CC BY
131
ПРАВО
УДК 342.82/.84
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ИНТЕРЕСАХ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
© Владислав Вячеславович Красинский
Российский общественный институт избирательного права, г. Москва, Россия, кандидат юридических наук, эксперт, e-mail: [email protected]
Статья посвящена правовой регламентации избирательного процесса в контексте защиты конституционного строя России. Автором рассмотрены факторы, влияющие на правовое регулирование выборов в России, показаны недостатки законодательства о выборах, выявлены пробелы и коллизии, оказывающие негативное воздействие на избирательный процесс и защищенность конституционного строя России.
Ключевые слова: правовое регулирование выборов; защита конституционного строя; законодательство о выборах; правовое обеспечение избирательного процесса в интересах защиты конституционного строя.
Несмотря на совершенствование демократических институтов Российской Федерации и модернизацию нормативной правовой основы, связанной с выборами, в законодательстве, регулирующем организацию и проведение выборов в Российской Федерации, на сегодняшний день не полностью ликвидированы пробелы и коллизии. Они продолжают оказывать негативное воздействие на избирательный процесс и защищенность конституционного строя. В связи с этим требуется развитие правового обеспечения избирательного процесса в интересах защиты конституционного строя России, которое предполагает обновление нормативно-правового материала в соответствии с возрастающими потребностями в защите конституционного строя и возможностями правоприменительной практики.
В современных условиях на развитие правового обеспечения избирательного процесса в интересах защиты конституционного строя влияет ряд факторов.
Во-первых, профессиональный уровень и добросовестность законодателя. Профессионализм депутатского корпуса и работников аппаратов законодательных органов государственной власти имеет большое значение для качества и юридической техники издаваемых законов. При подготовке проектов
законов не всегда разрабатываются концепции соответствующих законопроектов. Намерение создать закон зачастую не соизмеряется с финансовыми возможностями государства [1]. Негативное влияние на правовое обеспечение защиты конституционного строя оказывает лоббирование крупными политическими партиями своих корпоративных интересов в законотворческом процессе, что способствует распространению коррупции и ущемлению политических прав граждан Российской Федерации.
Во-вторых, соблюдение законодательных процедур и временных сроков обсуждения, рассмотрения и принятия законов. В результате «ускоренного» законотворчества принимаются некачественные законы, нарушающие права и свободы граждан, подрывающие конституционный строй России1. Ложное понимание политической целесообразности скорейшего принятия законов в ущерб соблюдению объективно необходимых законодательных процедур остается до-
1 Ч. 1 и 8 ст. 119 раздела III Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (с изм. от 18 марта 2009 г.) устанавливают возможность принятия закона без процедур второго и третьего чтений. Подобная норма облегчает возможность «протаскивания» выгодных лоббистам законов.
минирующим фактором принятия законодательных решений, негативно влияющих на качество законодательства.
В-третьих, стабильность законодательства о выборах. В ситуации, когда после каждой федеральной избирательной кампании меняется законодательство о выборах, вести речь о правовом обеспечении защиты конституционного строя в избирательном процессе представляется весьма затруднительным. Постоянные изменения нормативной правовой базы влекут за собой слабое знание участниками избирательного процесса положений действующих нормативных правовых актов, оказывают отрицательное воздействие на профессиональную и правовую культуру организации и проведения выборов и, как следствие, способствуют росту правонарушений в сфере избирательных прав.
В-четвертых, актуальной является проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также пределов нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере. Из ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации непонятно, к какому ведению относится защита прав граждан (в т. ч. и избирательных). В связи с этим представляется необходимым более четко законодательно закрепить предметы нормативного правового регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также установить четкие рамки государственно-властного вмешательства в избирательный процесс. В законодательном процессе следует обеспечить гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов (в т. ч. о выборах)1.
В-пятых, наличие определенного опыта защиты конституционного строя в избирательном процессе. Правоприменительная практика защиты конституционного строя в избирательном процессе позволяет выявлять
1 Примером реализации подобного подхода следует считать подписание 27 мая 2009 г. соглашения между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и 13 законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Республика Карелия, Республика Мордовия, Республика Саха, Чеченская Республика, Алтайский край, Краснодарский край, Иркутская область, Московская область, Оренбургская область, Курская область, Псковская область, Сахалинская область, Свердловская область) о взаимодействии в федеральном законодательном процессе.
