CC BY
62МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
2001.01.070. ВМЕШАТЕЛЬСТВО С ГУМАНИТАРНЫМИ ЦЕЛЯМИ: СВИДЕТЕЛЬСТВУЕТ ЛИ ОНО О НОВОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ?
L'ingérence humanitaire: Vers un nouvean droit international? // Défence nationale. - P., 2000. - Ап.56. - № 3. - Р.3-36.
В конце 1999 г. в Париже состоялся семинар о перспективах развития международного публичного права в связи с увеличением числа случаев международного вмешательства во внутренние дела ряда государств с целью защиты основных прав человека. На семинаре было представлено три доклада, по которым развернулась оживленная дискуссия.
Во вступительном слове посол Б.Дорэн - руководитель семинара -заявил, что права гуманитарного вмешательства не существует, ибо сохраняет свою силу один из фундаментальных принципов международного права - принцип невмешательства во внутренние дела государств. Однако это не означает, что государство может проводить любую внутреннюю политику, вплоть до геноцида собственного населения. Сказанное в первую очередь относится к конфликтам в третьем мире, где от гражданских войн страдает мирное население, что делает международное гуманитарное вмешательство допустимым и даже обязательным.
Политика гуманитарного вмешательства потерпела в последние годы три главных поражения: не удалось ничего добиться в Тибете, облегчить положение курдов в Турции и решить проблему Чечни. На Западе главным сторонником идеи обязательности гуманитарного вмешательства является общественное мнение, подогреваемое СМИ. Но насколько, спрашивает Дорэн, эта "обязанность гуманитарного вмешательства" является "новой формой права, которое порождается практикой, и как будут соотноситься эта форма и практика? Разве действие не порождает в конечном счете права?" (с.5).
Профессор Лозанского университета П. де Сенаклар в своем выступлении ("Право вмешательства" бесполезно, а его риторика может оказаться роковой") напомнил, что понятие "обязанность вмешательства" появилась в статье Ж.-Ф.Ревеля, опубликованной в июньском (1979) номере французского журнала "Экспресс". Автор утверждал, что принцип невмешательства должен применяться только в отношении демократических государств, то есть выдвинул идею создания "специальной юридической нормы для легитимации этого обязательного вмешательства" (с.6). Такой подход кажется автору "неадекватным", так как он требует создания нового юридического инструмента для соблюдения международного права.
Существует явное противоречие: с одной стороны, устав ООН утверждает принцип суверенного равенства государств и запрещает ООН вмешательство в их внутренние дела; с другой - нарушения международного права и особенно основных прав человека относится к ее сфере деятельности, ибо если государство подписало и ратифицировало соответствующие международные соглашения, оно обязано их выполнять. Однако отдельные нарушения международных норм "не оправдывают введения некоего нового права", так как понятие "права гуманитарного вмешательства" "не только создает определенную нормативную путаницу, но лишено политической прозорливости" (с.7). Принятие этого принципа напомнит многим членам ООН о "гуманитарном интервенционизме" и империалисти-ческом мессианизме XIX в.
Что касается масштабных гражданских смут, выходящих за рамки одного государства (как, например, потоки беженцев в соседние страны), то вооруженное вмешательство в них может происходить под лозунгом устранения "угрозы миру" и не нуждается в каком-либо "праве вмешательства". Операции под эгидой ООН в Сомали, Боснии, в защиту иракских курдов "не нуждались в праве вмешательства для их легитимности" (с.7). В случае распада государства (Сомали, Либерия, Сьерра Леоне или Руанда) оправдана любая вооруженная интервенция с целью установления в этих странах минимального политического порядка и спасения населения.
Можно спорить по частностям военной интервенции НАТО в Сербии в 1999 г., однако, "несмотря на отсутствие разрешения Совета Безопасности, ее легитимность оправдана": согласно Конвенции 1948 г. против геноцида и Женевским конвенциям, военные операции против масштабных нарушений гуманитарного права справедливы с правовой точки зрения (с.8).
Западные страны по разным случаям мобилизуют огромные средства для достижения гуманитарных целей, когда для сохранения приемлемого порядка в той или иной стране "хватило бы превентивных действий экономического, политического или военного характера. Гуманитарная риторика косвенно маскирует ответственность стран ОЕСР за сохранение несправедливых систем господства, за продолжение злосчастной торговой и финансовой политики, за сокращение помощи развитию, что, несомненно, в 90-е годы содействовало дезинтеграции ряда государств и возникновению гражданских войн" (с.11). То есть "гуманитарная сфера стала таким же политическим ресурсом, как и любые другие"... (с .12).
