CC BY
38МЕЖДУНАРОДНОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО
2001.04.058. ТЕРРОРИЗМ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО.
Terrorism and international Lawq / Ed. by Higgins R. and Flory M.. L.; N.Y.-1997.-382 p.
Реферируемая книга представляет собой сборник статей французских и британских правоведов. Статьи сгруппированы по четырем разделам: международное сотрудничество в борьбе против терроризма, французский и британский опыт в этой области, ограниченность возможностей борьбы отдельных государств.
Терроризм, пишет Жак Буррине, автор статьи, открывающей первую, теоретическую часть сборника, - это одна из форм насильственного политического поведения, цель которой - создать атмосферу страха в обществе или в значительной его части. В отличие от революционного насилия, цель терроризма состоит не в ниспровержении существующей власти, а в краткосрочном запугивании. Терроризм - это ‘одна из форм политического вымогательства и, с точки зрения экономиста, главная цель политики по его искоренению состоит в изменении структуры затрат и выгод таким образом, чтобы возвращение к легальной деятельности стало оптимальным решением для всех’ (с. 4). Можно сколько угодно рассуждать о феномене терроризма: но если его главная цель-поселить страх, то главный ответ на него-мужество.
В связи с изменением характера и методов терроризма и его интернационализации, на современном этапе между правительствами и террористами возник “особый’ тип переговоров, в которых может применяться теория игр и прочие методы, используемые в экономике для оценки различных стратегий и определения основ для достижения соглашений.
В основе правительственной антитеррористической политики должны быть две главные цели: сокращение выгод, на которые рассчитывали террористы, и увеличение, по сравнению с предполагавшимися, их затрат. Для этого можно установить жесткий контроль над распространением новостей или потребовать самодисциплины от всех СМИ; однако в западных демократиях эти меры наталкиваются на правовые, институциональные и административные ограничения, не говоря уже об изменчивости общественного мнения.
Что касается переговорных механизмов между сторонами, то они заключаются в их стратегиях. Известно, что отдельные индивиды имеют различные - как легальные, так и нелегальные - возможности для выражения своего несогласия, и их выбор зависит от соотношения выгод
и затрат, от возраста и социального положения индивидов, от политического режима и экономической ситуации в данной стране или регионе. В последние десятилетия увеличилось количество террористических актов (особенно - захватов заложников) с целью предъявления политических требований непосредственно правительствам или общественному мнению, минуя правовые институты; т.е. такого рода террористы ставят во главу угла переговоры с правительствами.
Как правило, инцидент заканчивается, когда требования и уступки совпадают, но до этого происходит долгий процесс переговоров, зависящий от цены, которую платят правительство и террористы. И здесь существуют три гипотезы:
1. Увеличениейжение) цены торга для террористов ведет к сокращению (или увеличению) их требований, ибо цена зависит от периода ожидания. Таким же образом увеличение (или снижение) цены торга для правительства ведет к увеличению (или снижению) уступок с его стороны.
2. Увеличеннвение) цены переговоров сокращает (или увеличивает) время инцидента.
3. Блеф, т.е. двалданое требование с целью ввести оппонента в заблуждение, зачастую обращается против блефующей стороны. Например, террористы, бывает, и отказываются от своих слишком амбициозных требований, особенно в том, что касается суммы выкупа.
Автор считает представленную теоретическую модель механизма переговоров упрощенной, в силу наличия двух типов ограничений: во-первых, недостаток детальной информации относительно такого рода переговоров (хотя в США и Израиле существует подробная информация), во-вторых, реальные ситуации торговли между террористами и правительствами никогда не соответствуют относительно простой теоретической модели.