коллизии и пробелы в правовом регулировании и заметно влияет на формирование соответствующей нормативной правовой основы.
Развитие правового обеспечения избирательного процесса в интересах защиты конституционного строя России должно проходить путем совершенствования законодательной и подзаконной правовой основы.
Совершенствование законодательной основы, как представляется, необходимо осуществлять по следующим направлениям.
1. Совершенствование законодательной основы организации и проведения выборов в целях обеспечения соответствия международных обязательств России интересам защиты ее конституционного строя.
Эту работу следует проводить как в отношении не вступивших в законную силу на территории Российской Федерации международных правовых актов (актов СНГ), так и в отношении действующих международных договоров (актов СНГ) и федеральных законов в сфере выборов.
Главную роль в процессе приведения в соответствие с Конституцией и интересами защиты конституционного строя не вступивших в законную силу международных договоров Российской Федерации (в т. ч. актов СНГ) в сфере выборов должны играть Конституционный суд Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации. В соответствии с пунктом «г»
ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционный суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с заключенными международными договорами.
Не соответствующие Конституции России международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Статья 7 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» содержит норму об обязанности Министерства иностранных дел Российской Федерации ин-
формировать Федеральное Собрание Российской Федерации о заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации международных договорах, о прекращении и приостановлении их действия [2].
В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» общее наблюдение за выполнением обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров, осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.
В настоящее время Российская Федерация выполняет обязательства в рамках следующих международных правовых актов, регулирующих вопросы организации и проведения выборов: Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.), Декларации о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 г.), Руководства по наблюдению за выборами ОБСЕ / БДИПЧ (Варшава, 1997 г.), Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне (Стамбул, 19 ноября 1999 г.), Хартии европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 г.), Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.) и ряда других международных стандартов.
В рамках Содружества Независимых Государств Российская Федерация руководствуется Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев,
7 октября 2002 г.) и рекомендациями Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами [3, 4]. Конвенция является не только эффективным средством укрепления демократической государственности в странах СНГ, но и своеобразным инструментом коллективной безопасности при организации и проведении выборов на постсоветском пространстве. Согласованное развитие избирательных систем, сформировавшихся в рамках ОБСЕ, Совета
Европы и СНГ, несомненно, укрепляет безопасность не только Российской Федерации, но и всей Европы.
Долговременным политическим интересам Российской Федерации в сфере защиты конституционного строя отвечают Федеральные законы от 5 марта 2004 г. № 7-ФЗ «О ратификации Соглашения между государствами - членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной анти-террористической Структуре» и от 28 декабря 2004 г. № 176-ФЗ «О ратификации Договора о сотрудничестве государств-участ-ников СНГ в борьбе с терроризмом» [5]. В результате принятия данных законодательных актов создана правовая основа регионального международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, в т. ч. и в условиях выборов. В то же время в целях обеспечения соответствия международных обязательств Российской Федерации интересам защиты ее конституционного строя представляется целесообразным активизировать деятельность по заключению межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров о противодействии экстремистской деятельности и пропаганде терроризма с использованием сети Интернет.
В интересах защиты конституционного строя Российской Федерации требует совершенствования существующий механизм проведения проверок наличия у кандидатов в депутаты или на выборные должности двойного гражданства или вида на жительство иностранного государства. Складывается парадоксальная ситуация, когда государственному органу известны серия и номер паспорта, дата его выдачи, орган, выдавший паспорт, а также место постоянной регистрации кандидата на территории иностранного государства, но при этом не всегда возможно получить официальное подтверждение данной информации [6]. Это связано с отсутствием у Российской Федерации международных соглашений с иностранными государствами, в т. ч. и государствами - участниками Содружества Независимых Государств, о предоставлении подобного рода информации.
Нуждается в разработке и нормативная правовая база, касающаяся защиты конституционных прав российских граждан при проведении выборов на избирательных уча-
стках, образованных за пределами территории Российской Федерации.
2. Другим направлением совершенствования законодательной основы является ее приведение в соответствие интересам защиты конституционного строя и повышение качества федеральных законов.
