CC BY
342002.02.015. ДЖОНСОН Н. ПОТЕНЦИАЛ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ.
JOHNSON N. Taking stock of constitutional reform // Gov. opposition. — L., 2001. — Vol. 36, № 3 - Р. 331—354
Автор анализирует предлагаемую партией лейбористов широкую программу конституционной реформы Великобритании, акцентируя внимание на следующих вопросах: принципы и характер реформ; программа реформы и ее влияние на природу британской конституции.
Одним из наиболее дискуссионных является вопрос о том, что относится к сфере конституционного регулирования. Три элемента программы реформирования, бесспорно, включаются в эту сферу: законодательство о деволюции Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии; Акт о правах человека 1998 г., инкорпорирующий в британское право Европейскую конвенцию по правам человека; и отстранение большинства наследных пэров от членства в палате лордов. Первый из этих элементов состоит из трех блоков законодательства, предусматривающего дополнительные права приблизительно 15% жителей Соединенного Королевства, а также создание новых исполнительных и законодательных органов. Второй касается реформирования существующих институтов с целью предоставления гражданам более широких возможностей для защиты их прав. Третий -затрагивает единственный институт, и, по-видимому, его реализация, ограничится одним этапом. Кроме указанных, есть и иные, не столь широко известные, осуществленные и планируемые конституционные нововведения, отмечает автор. Акт о свободе информации, изменения в избирательном праве в рамках деволюции, расширение участия в ЕС, влекущее эрозию национальных институтов, - все эти второстепенные новации могут быть вынесены на повестку дня противниками конституционной реформы при обсуждении ключевых вопросов.
Существует три различные схемы деволюции, продолжает Н. Джонсон, но все они в той или иной мере ограничивают верховные полномочия британского парламента. С правительством ситуация несколько иная: его непосредственные полномочия сокращены, однако через механизмы финансового контроля, политических и административных консультаций оно влияет на центробежные процессы, связанные с деволюцией.
Каждая схема деволюции разрабатывалась с учетом проблем соответствующей части Соединенного Королевства. Так, Акт о
Шотландии предусматривает передачу парламенту Шотландии всей полноты законодательной власти по внутренним вопросам, предварительно рассмотренным Госсекретарем и министерством по делам Шотландии. По переданным ранее полномочиям исполнительная власть Шотландии отвечает теперь перед ее парламентом. Предложенная схема предусматривает то, чего долго добивались сторонники деволюции Шотландии, - некий аналог Шотландского парламента, существовавшего до 1707 г.
В случае с Уэльсом обстоятельства, приведшие к деволюции, были иными: национальное движение отстаивало культурную самобытность. Поскольку Уэльс, в отличие от Шотландии, не имел собственной правовой системы и его административные полномочия были скромными, разработчики схемы деволюции посчитали необязательным создание собственного законодательного органа для этой части Великобритании. Уэльсу предложили расширенные права исполнительных институтов, наделив их правом принятия «вторичного» законодательства в части полномочий, обеспеченных Вестминстером. Национальной ассамблее Уэльса придавался статус органа, реализующего переданные полномочия. По существу, это была форма местного совета, отмечает автор. На практике исполнительный орган Уэльса являлся кабинетом, зависящим от доверия Ассамблеи. В связи с этим возникло требование наделить этот орган полномочиями, аналогичными Шотландскому парламенту.
Процессы в Северной Ирландии носили совершенно иной характер, связанный с религиозными и политическими конфликтами. Имеется некоторое сходство с формой деволюции, которая существовала в Белфасте с 1922 по 1972 г. - большая часть внутренних вопросов передана новой ассамблее, за исключением внутренней безопасности и полиции. Беспрецедентным, по мнению автора, является то, что в Акте о Северной Ирландии игнорируется принцип большинства, взамен которого вводится так называемое постоянное коалиционное правительство. Однако по сути оно не является таковым, так как партии действуют в нем не на добровольной основе: законодательство
предписывает обязательное сотрудничество партий как в Ассамблее, так и в структурах исполнительной власти.
В этих схемах трудно обнаружить общие базовые принципы, отмечает автор. Существовало убеждение, что неанглийским частям Великобритании следует предоставить право создавать собственные
представительные органы, рядом с которыми будут действовать исполнительные с широким диапазоном внутренних функций. Но процесс передачи полномочий происходил в разных формах и был обусловлен конкретными обстоятельствами, часто вынужденными. Было бы ошибочным рассматривать этот процесс как основу для федеральной реформы Великобритании.
Законодательство о правах человека реализует более последовательный подход к формированию нового нормативного регулирования. Акт о правах человека инкорпорирует в британское право Европейскую конвенцию по правам человека. Суды должны учитывать положения Конвенции при толковании норм британского права, а если это оказывается невозможным, они могут издать декларацию о несовместимости, после чего парламент и правительство вправе принять необходимые меры по внесению изменений в законодательство. Для подобных действий Актом предусматривается ускоренная процедура.
Пока еще трудно делать выводы об эффективности нового законодательства, замечает автор. Оно расширяет полномочия судебной власти, однако это не означает резкого подъема активности британских судей в новой роли арбитров по правам человека. На сегодняшний день решения по делам о нарушении прав, предусмотренных Конвенцией, носят характер компромисса между старым и новым подходами.
Если Акт о правах человека предусматривает широкий спектр конституционных изменений, то реформа палаты лордов - новация, затрагивающая только один институт. Во исполнение предвыборных обещаний правительство Т.Блэра в 1999 г. разработало соответствующий законопроект и объявило о создании Королевской комиссии, которая должна была представить рекомендации относительно будущей формы и полномочий палаты лордов.
Трудно понять, какие принципы лежат в основе подхода правительства к реформе палаты лордов, замечает автор. Не было выдвинуто ни какой-либо концепции сдержек и противовесов, ни обоснования эффективности пересматриваемых функций. Опасаясь противовеса нижней палате, авторы реформы настаивают лишь на том, что верхняя палата не должна быть полностью выборной.
В последние годы становится все более очевидной нереалистичность рассуждений о парламентском управлении в Британии, считает Н.Джонсон. Эрозия парламентаризма началась еще в 70-е годы,
но с 1997 г. она усиливается. Искусственная реформа палаты лордов демонстрирует нежелание правительства приостановить этот процесс.
Конституционная реформа Великобритании ставит на повестку дня ряд основополагающих вопросов, пишет в заключение автор. Всю вторую половину XX в. британская система была ориентирована на управление представительным и ответственным парламентом. При этом часто звучали упреки в адрес партий, ослабляющих парламентские институты в пользу исполнительной власти. Однако действие неписаной британской конституции по-прежнему трактовалось в традиционных категориях, таких, как суверенитет парламента, верховенство закона, ответственное правительство и т. п. Но если большинство их этих положений превратились в миф, не следует ли поставить вопрос о реальных категориях, определяющих британский конституционализм, спрашивает Н. Джонсон. Предусматривает ли конституция по-прежнему парламентскую форму правления, и если да, то каковы ее черты? Имеются ли какие-то механизмы, гарантирующие единство страны с учетом центробежных тенденций? Эти и аналогичные вопросы необходимо увязывать с проблемой демократизации, отношением к ним общества. Возможно, неопределенность по столь фундаментальным вопросам приведет в конце концов к обсуждению необходимости формализации британской конституции. Для повышения общественной заинтересованности в реформе нужны последовательные усилия. Но предлагаемая правительством программа демонстрирует чисто прагматический, сиюминутный подход в вопросах конституционной реформы.
Т.П. Титова
