CC BY
126
Овчинников Н.И.,
соискатель Московской государственной юридической академии
15-ЛЕТИЕ СИСТЕМЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В 2008 году отмечалось 15-летие Конституции и системы избирательных комиссий в Российской Федерации, которые появились в сложный период формирования российской государственности.
Тогда затянувшийся политический кризис был разрешен президентом, по указу которого распускался действовавший парламент, учреждался новый, назначались выборы, и была образована Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Государственной Думы, которой совместно с нижестоящими комиссиями поручена организация данных выборов1.
Для проведения выборов была установлена система избирательных комиссий (ст. 12 Положения о выборах депутатов Государственной Думы)2:
• Центральная избирательная комиссия (ЦИК);
• окружные избирательные комиссии;
• участковые избирательные комиссии.
Следует отметить, что избирательные комиссии были сформированы непосредственно для подготовки и проведения указанных выборов, то есть для выполнения конкретной задачи, на определенный период времени (ad hoc).
Указами Президента были утверждены состав и Положение о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, согласно которому ЦИК возглавляет систему избирательных комиссий, образуемых для проведения выборов депутатов Государственной Думы (ст. 2), действует до образования нового состава (ст. 4)3.
1 Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27 сентября 1993. № 39. Ст. 3597.
2 Указ ПРФ от 01 октября 1993 № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения
о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 11 октября 1993. № 41. Ст. 3907.
3 Указ ПРФ от 24 сентября 1993 г. № 1438 «О формировании Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27 сентября 1993. № 39. Ст. 3603.; Указ ПРФ от 29 сентября 1993 г. № 1505 «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 04 октября 1993. № 40. Ст. 3743.
Согласно Положению о выборах депутатов Государственной Думы, окружные избирательные комиссии действовали до истечения срока полномочий ЦИК (п. 2 ст. 18), а полномочия участковых комиссий прекращались с момента передачи избирательной документации (п. 2 ст. 19).
Указанные комиссии являлись, по сути, общественными органами, члены комиссий работали в них помимо своей основной работы (с отрывом от основной работы), то есть на общественных началах.
На 12 декабря также были назначены выборов в Совет Федерации, при этом функции избирательных комиссий по выборам депутатов Совета Федерации были возложены на избирательные комиссии по выборам в Государственную Думу (ст. 11—13 Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году)1.
Соответственно, ЦИК по выборам депутатов Государственной Думы была преобразована в ЦИК по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году (п. 3 Указа).
В связи с проведением 12 декабря 1993 года еще и всенародного голосования по проекту Конституции, на соответствующие избирательные комиссии по выборам в Государственную Думу были возложены также организация и проведение данного голосования (п. 1 ст. 5 и ст. 8 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации)2.
20 декабря 1993 года Указом Президента ЦИК по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу была преобразована в ЦИК Российской Федерации3. Указом было установлено, что ЦИК возглавляет систему избирательных комиссий и действует на постоянной основе, она независима от других государственных органов, а ее решения обязательны для всех государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и должностных лиц, которые обязаны оказывать ей содействие, создавать необходимые для ее работы условия, предоставлять сведения и материалы.
Соответственно, был поднят вопрос о переводе на постоянную работу избирательных комиссий, сформированных на уровне субъектов Российс-
1 Указ ПРФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 18 октября 1993. № 42. Ст. 3994.
2 Указ ПРФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 18 октября 1993. № 42. Ст. 3995.
3 Указ ПРФ от 20 октября 1993 г. № 2227 «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27 декабря 1993. № 52. Ст. 5060.
кой Федерации. С этой целью Постановлением ЦИК было решено из числа окружных избирательных комиссий по выборам в Государственную Думу или комиссий по выборам в представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации определить региональные (головные) избирательные комиссии для координации и проведения мероприятий, связанных с проведением выборов как в федеральные, так и региональные представительные органы государственной власти1.
Дальнейшее развитие системы избирательных комиссий связано с принятием так называемого «базового» закона (Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»), которым были предусмотрены избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКСРФ) и территориальные избирательные комиссии (ТИК)2.
Закон установил, что подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют следующие избирательные комиссии:
• Центральная избирательная комиссия;
• избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
• окружные избирательные комиссии;
• территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии;
• участковые избирательные комиссии.
При этом было установлено, что ЦИК и ИКС РФ являются юридическими лицами. Иные избирательные комиссии могут признаваться юридическими лицами в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Особенностью выборов в Российской Федерации является то, что отсутствует постоянная система избирательных комиссий, которая устанавливается для конкретных выборов и определяется специальными законами о выборах.