В первую очередь, следует отметить необходимость издания Избирательного кодекса Российской Федерации, обобщающего весь массив федерального законодательства
о выборах. В данном кодифицированном акте можно было бы отразить положение о том, что в случае внесения изменений в законодательство о выборах новеллы законов о выборах вступают в силу после проведения очередных избирательных кампаний. Представляется, что реализация в Избирательном кодексе подобного правового предписания воспрепятствовала бы конъюнктурному изменению законодательства о выборах.
Отдельным блоком следует рассматривать нормы Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и предложения по их дальнейшему совершенствованию .
Согласно п. 6 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в случае, если федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат ему, применяются нормы данного закона. Данное положение о верховенстве юридической силы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» над другими федеральными законами нарушает установленную Конституцией Российской Федерации иерархию нормативных правовых актов и требует устранения.
Нуждается в корректировке п. 6 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Существующая редакция закона позволяет лидерам партийных списков «продвигать» в законодательные органы государственной власти основное количество кандидатов из списков, а затем без каких-либо юридических последствий отказываться от полученных мандатов.
Возможность коррупции закреплена в п. 7 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Законодателем предусмотрено, что если кандидат без вынуждающих к тому обстоятельств не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате чего назначены повторные выборы, этот кандидат должен полностью или частично возместить соответствующей избирательной комиссии произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных выборов. Объем возмещения расходов на проведение повторных выборов зависит от усмотрения избирательной комиссии, что указывает на наличие коррупционного фактора.
Действующее законодательство не предусматривает права выдвижения кандидатов избирателями и группами избирателей. Исключение составляет п. 2 ст. 34 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», который определяет необходимость поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации группой избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Думается, что лишение избирателей, не являющихся членами политических партий, права самовыдвижения кандидатами на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, нарушило равенство политических прав партийных и беспартийных граждан Российской Федерации. Решение о выдвижении граждан, не являющихся членами политической партии, зависит от усмотрения руководства политической партии и не предусматривает возможности обжалования, что можно рассматривать как косвенное ограничение пас-
сивного избирательного права беспартийных граждан Российской Федерации. Согласно пп. «в» п. 8 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, является коррупционным фактором. Для устранения данного коррупционного фактора и расширения участия граждан в осуществлении государственной власти и местного самоуправления представляется целесообразным установить обязанность политических партий включать на выборах всех уровней в формируемые ими списки кандидатов беспартийных граждан по определенной квоте (например, не менее 10 % от общей численности списка кандидатов).
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» требует урегулирования вопрос, связанный с выносом гражданами, участвующими в выборах, избирательных бюллетеней из помещения для голосования. В настоящее время подобные действия никак не ограничиваются. Между тем технология, основанная на использовании данного правового пробела, в ряде случаев применяется недобросовестными кандидатами и представителями избирательных объединений как для подкупа избирателей, так и в качестве предлога для противоправных обвинений избирательных комиссий в фальсификации итогов голосования и результатов выборов. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях было бы целесообразно добавить ст. 5.2 «Нарушение запрета на вынос избирательных бюллетеней из помещения для голосования».
С учетом значимости формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на началах законности и недопущения избрания в качестве депутатов российского Парламента лиц, избранных с массовыми нарушениями законодательства о выборах, представляется важным дополнить ст. 84 Федерального за-
кона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» нормой о недопустимости выдвижения и регистрации федеральных списков кандидатов при проведении повторных выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации политическими партиями, действия (бездействие) руководителей и уполномоченных представителей которых послужили (послужило) основанием для признания выборов судом недействительными.
В рамках дальнейшего противодействия проникновению лиц, причастных к преступной деятельности, в органы государственной власти и органы местного самоуправления в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предлагается закрепить обязательность указания кандидатами в депутаты и (или) на выборные должности всех имеющихся судимостей (в т. ч. снятых и погашенных), а также информирования политическими партиями и избирательными комиссиями избирателей о всех судимостях кандидатов с названиями составов преступлений, наименованием суда, вынесшего приговор, срока и вида наказания, даты освобождения. Пункт 58 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» также потребует внесения необходимых изменений.