Э.Деко, профессор университета Париж-2 Пантеон-Ассас, в своем выступлении ("Совет Безопасности: расширение компетен-ции") рассматривает международное право как "одну из главных составляющих внешней деятельности государств", как их "внешнюю юридическую политику" (с .14).
В сущности юридические основы международных отношений были разработаны на трехсторонней конференции в Ялте. В Уставе ООН нашли свое отражение как американский идеализм (цели и принципы ООН), так и реальная политическая ситуация (равновесие между великими державами). Это противоречие и лежит в сердцевине системы, основывающейся на суверенном равенстве государств, которая, к тому же, ставит в привилегированное положение пять постоянных членов Совета Безопасности, обладающих правом вето.
С падением Берлинской стены в 90-е годы прекратилось двойственное толкование принципа невмешательства и стало преобладать западное его толкование. Впрочем, это преобладание проявилось еще в Заключительном акте Конференции по безопасности и сотрудничеству (Хельсинки, 1975 г.), где был сформулирован принцип невмешательства, скрыто противостоявший "доктрине Брежнева". Парижская хартия 1990 г. признала полностью легитимным "право наблюдения".
Вторым важнейшим фактором "политической мутации", выдвинувшей на передний план международных отношений демократические ценности и права человека, стала Венская конференция по правам человека 1993 г., которая назвала их защиту "приоритетной целью" ООН и законной озабоченностью между-народного сообщества. Генеральный секретарь ООН Б.Бутрос-Гали заявлял, что уничтожается различие между внутренним и международным порядком и права человека следует рассматривать "ни под углом абсолютного
суверенитета, ни под углом политического вмешательства..." (с.18). Нынешний генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, противопоставляя примеры Руанды и Косово, заявил, что "интервенция должна основываться на легитимных и универсальных принципах, и тогда она получит решительную поддержку народов мира" (с.19). Однако против выступили Россия, Китай, Индия и ряд других государств.
В соответствии с эволюцией политического климата изменяет-ся и содержание права. В Уставе ООН (ст.1) четко определяется, что целями этой организации являются а) поддержание мира и сохранение международной безопасности и б) сотрудничество в развитии и содействии уважения прав человека и фундаментальных свобод. Однако в ст. 2 утверждается, что ни одно из положений Устава не позволяет ООН вмешиваться в дела, относящиеся преиму-щественно к национальной компетенции какого-либо государства, и не обязывает членов ООН регулировать такого рода дела в соответствии с Уставом.
Согласно ст.24 Совет Безопасности решает, какие меры следует принять в случае угрозы миру; и здесь, считает автор, содержится мысль, что не существует "исключительно" внутренней компетен-ции, которая препятствовала бы все более широкой интернационали-зации. Даже чисто декларативно государства принимают на себя все больше политических обязательств и тем самым укрепляют легитимность "права наблюдения" со стороны международного сообщества" (с.20).
Но кто и как реализует это право? В случае агрессии одного государства против другого (например, война в Персидском заливе) ООН может действовать прямо или доверить эту миссию группе государств. Более деликатна с юридической точки зрения ситуация "внутреннего кризиса"; здесь Совет Безопасности интерпретирует понятие "угрозы миру" и учитывает риск расширения кризиса (размещение "голубых касок" в Македонии).
Что касается интернационализации чисто внутреннего кризиса, то автор предлагает вначале разобраться в самом понятии интернационализации: она может, например, случиться в случае признания нового государства третьими странами, последние могут интернационализировать кризис (например, признание Словении и Хорватии). В случае с Косово мы имеем дело одновременно и с международной интервенцией, и с отказом поставить под вопрос "территориальную целостность" государства. Аналогичное положе-ние имело место и в иракском кризисе. То есть, считает автор, вооруженные конфликты, "независимо от того, квалифицируются они как международные или нет, имеют решающее значение для применяемого
права, а не для наличия угрозы миру" (с.21). Неудача вооруженных международных интервенций в Анголе или Сомали стала результатом военного поражения, а не юридических ограничений и недостатков.
Международное вооруженное вмешательство во внутренний кризис "оправдано только соображениями гуманитарного порядка", т.е. желанием защитить население от собственной власти независимо от того, узурпирована эта власть или избрана. Этих соображений не так уж и много: чаще всего Совет Безопасности разрешает вмешательство - в виду остроты кризиса - какому-либо крупному государству, имеющему значительные интересы в данном регионе, что "вносит некоторую военно-политическую двусмысленность в гуманитарное деяние" (с.21). И все же мы имеем дело не с "нелигитимным вмешательством", а с "исполнением своей юриди-ческой компетенции одним из органов ООН, несущим "главную ответственность за сохранение мира и международной безопас-ности". Последняя приобретает отныне значение "демократической безопасности" - "в противоположность государственной и индивидуальной безопасности" (с.23).