Так, подготовку и проведение выборов Президента осуществляют: ЦИК, ИКС РФ, территориальные и участковые избирательные комиссии3.
1 Постановление ЦИК РФ от 15 марта 1994 г. № 195 «О мерах по обеспечению деятельности окружных избирательных комиссий по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации».
2 Федеральный закон от 06 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 12 декабря 1994. № 33. Ст. 3406; Российская газета, № 241, 10 декабря 1994.
3 Федеральный закон от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22 мая 1995. № 21. Ст. 1924; Российская газета, № 98, 23 мая 1995.
На выборах депутатов Государственной Думы в систему избирательных комиссий помимо указанных входят также окружные избирательные комиссии (в связи с переходом в 2005 году выборов депутатов Государственной Думы на полностью пропорциональную избирательную систему, окружные избирательные комиссии на указанных выборах не формируются)1.
Законами 1995 года было установлено, что ИКС РФ является юридическим лицом и действует на постоянной основе. Территориальные, окружные и участковые комиссии формируются непосредственно перед выборами, а срок полномочий территориальных и участковых комиссий истекает после официального опубликования результатов выборов, а окружные комиссии действуют до истечения срока полномочий ЦИК.
Система комиссий при проведении референдума была определена соответствующим законом, согласно которому подготовку и проведение референдума Российской Федерации осуществляют ЦИК РФ, действующая в качестве Центральной комиссии референдума Российской Федерации, ИКС РФ, действующие в качестве комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации, территориальные комиссии по проведению референдума Российской Федерации, участковые комиссии по проведению референдума Российской Федерации. При этом территориальные и участковые комиссии формируются непосредственно при проведении референдума, после окончания которого их полномочия прекращаются2.
Таким образом, в 1993—1995 гг. была заложена основа системы избирательных комиссий: ЦИК и ИКС РФ стали работать на постоянной основе, что являлось необходимым условием для обеспечения стабильности кадрового состава избирательных комиссий, обучения и профессиональной подготовки членов избирательных комиссий. Вместе с тем, не был до конца решен вопрос о месте избирательных комиссий в системе органов государственной власти Российской Федерации и статусе лиц, работающих в системе избирательных комиссий.
В 1997 году появился новый Федеральный закон об основных гарантиях, который регулировал не только выборы, но и референдумы. Данным законом, помимо понятия «избирательные комиссии», было введено понятие «комиссии референдума» и установлено, что и те, и другие являются колле-
1 Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22 июня 1995. № 26. Ст. 2398; Российская газета, № 123, 28 июня 1995.
2 Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 16 октября 1995. № 42. Ст. 3921; Российская газета, № 204, 19 октября 1995.
гиальными органами, организующими и обеспечивающими подготовку и проведение соответствующих процедур: выборов или референдумов. Кроме того, было установлено, что ЦИК РФ и ИКС РФ — это государственные органы, имеющие аппараты, работники которых являются государственными служащими1.
Правовое положение избирательной комиссии Тульской области было определено специальным законом в 1999 г.2. Кроме того, необходимые изменения были внесены и в Устав Тульской области: была включена статья 9-1, согласно которой избирательная комиссия Тульской области является государственным органом Тульской области3.
Таким образом, в 1997—1999 гг. ИКС РФ обрели статус государственных органов соответствующих субъектов. В это же время появилась идея перевода на постоянную работу и ТИК. Следует отметить, что уже Федеральным законом об основных гарантиях 1994 года было предусмотрено их наличие в системе избирательных комиссий, а также возможность признания юридическими лицами в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 11).
Федеральным законом об основных гарантиях 1997 года была предусмотрена возможность в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования предусмотреть деятельность ТИК на постоянной основе (п. 10 ст. 23), при этом, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления ТИК действует на постоянной основе, она действует и в качестве территориальной комиссии референдума (п. 4 ст. 23).
Наконец в 2002 году новым Федеральным законом об основных гарантиях было установлено, что территориальные комиссии действуют на постоянной основе (п. 2 ст. 26), при этом положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определяется законами соответствующего субъекта (п. 1 ст. 26).
1 Федеральный закон от 19 августа 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22 сентября 1997. № 38. Ст. 4339; Российская газета, № 186, 25 августа 1997, № 189, 30 августа 1997.
2 Закон Тульской области от 18 февраля 1999 г. № 113-ЗТО «Об избирательной комиссии Тульской области» // Тульские известия, № 47—48, 04 марта 1999.