Учитывая долгосрочный характер оказания рядом иностранных государств информационно-пропагандистского, финансового, политического и силового воздействия на избирательный процесс в ущерб конституционному строю России, срок, предусмотренный законодателем в пп. «п» п. 6 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в п. 6.1 ст. 58 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», пп. 16 ч. 7 ст. 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предшествующий дню внесения по-
жертвования в избирательный фонд, предлагается увеличить до двух лет. Таким образом, некоммерческие организации, получавшие финансовую и иную материальную поддержку от иностранных государств, иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, международных организаций и международных общественных движений, а также от иных указанных в законе органов и организаций в течение двух лет, предшествующих дню внесения пожертвования в избирательный фонд, не смогут вносить указанные пожертвования для финансирования избирательной кампании, не возвратив полученные этими некоммерческими организациями денежные средства либо иное имущество. Предложенная мера позволила бы усилить правовую защиту основ конституционного строя Российской Федерации в целом и государственного суверенитета от иностранного вмешательства и административного ресурса должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Необходимость обеспечения избирательного права уязвимых слоев населения (инвалидов, лежачих больных и лиц с физическими недостатками), создания дополнительных гарантий досрочного голосования отдельных категорий граждан (лиц, осуществляющих трудовую деятельность вахтовым методом, граждан Российской Федерации, находящихся в заграничных командировках или постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации) и голосования избирателей, проживающих или работающих в труднодоступных и отдаленных местностях, определяет актуальность принятия Федерального закона «О голосовании по почте при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления». В данном Федеральном законе представляется целесообразным закрепить возможность обращения в территориальную комиссию по телефону и Интернету (e-mail). Никакой уязвимости избирательного процесса при этом не возникнет, поскольку для получения письма с отметкой «выборное» избирателю (его представителю) необходимо явиться в почтовое отделение и предъявить документы, удостоверяющие личность. В то же время внедрение в деятельности избирательных комиссий интер-
нет-технологий послужит подготовительным этапом для перспективного внедрения электронного голосования на выборах. С организационной точки зрения данное решение потребует разработки сайтов территориальных и участковых избирательных комиссий и дополнения реестров учета обращений избирателей разделами «обращения избирателей по телефону», «обращения избирателей по Интернету».
Дополнительной защите избирательных прав граждан послужило бы введение административной ответственности за умышленное задержание, вскрытие и повреждение выборной корреспонденции, а также за голосование по почте за другое лицо (персона-ция) или умышленное многократное голосование по почте.
Необходимость технического переоснащения избирательной системы в Российской Федерации обусловливает развитие правового обеспечения избирательного процесса с позиций нормативного регулирования внедрения орбитальных систем «ГЛОНАСС» и «ГОНЕЦ», устройств электронного голосования, комплексов обработки избирательных бюллетеней, веб-камер в помещениях избирательных комиссий в ходе проведения голосования и подведения его итогов, а также электронного документооборота и информационного сопряжения ГАС «Выборы» с информационными системами других государственных и муниципальных органов.
Необходимо отметить, что федеральные законы сами по себе могут стимулировать возникновение и реализацию внутренних угроз конституционному строю, возникающих в избирательном процессе.
Например, в ст. 12 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. (в ред. от 9 ноября 2009 г.) № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» отсутствуют ограничения в отношении членов избирательной комиссии, связанные с гражданством иностранного государства либо видом на жительство или иным документом, подтверждающим право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Не соответствует другим федеральным законам о выборах и законодательное перечисление
перечня субъектов, которым запрещено вносить добровольные пожертвования в избирательные фонды. Не соответствует формулировкам Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» ст. 28, устанавливающая ограничения при проведении предвыборной агитации.
Несовершенство Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» усугубляется тем, что он не содержит положений о деятельности контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях и не регулирует порядок использования ГАС «Выборы». В существующем виде данный Федеральный закон не отвечает потребностям правового обеспечения защиты конституционного строя России в избирательном процессе.
В федеральном избирательном законодательстве требует решения вопрос о праве избирательных комиссий субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по вопросам своей компетенции. Региональный фрагмент нормативного правового регулирования выборов, представленный нормативными правовыми актами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предмету своего ведения, является необходимым элементом избирательного законодательства субъектов Российской Федерации о выборах. Поэтому нормотворческие полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации должны быть законодательно закреплены.