Р.Хиггипс, автор статьи “Борьба с терроризмом как часть общего международного права’, считает, что хотя борьба с терроризмом, особенно в последнее время, ведется вне ООН, но именно в этой организации сформировались многие институциональные механизмы, которыми сейчас располагает международное сообщество. По мнению автора, “терроризм не является отдельной отраслью международного права с собственными самостоятельными правовыми нормами. Это скорее отвратительное современное явление, которое ставит сложные правовые проблемы и позволяет рассмотреть те меры, которые предпринимает ООН для решения этих проблем’ (с. 14).
Очень сложной оказалась проблема определения терроризма: одни считали (и считают), что достаточно перечисления использования насилий и обстоятельств его использования и их правовых последствий; другие же считают, что достичь согласия относительно определения нельзя, и поэтому ратуют за прагматический подход, т.е. за создание правовых норм, соответствующих различным аспектам проблемы терроризма.
В 1972 г. ГА ООН создала Комитет по терроризму, и в нем сразу же начались споры: одни считали, что терроризм характеризуется определенными типами действий; другие считали, что главное в определении этого явления - запрещенные цели; третьи же считали важным то, кто совершает деяния, т.е. является ли исполнитель преступником. Даже такие деяния, как захват заложников, воздушное пиратство, диверсия, убийство, угроза, беспорядочные взрывы или обстрелы, одни считали террористическими актами, другие же, при определенных обстоятельствах (военные действия и т.д.), нет. То есть терроризм не может определяться только по деяниям и только по целям.
Очевидно, что ключевую роль в определении терроризма играют намерения или мотивы действующих лиц. Как правило, это стремление вызвать страх и панику и достичь поставленных задач. Однако, например, угрозы западных союзников в адрес Саддама Хусейна вряд ли можно отнести к категории террористических действий. Точно так же ракетные обстрелы одного государства другим с целью принудить его действовать определенным образом обычно не считаются терроризмом; но если ракеты выпущены отдельным лицом, мы склонны назвать это террористическим актом. Можно ли назвать наемников или лиц, действующих по идеологическим мотивам, террористами или просто лицами, совершающими незаконные деяния?
До сих пор не удается достичь соглашения о разграничении понятий ‘^терроризм’и ““борьба за национальное освобождение’. Некоторые страны (Израиль) считают, что это приведет к появлению ‘ ‘разрешенного’ и ‘запрещенного’ терроризма, другие же (Норвегия) убеждены, что это ведет к оправданию в некоторых случаях террористических акций. Согласно израильской и норвежской точкам зрения, “методы и цель определяют преступление"; однако Испания считает, что “какой бы легитимной ни была причина, она никогда не может служить оправданием террористического акта’ (с. 17). Как и Испания, 12 развитых европейских государств выступали против попыток проведения различий между терроризмом и борьбой за национальное освобождение, ибо это
позволило бы не наказывать и не выдавать преступников, сумевших обеспечить политическую мотивацию своим действиям и целям.
В Европейской конвенции об экстрадиции, как и в документах ООН, продолжает отсутствовать определение терроризма, хотя в одобренной без голосования Резолюции ООН в 1989 г. прямо утверждается, что “эффективность борьбы против терроризма могла бы быть большей, если было бы выработано общепризнанное определение международного терроризма’ (с. 18).
В 80-е годы в резолюциях ООН появляется положение о том, что терроризм не может быть оправдан никакими мотивами и что, независимо от обстоятельств, террористические акты всегда противоправны. И в известной Резолюции ООН от 6 декабря 1989 г. содержится явное утверждение, что право на самоопределение не может служить оправданием террористических действий; однако резолюция обращает внимание государств на проблему устранения причин, лежащих в основе международного терроризма и, в первую очередь, колониализма, расизма, нарушений прав и основных свобод человека и т.д.
В отличие от Генеральной Ассамблеи, Совет Безопасности неоднократно рассматривал особые случаи, в решения по которым в той или иной мере включались понятия терроризма, однако и здесь прослеживается определенная непоследовательность: одни и те же действия квалифицировать либо как ‘противоправные’, либо как ‘терроризм!’. После захвата Кувейта Ираком Совет Безопасности одобрил использование силы против Ирака, однако в Резолюции 666 захват Ираком заложников называется противоправным деянием, а не терроризмом.