Совершенно иная ситуация складывается, когда государства действуют без прямого одобрения Совета Безопасности: "границы легальности и легитимности становятся тем более расплывчатыми, что члены Совета постоянно злоупотребляют своей ответственностью и превращают ее в привилегию" (с.23). Постоянные члены Совета Безопасности "неприкасаемы" и их неучастие или позитивное голосование "дорогого стоят", прежде всего это относится к России и Китаю, которые могут парализовать любое действие, даже если оно прямо не затрагивает их интересы.
С юридической точки зрения Совет Безопасности принимал резолюции по кризису в Косово, но разрешения на проведение союзнической военной интервенции он не давал, и ссылки на то, что его резолюции 1199 и 1203 это разрешают, "мало убедительны", а в резолюциях 1239 и 1244 говорится о необходимости политического решения кризиса. Но интервенция состоялась, и одни считают, что это единственный случай в своем роде, и подобное не должно повториться, для других же это прецедент, который должен "ускорить происходящую мутацию международного права; и речь уже идет не о нарушении существующих правил, а о появлении новой международной нормы" (с.25).
В заключение доклада автор подчеркивает, что "каждый прецедент может иметь двоякий смысл. Современная ситуация лишь умножает число двойных интерпретаций и двойных стандартов" (с. 25).
Неконтролируемые прецеденты очень опасны, и отзвуки кризиса в Косово наблюдаются во всей Азии (ядерный авантюризм Индии, действия России в Чечне). Автор выступает против крайних оценок и действий: между военной интервенцией и политическим безразличием "существует целая гамма слишком часто остающихся без внимания юридических механизмов, которые позволяют напомнить государствам об их добровольных обязательствах и обязанностях" (с.26). К такого рода механизмам автор относит Международный суд по бывшей Югославии.
Автор третьего доклада ("Четыре фазы эволюции") профессор Института высших международных исследований университета Париж-2 П.М. Дюпюи анализирует эволюцию "права гуманитарного вмешательства".
В 1945г. принят Устав ООН, в котором отчасти реализовалась идея Канта - разум может управлять людьми и который учреждал организацию мира - ООН. В Уставе ничего не говорится о "всем том, что имеет гуманитарный аспект" (с.28). Права человека стали "радикальным новшеством" в международном публичном праве, введенном в 1945, в 1948 и 1966 гг., ибо они утверждали права личности как таковой, а не как гражданина того или иного государства.
Первая фаза утверждения "обязанности вмешательства" начинается с принятия Генеральной Ассамблеей ООН в 1988 и 1989 гг. документов, не имеющих обязательной силы. Это было "еще не позитивное право, а правовое предложение", которое быстро конкретизировалось в связи со случившимся бедствием - землетрясением в Армении. Тогда Советский Союз обратился с просьбой о гуманитарной помощи. На первой фазе "право вмешательства давало международным неправительственным организациям (МНО) возможность вмешательства" (с.29).
Вторая фаза - это фаза замещения: в марте 1991 г., сразу же после военной операции против Ирака, государства - ее участники направили, согласно новой резолюции Совета Безопасности, гумани-тарную помощь во внутренние районы Ирака. Теперь вооруженные силы союзников заменили собой гуманитарные конвои, ибо так диктовали сложившиеся условия. Это очень важный факт, и он напоминает "гуманные интервенции" XIX в., которые осуществля-лись государствами, а не международными организациями. Тогда эти акции были направлены на спасение части населения, в основном иностранцев, теперь - на спасение всего населения.
Третья фаза - это фаза сомнения, двусмысленности: Боснийский кризис очень быстро показал падение престижа ООН. Эта плохо
организованная операция "все же является выражением согласия между постоянными членами Совета Безопасности".
Четвертая фаза - фаза обеспокоенности юридической обоснованностью операции в Косово: войска ООН не имели достаточной правовой базы для этой интервенции. "Другими словами, эта акция была по сути своей правильна в силу ценностей, которые провозглашают наши государства, но формально она была недействительной, ибо не учитывала положения Устава ООН" (с.30). То есть западные страны "вышли. за жесткие рамки формальной легальности." (с.31).
Надо быть осторожным при рассуждениях о новом праве, ибо международная практика зачастую непоследовательна и бессвязна. "Право и, в частности, обычное международное право - это результат зачастую синкретического соединения необходимости, восприни-маемой в качестве источника права, и практики, которая свидетельствует о юридических убеждениях государств" (с. 31).
Г.А.Антонос