Ключевой проблемой является чрезмерная детализация избирательных действий и процедур в федеральных законах, которая не оставляет возможностей для учета исторических, культурных, социально-экономических, национальных традиций в деятельности региональных законодателей. Такая практика поощряет дублирование соответствующих правовых норм в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и перенесение недостатков федеральных законодательных актов на региональный уровень.
3. Важным направлением совершенствования законодательной основы защиты конституционного строя в избирательном процессе является приведение в соответствие
федеральному законодательству и повышение качества законодательства субъектов Российской Федерации о выборах.
Главенствующее место в массиве законодательства субъектов Российской Федерации о выборах занимают конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. В уставах ряда субъектов Российской Федерации присутствуют разделы (главы), посвященные избирательной системе (Еврейская автономная область, Волгоградская область, Тверская область, Тульская область, Рязанская область). Это значительно повышает гарантии избирательных прав граждан на региональном уровне, эффективность правоприменительной деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса. К положительным чертам законодательства о выборах отдельных субъектов Российской Федерации следует отнести высокий уровень обобщения норм избирательного законодательства в кодифицированных актах. В целом правовая основа региональных выборов является достаточной для реализации всех избирательных действий и процедур.
Вместе с тем анализ уставов и законов субъектов Российской Федерации о выборах показывает, что в некоторых из них сохраняются противоречия и несоответствие правовых положений нормам федерального законодательства. Так, ст. 31 Устава Ярославской области от 23 мая 1995 г. (в ред. от 25 февраля 2009 г.) допускает возможность избираться лицам, осужденным к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющим на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; осужденным за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющим на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; подвергнутым административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в те-
чение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
Аналогичные пробелы имеют Закон Республики Тыва от 23 июня 2006 г. (в ред. от 25 июля 2007 г.) № 1867 ВХ-1 «О выборах депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва», законы Тульской области от 8 июля 2008 г. № 1055-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления», от 18 июля 2008 г. № 1066-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления», от 19 декабря 2008 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.) № 1198-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы», Закон Еврейской автономной области от 29 марта 2006 г. (в ред. от 31 мая 2006 г.) № 662-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области».
Распространенным недостатком законов субъектов Российской Федерации о выборах является неурегулированность ряда избирательных действий, что ведет к правовой неопределенности. В настоящее время в законах Республики Тыва от 23 июня 2006 г. (в ред. от 25 июля 2007 г.) «О выборах депутатов Палаты Представителей Великого Хурала Республики Тыва» и Республики Коми от
7 июля 2006 г. (в ред. от 17 апреля 2009 г.) «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми» недостаточно регламентируются вопросы открытия избирательных счетов кандидатов.
В упомянутом Законе Республики Коми, законах Тульской области от 8 июля 2008 г. № 1055-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления», от 18 июля 2008 г. № 1066-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления», от 19 декабря
2008 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.) № 1198-ЗТО
«О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы», отсутствуют ограничения на предвыборную агитацию на предмет недопущения экстремизма.
Закон Ставропольского края от 8 февраля 2006 г. № 6-КЗ «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления», Закон Волгоградской области от 25 октября 2008 г. № 1751-ОД «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы», Закон Республики Коми от 7 июля 2006 г. (в ред. от 17 апреля 2009 г.) № 65-РЗ «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми», законы Тульской области от
8 июля 2008 г. № 1055-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления», от 18 июля 2008 г. № 1066-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления», от 19 декабря 2008 г. (в ред. от 3 июня
2009 г.) № 1198-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы», не содержат никаких положений о контрольно-ревизионных службах при избирательных комиссиях.
Закон Брянской области от 23 января 2008 г. (с изм. от 11 ноября 2008 г.) № 4-З «О выборах депутатов Брянской областной Думы» не регулирует порядок использования ГАС «Выборы». Аналогичные правовые положения отсутствуют в законах Тульской области от 8 июля 2008 г. № 1055-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления», от 18 июля 2008 г. № 1066-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления», от 19 декабря 2008 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.) № 1198-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы», Законе Ставропольского края от
8 февраля 2006 г. № 6-КЗ «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления», а также в Законе Республики Коми от 7 июля 2006 г. (в ред. от 17 апреля 2009 г.) «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми».