В конце 80-х годов Совет Безопасности рассматривал одну из главных характеристик терроризма- уничтожение гражданских самолетов в воздухе. США, Великобритания и Франция опубликовали совместный документ о терроризме, в котором, в частности, утверждалось, что ответственность какого-либо государства наступает независимо от того, принимает ли оно прямо или косвенно (подготовка, финансирование, обеспечение оружием террористов и т.д.) участие в террористических действиях. Кроме того, здесь говорилось и об ответственности государств за подобные действия как перед отдельными государствами, так и перед ООН. Совет Безопасности принял резолюцию по поводу уничтожения самолетов и потребовал от Ливии полного сотрудничества в установлении ответственных за террористические действия и содействия в устранении международного терроризма. Правовой базой борьбы с воздушным пиратством является принятые в 1970 г. Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов и в 1971 г. Конвенция
о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреальская конвенция). И здесь автор обращает внимание на то, что Монреальская конвенция позволяет подписавшему ее государству установить свою юрисдикцию над преступлениями против воздушных судов, если подозреваемый в преступлении находится на его территории, и не выдавать его; но если это государство его не выдает, оно обязано, независимо от того, совершено ли преступление на его территории, или нет, начать преследование злоумышленников. Получается, что Ливия имеет полное право наказывать подозреваемых, тем более, что они являются ее гражданами, а собственные граждане во многих странах не подлежат экстрадиции. Между США, Англией и Ливией нет соглашения об экстрадиции, поэтому последняя вовсе не обязана сдавать им своих граждан: она была обязана (ст. 8 Монреальской конвенции), возбудить уголовное производство, что она быстро и осуществила.
Позиция западных держав, требовавших выдачи подозреваемых ливийских граждан, была достаточно подкреплена тем, что на деле в Ливии не существует независимого расследования и судопроизводства, поэтому нет и надежды довести дело до суда.
Что касается терроризма, то здесь действует противоречивое юрисдикционное положение: принцип пассивной правосубъективности, который был введен Постоянной палатой международного правосудия Лиги Наций. Этот принцип распространяет юрисдикцию какого-либо государства на лиц, причиняющих ущерб его гражданам за его пределами. Однако до последнего времени принцип пассивной правосубъективности толком не использовался в международной практике; интерес к нему возобновился только в контексте борьбы с терроризмом. Он появился в законодательстве США, Франции, стал играть определенную роль в различных международных инструментах. Теперь государства могут утверждать применимость универсальной юрисдикции в ‘небольшом числе случаев правонарушений, которые общепринято считать преступлениями е^а отпеБ, т.е. преступлениями не только против тех, против кого они направлены, но и против всего международного сообщества’ (с. 24). К такого рода преступлениям относятся работорговля, пиратство, военные преступления.
С терроризмом дело обстоит сложнее: во-первых, такого рода преступления часто происходят там, где затруднительно применять обычные правила установления юрисдикции (например, в самолетах, летящих над международными водами); во-вторых, даже в случаях, когда ясно, кто может осуществить юрисдикцию, не всегда для этого имеется
политическая воля: зачастую террористы внушают страх, что если они будут наказаны, то граждане данной страны подвергнутся еще большему насилию.
Достаточно разработана международно-правовая система борьбы с угонами самолетов. Гаагская конвенция 1971 г. не устанавливает - и не исключает - установления юрисдикции на базе национальной принадлежности или принципа пассивной правосубъектности: она
утверждает право каждого государства устанавливать свою юрисдикцию над преступлением в случае, если лицо, считающееся преступником, находится на его территории, и не выдавать его, хотя и не отрицает возможность выдачи.
