудность правильного определения предпочтений населения страны заставляет международное сообщество вырабатывать на основе признанных международными организациями научных и технических знаний (например, требования ВОЗ) общие нормы. В то же время каждая страна может установить более жесткие нормы. Следовательно, они не служат защитой против неоднородности требований (с.51).
Гармонизация требований, касающихся ОС, по отношению к продуктам, необходима только для того, чтобы ограничить сегментацию рынков и в полной мере пользоваться экономией на масштабах. Исходя из этой перспективы, правительства должны определить минимальные требования к безопасности и качеству продуктов.
Планетарные проблемы ОС, связанные с потреблением. В этом случае ущерб, причиняемый ОС (истончение озонового слоя, парниковый эффект), не зависит от локализации потребления. В соответствии с общим принципом экономической эффективности в условиях равновесия предельные издержки на дополнительное сокращение выбросов должны быть уравнены между странами, т.е. в идеале проблема, где должны сокращаться выбросы, должна быть отделена от проблемы, кто должен за это платить. Однако уравнивание предельных издержек соответствует принципу экономической эффективности только при правильном учете проблем распределения. Поскольку географическое и экономическое положение стран и их относительные предпочтения не одинаковы, оценки ущерба, наносимого им проблемами ОС планетарного масштаба, так же как и степени готовности платить за предотвращение ухудшения состояния ОС (в виде отказа от потребления продуктов, имеющихся на рынке), отличаются. Если для упрощения униформизировать связанную с ОС экономическую нагрузку на потребителей разных стран, необходимо предусмотреть компенсационные трансферты.
В любом случае униформизировать техническую результативность сокращения выбросов (выражающуюся, например, коэффициентом выбросов загрязнителей на единицу потребления, идентичную во всех странах) невозможно из-за различий издержек использования технологий в различных регионах мира. Напротив, техническая униформизация продуктов экономически выгода, так как позволяет избежать сегментации рынков и дает возможность производителям, а затем и потребителям использовать преимущества экономии на масштабах. Как и в предшествующем случае, выбор носит последовательный характер,
однако он определяется не дифференциацией требований к качеству продуктов, выдвигаемых странами-потребителями, а справедливостью распределения усилий на проведение униформизации и способностью реализовать компенсационные меры.
Планетарные проблемы ОС, связанные с производственными процессами. Как и в предшествующем случае, необходимо стремиться к уравниванию предельных издержек, связанных со снижением ущерба, наносимого ОС, между производственными установками, расположенными в различных странах. Такое уравнивание не влечет за собой униформизации техники и производственных процессов. Могут понадобиться компенсационные трансферты для достижения справедливого распределения усилий, направленных на снижение загрязнений, в зависимости от экономического положения каждой страны.
Обычно особое внимание уделяется проблеме промышленной делокализации между странами, имеющими различные режимы защиты ОС. При этом в соответствии с международными договорами РС и страны с переходной экономикой пользуются более льготным, чем страны ОЭСР, режимом, что ведет к асимметрии издержек на ОС для предприятий. Поэтому для предприятий, размещенных на территории стран ОЭСР, может быть выгодно перевести их в РС. В связи с этим возникает вопрос, повысится ли в этом случае коллективное благосостояние. Ответ на него зависит от интерпретации асимметрии обязательств, установленных международным режимом. Если он экономически эффективен и справедлив, то снижения коллективного благосостояния в целом не произойдет, если же асимметрия режима отражает лишь неспособность стран прийти к соглашению о целях или справедливом распределении усилий, если некоторые страны не берут на себя никаких обязательств, делокализация не приведет к повышению коллективного благосостояния в планетарных масштабах.
Однако, замечает автор, приведенная им типология экстерналий носит ограниченный характер. Во-первых, разделение понятий локальный/планетарный с точки зрения принятия решений расплывчато. Их смешению способствуют политика неправительственных организаций по защите ОС, включающих локальные события и кризисы в глобальную тематику планетарного значения, такую как сохранение биоразнообразия, предотвращение климатических рисков и т.д. Кроме того, поддерживая свою репутацию и легитимность, некоторые мультинациональные фирмы стремятся в настоящее время создать одинаковые условия управления ОС на своих заводах в разных регионах мира, руководствуясь в своей политике не только локальными микроэкономическими условиями, но и
требованиями "мондиализированных" акционеров и западного общественного мнения.
Смешение понятий локальный/планетарный приводит к расширению политической базы определения предпочтений, на которых основывается экологическая политика, и расширяет сферу применения общих или гармонизированных международных правил в области ОС при отказе от строгого нормативного экономического учета индивидуальных предпочтений (с.55).