В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации (Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Ивановская область, Кемеровская область, Костромская область, Тамбовская область) закреплено коррупцио-генное положение о том, что если кандидат без вынуждающих к тому обстоятельств не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате чего назначены повторные выборы, этот кандидат должен полностью или частично возместить соответствующей избирательной комиссии произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных выборов1. Таким образом, объем возмещения расходов на проведение повторных выборов зависит от усмотрения избирательной комиссии. В целях устранения возможности выборочного правоприменения из ст. 81 Закона Республики Ингушетия от 28 мая 2009 г. № 24-РЗ «О муниципальных выборах в Республике Ингушетия», ст. 83 Закона Чеченской Республики от 10 мая 2007 г. (в ред. от 21 июля 2009 г.) № 32-РЗ «О муниципальных выборах в Чеченской Республике», п. 10 ст. 56 Закона Ивановской области от 27 июня 2003 г. (в ред. от 17 июня 2008 г.) № 60-ОЗ «О выборах», ч. 3 ст. 61 Закона Кемеровской области от 12 декабря 2005 г. (в ред. от 8 апреля 2009 г.) № 147-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления Кемеровской области», статьи 145 Избирательного кодекса Костромской области от 30 декабря 1998 г. (в ред. от 6 июля 2009 г.) № 39-ЗКО, части 3 статьи 84 Закона Тамбовской области от 31 января 2007 г. (в ред. от
1 июля 2009 г.) № 146-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Тамбовской области» предлагается исключить словосочетание «или частично».
1 Законодательные органы власти указанных субъектов Российской Федерации продублировали в законах о выборах коррупциогенное положение пункта 7 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Необходимость продолжения работы по приведению законодательной основы защиты конституционного строя России в избирательном процессе в соответствие федеральному законодательству и дальнейшему повышению качества законодательства субъектов Российской Федерации о выборах определяется тем, что в законодательстве Российской Федерации до настоящего времени не предусмотрена уголовная или административная ответственность за принятие должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, повлекших за собой массовые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. В связи с изложенным представляется целесообразным продолжить работу законодательных органов субъектов Российской Федерации по восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий и противоречий федеральному законодательству. Большую роль в этом процессе должно сыграть активное использование предоставленного избирательным комиссиям законодательством субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы в пределах своей компетенции.
Развитие подзаконной правовой основы обеспечения избирательного процесса в интересах защиты конституционного строя необходимо рассматривать с позиций федерального нормативного правового регулирования и нормативного правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне необходимо в первую очередь разрешить проблему распространения юрисдикции Правительства Российской Федерации на ряд министерств и ведомств, которыми непосредственно руководит Президент Российской Федерации. В настоящее время постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 937 «О содействии избирательным
комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 13 января 2000 г. № 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации», от 5 сентября 2003 г. № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации», от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» распространяют свою силу на подведомственные Президенту государственные органы, обеспечивающие защиту конституционного строя России в условиях выборов (ФСБ России, МВД России, ФМС России, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации). Существует два варианта решения данной правовой проблемы.
Первый. Упразднение практики деления отраслевых органов исполнительной власти по подведомственности между Президентом и Правительством. В этом случае Правительство Российской Федерации сохраняет за собой регулирование взаимодействия компетентных государственных органов и учреждений с избирательными комиссиями.
Второй вариант означает, что подобное правовое регулирование должно осуществляться указами Президента Российской Федерации.
Кроме того, представляется, что юридическая сила издаваемых на федеральном уровне нормативных правовых актов о содействии избирательным комиссиям при подготовке и проведении выборов должна распространяться не только на федеральные, но и на региональные и муниципальные выборы.