Этот классический принцип аШ ритге аШ: dedere (либо наказать, либо выслать) содержится в Монреальской конвенции, которая не исключает осуществления уголовной юрисдикции в соответствии с внутренним правом страны. Аналогичные положения содержатся и в других антитеррористических конвенциях (борьба с захватом заложников и лиц, пользующихся международной защитой).
Но если международно-правовые аспекты концепции терроризма более или менее определены как насильственные действия отдельных лиц против гражданских или военных лиц при отсутствии боевых действий с целью вызвать политические протесты или обеспечить
определенное политическое поведение, то более сложна ситуация с
государственным терроризмом, который подается то как действия по финансированию, подготовке и подстрекательству лиц к
террористическим актам, то как “уничижительное описание
неодобряемых действий’, типа колониалистской политики или захвата одной страны другой (с. 26). Но первый вариант - это, согласно международному праву, просто-напросто ‘противозаконное деяние, ответственность за которое несет государство’, в случаях как прямого, так и косвенного нанесения ущерба гражданам других государств как со стороны собственных, так и иностранных граждан. То есть речь может идти об ответственности государства, а не о терроризме; точно так же и нашествие или угнетение являются ‘незаконными’ явлениями и не нуждаются в квалификации ‘“геррористические’. Термин ‘‘терроризм’ стал частью политической лексики, применяющейся к странам типа Ливии или Сирии, хотя иногда этот словарь используется и для обозначения действий США (например, в Гренаде) (с. 27).
Только в 1990 г. терроризму посвящается отдельная статья Проекта закона ‘О мире и безопасности человечества’; однако, многие ученые, в том числе и автор статьи, считают этот Проект “компедиумом
элементов существующего международного права, а не действительно самостоятельным документом’ (с. 27).
Автор следующей статьи Морис Флори (Международное право как инструмент борьбы с терроризмом}’) предлагает четко различать ‘ ‘чисто внутренние проявления терроризма’, которые подлежат юрисдикции тех государств, на территории которых они имеют место; к сфере действия международного права относится ‘^только трансгранич-ный терроризм и в тех случаях, когда потерпевшее государство не отказывается от осуществления правовых санкций’ (с. 30).
Политический терроризм - это не только серьезное уголовное действие, но и предостережение дальнейшей угрозы. Выбор жертв, времени и места никогда не бывает случайным и всегда имеет своей целью создание и усиление страха в обществе. Государства реагируют двояким образом: либо обрушивают на террористов репрессии, либо предпочитают политический подход с упором на дипломатию и сотрудничество. Первый подход является ‘по своей природе более техническим’ и зависит от уголовного и процессуального законодательства данного государства, т.е. если в нем - без всякого учета обстоятельств - четко определяется преступный характер действия и его судебное преследование. При втором подходе учитываются не только взятый сам по себе данный факт, но и его содержание, направленность, цели и обстоятельства его осуществления. Как правило, диалог почти сразу же переходит на государственный уровень, и здесь возникают две сложности: во-первых, диалог может помешать использованию
государством жестких мер против преступников, ибо создается ‘впечатление сообщества’; и, во-вторых, диалог ведется с учетом национальных интересов отдельного государства, что может воспрепятствовать подлинному международному сотрудничеству.
Что касается правового подхода к терроризму, то он сосредоточивает внимание не на его причинах, а на самом криминальном деянии и лицах, его совершающих; его главный недостаток - чисто формальное осуждение преступных действий. В этом подходе может присутствовать удовлетворительный анализ, но его результаты далеки от ожидаемых, ибо нет условий для его успешного применения. И в первую очередь - это отсутствие общепринятого определения террористического действия. Несмотря на интернационализацию терроризма и усиливающуюся потребность в правовой взаимопомощи государств, большинство их продолжает рассматривать терроризм как исключительно национальную проблему.