Во-вторых, правила международной торговли до настоящего времени опираются на разделение между продуктами и процессами. Члены ВТО имеют право самостоятельно оценивать требования к продуктам, поступающим на их границы, но не имеют права препятствовать импорту продуктов под предлогом того, что вред ОС наносится процессам производства этих продуктов, если этот производственный процесс осуществляется вне их территории. Таким образом, можно определять качество импортируемых продуктов, не ссылаясь на производственный процесс. Именно это положение ставит под сомнение принцип предосторожности.
Чтобы пояснить свою мысль автор обращается к проблеме неопределенности качества товара, с которой априори сталкивается его потенциальный приобретатель. Автор подразделяет товары на три группы. В первую входят товары, качество которых определяется во время покупки и соответствует "общему знанию" о качестве. В этом случае потребителю предоставляется полная свобода выбора и вмешательство государственных властей оправдано только в некоторых случаях (защита третьих лиц, например, школьников, питающихся в столовой). Ко второй группе относятся товары, качество которых может быть выявлено в процессе использования. В этом случае асимметрия информации может повлиять на изолированные сделки, но механизмы репутации (информация третьих лиц), ретранслирующие опыт различных пользователей, ограничивают этот эффект. Кроме того, асимметрия информации снижается за счет приобретенного покупателем опыта при повторяющихся покупках товара одного класса или категории. В этой ситуации государственное вмешательство также не требуется за исключением тех же случаев. Третья группа включает товары, качество которых потребитель не может оценить ни непосредственно при покупке, ни в ходе их использования, особенно если речь идет о статистическом риске для здоровья и влиянии их использования на ОС. В зависимости от конкретного случая и преобладающих социальных моделей для установления доверия к качеству таких товаров используются экспертные
оценки, мнения авторитетных лиц и т.д. Поскольку оценка должна носить коллективный характер и зависит, в частности, от государственных властей и неправительственных организаций, проблема доверия к качеству товара трансформируется в проблему доверия компетентным инстанциям. Характеристики товаров, связанные с ОС, полностью зависят от этих инстанций и в первую очередь от научной экспертизы.
Проблемы здоровья и ОС, порождаемые потребительскими товарами, особенно продовольственными, оказали значительное влияние на способы определения их качества. Под влиянием потребителей, правительств и неправительственных организаций, занимающихся вопросами защиты ОС, в последнее время при определении качества учитываются не только научно подтвержденные, но и скрытые в товаре потенциальные санитарные и экологические риски; риски и влияние, оказываемое на ОС и здоровье, на всем протяжении производственной цепочки. Кроме того, возникают попытки установить специфические правила обмена товаров, с которыми ассоциируются санитарные риски и угроза ОС.
Таким образом, отныне, чтобы определить качество продуктов, необходимо выявить связь между их качеством и санитарными и экологическими условиями их производства, т.е. ввести право наблюдения за производственным процессом в странах-производителях. В то же время принцип предосторожности чаще всего расматривается как право на суверенитет в управлении рисками. Если какое-либо государство потребует предоставления подробной информации о производственном процессе, прежде чем разрешить импорт товара, то оно неизбежно столкнется с аналогичным требованием. Однако, по мнению автора, условия торговли продуктами, несущими в себе санитарные и экологические риски, должны отвечать новым информационным требованиям (с.59).
В связи с этим автор предсказывает увеличение числа торговых конфликтов, разделение товаров на стандартные, в отношении которых будет действовать либеральный режим торговли, и товары, торговля которыми будет подвергаться различным ограничениям. В результате торговля товарами, несущими в себе санитарные и экологические риски, будет развиваться преимущественно в регионах, близких к региону их производства (принцип близости), или регионах со сходным восприятием возможных рисков.
Учет принципа предосторожности лишний раз напоминает о том, что нельзя рассчитывать на единообразие предпочтений, суждений и требований в области биобезопасности, хотя это облегчило бы задачу производителей (с.61). Мировое сообщество должно попытаться избе-
жать перехода напряженности в торговых отношениях в разрывы, ввести некоторые исключения из принципа свободного перемещения товаров. При этом государства должны идти на взаимные уступки, необходимые для введения новых прав наблюдения за производством. В этом случае принцип предосторожности, рассматривавшийся как проявление сувере-нитета государств в управлении рисками, уступит место совместной организации взаимного наблюдения за производственными цепочками.
В заключение автор отмечает, что свободная торговля способствует общему росту благосостояния населения только при условии достаточных гарантий соблюдения санитарной и экологической безопасности.
И.Ю.Жилина