Развитие подзаконного правового обеспечения избирательного процесса предполагает совершенствование ведомственной нормативной правовой основы субъектов защиты конституционного строя в избирательном процессе. С точки зрения юридической техники ведомственная нормативная правовая база, регулирующая участие компетентных государственных органов и учреждений в защите конституционного строя в условиях выборов, представляется недостаточно совершенной. Так, в принимаемых органами внутренних дел, прокуратуры и федеральной службы безопасности нормативных правовых актах не в полной мере отражены вопросы совместной деятельности по защите конституционного строя в избирательном процессе. В ведомственных приказах, как правило, не прописаны конкретные функции и полномочия создаваемых на период выборов организационных структур (оперативных штабов или оперативных групп). Не раскрывается суть организационных и иных мер обеспечения безопасности организации и проведения выборов. Не регулируются вопросы, связанные с защитой конституционного строя в ходе региональных и муниципальных избирательных кампаний. Ведомственные нормативные правовые акты имеют ограниченный срок действия и ориентированы преимущественно на конкретные избирательные кампании федерального уровня.
С учетом изложенного было бы целесообразно разработать межведомственный нормативный правовой акт в рассматриваемой области, рассчитанный на неоднократное использование. Принятие подобного документа будет способствовать четкому разграничению компетенции субъектов защиты конституционного строя в избирательном процессе, укреплению стабильности и повышению эффективности правового обеспечения защиты конституционного строя России в условиях избирательных кампаний.
Нуждаются в конкретизации и нормотворческие полномочия ЦИК России. В Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отсутствуют виды нормативных правовых актов, которые может принимать Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Из числа нормативных правовых актов ЦИК России упоминаются только инструкции.
При этом нормативный правовой характер, кроме инструкций Центральной избирательной комиссии, носят положения, регламенты и соглашения. Думается, что этот пробел правового регулирования требует восполнения.
На уровне субъектов Российской Федерации весьма важной является подготовка и принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов участия органов государственной власти, муниципальных органов, правоохранительных органов в защите конституционного строя в условиях выборов. В качестве положительного примера можно привести упомянутые выше постановления высших должностных лиц субъектов Федерации о содействии избирательным комиссиям в организации и проведении выборов, где, в т. ч. детально регламентируется совместная деятельность избирательных комиссий и правоохранительных органов. Практику принятия подобных нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации следовало бы распространить на всю территорию Российской Федерации.
Актуальным является вопрос о правомочиях избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по регулированию взаимодействия с государственными органами и учреждениями (в т. ч. с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти), действующими на территории субъектов Российской Федерации.
Качество правового обеспечения избирательного процесса определяет полноту реализации конституционного права граждан на
участие в управлении делами общества и государства, степень доверия населения к власти и представительным органам, влияет на оценку международным сообществом состояния демократичности политической системы.
Представляется, что совершенствование законодательного и подзаконного обеспечения избирательного процесса в интересах защиты конституционного строя России позволит повысить эффективность защиты конституционного строя, будет способствовать демократизации и укреплению законности избирательного процесса.
1. Нормография: теория и методология нормотворчества / под ред. д-ра юр. Ю.Г. Арзама-сова. М., 2007. С. 249.
2. СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
3. Вестник ЦИК России. 2002. № 11. С. 218-280.
4. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств: Документы и материалы. М., 2008. С. 185-243.
5. СЗ РФ. 2004. № 10. Ст. 833; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 2.
6. Роль правоохранительных органов в обеспечении безопасности выборов: выступление заместителя Председателя ЦИК России С.В. Вавилова на ежегодной конференции Ассоциации организаторов выборов стран Европы (АОВСЕ) 10-13 сент. 2008 г., Румыния. иКЬ: www.cikrf.ru. Загл.с экрана.
Поступила в редакцию 19.04.2010 г.
UDC 342.82/.84
DEVELOPMENT OF LEGAL SUPPLY FOR ELECTION PROCESS CONSTITUTIONAL ORDER PROTECTION Vladislav Vyacheslavovich Krasinsky, Russian Public Institute of Election Law, Moscow, Russia,Candidate of Law, Expert, e-mail: [email protected]
The article is devoted to legal reglamentation of legal process in the context of constitutional order protection of Russia. The author scrutinizes the factors influencing the legal regulation of elections in Russia, the drawbacks of legislation of elections are identified, the gaps and collisions are shown which negatively influence on election process and protection of constitutional order of Russia.
Key words: legal regulation of elections; protection of constitutional order, election legislation; legal supply of election process for constitutional order protection.