Роль объединителя должна бы сыграть ООН; однако, несмотря на создание в ней специализированных комитетов и комиссий, ей не удалось это сделать в силу противоположности интересов ее членов, количественного преобладания в ней развивающихся стран и многолетнего разделения Совета Безопасности на два блока. Но постепенно, по причине усиливающейся однородности международного сообщества, начинают появляться позитивные моменты: в Страсбургской конвенции от 27 января 1977 г. нет определения терроризма, а политический терроризм объявляется обычным уголовным деянием и предлагаются средства и методы экстрадиции преступников. Элементы осуждения террористического акта содержатся и в Токийской (1963), Гаагской (1963) и Монреальской (1971) конвенциях. Однако все они либо рассматривают отдельные проявления терроризма, либо одобрены ограниченным числом государств, что позволяет преступникам укрываться в странах, не подписавших эти документы. Еще одна особенность - предложенные определения делают упор на ‘‘особо гнусном криминальном характере терроризма’ и не принимают во внимание его политических аспектов, что, естественно, не позволило создать эффективную автоматическую систему экстрадиции и наказания преступников, т.е. ‘‘те же конвенции, которые сводят терроризм к преступлению, содержат в себе протекционистские оговорки и двусмысленности, позволяющие государствам, пока им это удобно, беззастенчиво прятаться за статьями документов’ (с. 33).
Неспособность международного сообщества дать определение терроризму имеет не технический, а политический характер.
Отсутствие транснационального механизма борьбы с международным терроризмом ведет к односторонним реакциям потерпевших государств, которые мало чем отличаются от осуждаемых актов террора. Чтобы выйти из этого замкнутого круга, необходимо взглянуть на терроризм иначе, т.е. принять во внимание политическое содержание террористического акта: ‘ Тот факт, что он не имеет оправдания, не должен исключать политическую оценку ситуации’ (с. 34).
Государство должно одновременно-и не смешивая их- разбираться с обоими аспектами терроризма: преследовать его криминальное и оценивать его политическое содержание. Государство отказывается, например, иметь дело с преступниками, поэтому оно не может использовать такие методы, как расследование, посредничество или умиротворение; выбор метода зависит от типа политического конфликта. В классических случаях это требование территориальных уступок, удовлетворение права народа на самоопределение или национального
меньшинства на самоуправление (палестинцы, курды, армяне, ирландцы).
В основе международного терроризма может лежать и другой тип конфликта- между Севером и Югом, изобилием и нищетой. До недавнего времени второй подход был мало результативен, но сейчас положение стремительно меняется: несмотря ни на что можно сказать, что конвенции, некоторые резолюции ООН и ряда региональных организаций ‘ ‘дают правовую основу борьбы с терроризмом’ (с. 35). Кроме того, изменилась традиционная политическая борьба на международной арене, Советский Союз перестал существовать, государства - спонсоры терроризма - вынуждены лавировать (Сирия выступила на стороне союзников в войне в Персидском заливе, перестали культивировать терроризм в Ливане; даже Ливия вынуждена согласиться на расследование причастности ливийцев к террористическим акциям). То есть террористические группы ‘лишились как территориальных убежищ, так и политических сообщников’ (с. 36). Остается найти глобальное решение ближневосточной проблемы, в рамках которой можно будет решить и палестинскую проблему - один из наиболее хронических источников терроризма.
Прогресс в деле борьбы с терроризмом возможен только при полном устранении противопоставления между правовым и политическим подходами. Этого добиться трудно, но возможно, во-первых, при выработке общепринятого, простого и одновременно практического определения, охватывающего все разнообразие проявлений терроризма; во-вторых, при обязательности применения принципа аШ dedere аШ _|М1гаге (либо выдать, либо судить), и, в-третьих, если государства проявят политическую волю преодолеть “излишнюю осмотрительность’, дипломатические расчеты и спекуляции. Кроме того, политические дебаты следует вести главным образом на уровне международного сообщества, ибо оно располагает различными средствами воздействия через ООН или региональные организации (с. 38).
Г.А.Антонос