3 Устав (Основной закон) Тульской области от 28 сентября 1995 г. № 18-ЗТО // Тульские известия, № 215, 11 ноября 1995, № 225, 23 ноября 1995.; Закон Тульской области от 18 ноября 1999 г. № 162-ЗТО «О внесении дополнения в Устав (Основной закон) Тульской области» // Тульские известия, № 267-268, 02 декабря 1995.
Более того, законом субъекта Российской Федерации территориальной комиссии может быть придан статус юридического лица (п. 4 ст. 26), в этом случае председатель работает на постоянной (штатной) основе (п. 12 ст. 29), а сами комиссии имеют аппараты, работники которых являются государственными служащими (п. 18 ст. 28)1.
В октябре 2002 года избирательной комиссией Тульской области были сформированы 29 ТИК. Однако вопрос о придании им статуса юридического лица так и не был решен и не определено их положение в системе государственных органов области.
Накануне муниципальных выборов 2005 года была предпринята попытка решить данный вопрос: в законах области о муниципальных выборах предусматривалось, что территориальные избирательные комиссии, сформированные на уровне районов Тульской области, обладают статусом юридического лица (п. 5 ст. 93 Закона о выборах депутатов, п. 5 ст. 82 Закона о выборах главы)2.
Однако до конца вопрос решен не был. Причина банальна — отсутствие финансирования. Ни о какой постоянной работе самой комиссии говорить не приходится, поскольку для этого не созданы необходимые условия. При проведении муниципальных выборов данная проблема обостряется тем, что члены ТИК, на которые возлагаются полномочия избирательных комиссий муниципальных образований, являются либо родственниками кандидатов, либо находятся в их непосредственном подчинении, а многие члены комиссий и сами принимают участие в выборах. В результате необходимо принимать решения о досрочном прекращении полномочий членов ТИК и о назначении новых.
Действительный переход на профессиональную работу ТИК возможен в случае, когда председатель или секретарь комиссии будет работать на штатной должности. Такая возможность предусмотрена Федеральным законом, но реализована может быть только законом субъекта Российской Федерации.
Только в 32 субъектах Российской Федерации в 2006 году законодательство предусматривало такую возможность. ЦИК России обратилась к органам государственной власти всех субъектов Российской Федерации с призывом решить данную задачу.
1 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17 июня 2002. № 24. Ст. 2253; Российская газета, № 106, 15 июня 2002.
2 Закон Тульской области от 13 апреля 2005 г. № 567-ЗТО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления» // Тульские известия, № 98-100, 20 апреля 2005; Закон Тульской области от 13 апреля 2005 г. № 568-ЗТО «О выборах главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления» // Тульские известия, № 101-103, 21 апреля 2005.
Избирательной комиссией Тульской области был подготовлен проект закона, предусматривающий наделение ТИК правами юридического лица. Однако принятый закон таких положений не содержал1. Более того, была исключена и норма, определяющая положение теркомиссий как государственных органов Тульской области.
Вместе с тем, существует и другой вариант перехода ТИК на постоянную (профессиональную) работу — это принятие председателей (секретарей) ТИК в аппарат ИКС РФ. В данном случае они не будут иметь статус лиц, замещающих государственную должность субъекта, а будут иметь статус государственных служащих, то есть лиц, замещающих должность государственной гражданской службы субъекта. Соответственно, не будет необходимости и в создании аппаратов территориальных комиссий.
Аналогичным образом в свое время был решен вопрос по статусу системных администраторов, обеспечивающих работу комплексов средств автоматизации (КСА) ГАС «Выборы» в территориальных комиссиях. Законом было установлено, что системные администраторы, обеспечивающие эксплуатацию КСА ИКС РФ и ТИК, являются работниками информационных центров ИКС РФ и государственными служащими субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 11)2.
В настоящее время (2008 год) в аппарате избирательной комиссии Тульской области работает 13 из 29 председателей территориальных комиссий.
Таким образом, переход системы избирательных комиссий на постоянную (профессиональную) работу еще не закончен. Несомненно, профессионализм избирательных комиссий является гарантией соблюдения законности при проведении выборов и референдумов, следовательно, и гарантией обеспечения реализации конституционных прав граждан. А как установлено нашей Конституцией, принятой 15 лет назад, именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью, при этом признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2)3.
1 Закон Тульской области от 02 апреля 2007 г. № 815-ЗТО «Об избирательных комиссиях и комиссиях референдума в Тульской области» // Тульские известия, № 62, 05 апреля 2007.
2 Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ. 13 января 2003. № 2. Ст. 172; Российская газета, № 5, 15 января 2003.
3 Конституция Российской Федерации // Российская газета, № 237, 25 декабря 1993.
