CC BY
2713
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА И ЕГО МЕСТО В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
А.Л. Миронов,
кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право arturmironov@yandex.ru
Аннотация. Дается определение государственного органа, проводится анализ между понятиями органы государственной власти и государственные органы. Определяется место государственного органа в государственном регулировании.
Ключевые слова: государственный орган, государственное регулирование, органы государственной власти.
THE CONCEPT OF STATE AUTHORITY AND ITS ROLE IN STATE REGULATION
A.L. Mironov,
candidate of jurisprudence
Annotation. The definition of public authority carried out an analysis between the concepts of public authorities and public bodies. Determined by the place of the public agency in the state regulation. Keywords: government agency, government regulation, the public authorities.
Большинство ученых определяют понятие государственного органа исходя из задач и функций, установленных государством. В частности, они считают, что «государственный орган является гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властными полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующими в установленном государством порядке»1. Аналогичное определение дается в учебнике под редакцией В.В. Лазарева и др.2
Преимущество данного определения состоит в том, что оно указывает на юридическую природу полномочий, пределы их осуществления, функциональное предназначение государственного органа и задачи его деятельности, особенно если авторы дополняют определение отличительными признаками. Например, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин выделяют пять признаков3. Другие авторы указывают на семь отличительных признаков государственного органа.
Наряду с отмеченными выше достоинствами при-
веденные определения имеют существенный недостаток. Они не указывают на природу государственных органов и не определяют форму их существования, хотя законодательство различных государств дифференцирует государственные органы как по способу их формирования, так и по объему их компетенции и правовому статусу, по сфере деятельности.
Некоторые авторы предлагают определения государственных органов, основанные на структурно-функциональных критериях. Например, А.А. Мишин помимо принадлежности к государственному аппарату выделял структурно-функциональную определенность, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции4.
Подобную дифференциацию отмечают авторы четырехтомного учебника под ред. Б.А. Страшуна. Они исходят из того, что «государственный орган — это лицо или организованная группа лиц, наделен-
ные правом принимать властные решения (например, парламент, президент, суд, префект). В зависимости от порядка принятия властных решений государственные органы могут основываться на принципах единоначалия (например, министерство) или коллегиальности (например, совет министров)»5.
Автор двухтомного учебного курса «Конституционное право России» С.А. Авакьян не только делает уточнение о том, что это лицо или группа (коллектив), но и подчеркивает при этом, что это граждане, и указывает на правовую природу органов государства: «Органом государства (государственной власти) является группа (коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осуществление задач и функций государства; орган образован надлежащим образом, определенным конституцией или законом, наделен соответствующими полномочиями, действует в установленном законодательством порядке, принимает необходимые правовые акты и несет ответственность за свою деятельность перед народом и государством. Понятия «орган государства» и «орган государственной власти» употребляются нами как тождественные»6.
Нет единого подхода к определению государственного органа и в зарубежной юридической литературе. Например, профессор С. Попович предлагает употреблять термин «государственный орган» в объективном и субъективном смыслах. Подобная позиция близко примыкает к структурному подходу, так как «под государственным органом в субъективном смысле подразумеваются физические лица, несущие государственную службу. Под государственным органом в объективном смысле подразумевается такой коллектив находящихся на службе лиц, объединенных в единое организационное целое и рассматриваемых в совокупности с их деятельностью, посредством которого государство выполняет свои функции»7.
Английский ученый И. Стивенс определяет государственные органы исходя из их функционального предназначения: «таким образом, мы говорим о трех органах государства: а) законодательном; б) исполнительном; в) судебном»8.
Подобное определение государственных органов, с одной стороны, является чрезвычайно общим, а с другой стороны, не охватывает всего многообразия государственных органов. Даже если согласиться с одним только функциональным критерием, то указанное определение не охватывает всего многообразия функциональной деятельности государственных органов. В частности, оно не учитывает другие правоохранительные органы (кроме судов), контролирующие органы (счетные палаты, уполномоченные по правам человека). Кроме того, оно не учитывает правового статуса и объема компетенции
государственных органов.
Помимо рассмотренных нами различий в подходах к определению государственного органа обращает на себя внимание терминологическая неопределенность.
Некоторые авторы выделяют государственные органы, государственные учреждения и государственные предприятия9. Другие употребляют их названия как синонимы: «В институционально-властном плане государственный орган, учреждение, должность (должностное лицо) — это структурная часть механизма (аппарата) государственной власти, наделенная определенным объемом государственно-властных полномочий»10. Третьи авторы, не рассматривая понятие «государственный орган» как синоним других видов органов государства, отмечают некоторые различия между ними. В частности, А.Б. Венгеров отмечает, что «понятие органа государства используется в широком и узком смыслах. В широком смысле это орган государственной власти, а в узком — орган, ориентированный на специальную функцию, необходимую для жизнедеятельности общества»11.
М.В. Баглай выделяет три группы государственных органов: органы государственной власти, государственные органы и органы государственной власти со специальным статусом. По его мнению, «органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначаемых государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Таковыми являются Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил»12.
Исходя из этого, он выделяет три признака органа государственной власти:
1) каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного нагромождения органов государственной власти;
2) орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства;
3) деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами.
Относительно термина «государственный орган» М.В. Баглай отмечает, что, «возможно, со временем конституционно-правовая теория или
практика Конституционного Суда РФ выявят его содержание. Пока же в обиходе и в литературе оба
13
термина используются как идентичные».
К органам государственной власти с особым статусом относятся: прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека14.
Многообразие государственных органов и сфер их деятельности, масштабность и сложность решаемых ими задач в настоящее время выходят за рамки структурно-функционального подхода к определению их функций и видов. Необходим более дифференцированный подход, который позволит обеспечить определение государственного органа, по возможности охватывающее все многообразие его деятельности. Определение должно быть достаточно общим по форме выражения и емким по содержанию. Кроме того, оно должно отражать специфику и организаторскую роль государства, реализуемую каждым государственным органом в своей сфере.
Реформа системы органов федеральной исполнительной власти, укрепление ее вертикали, совершенствование аппарата управления, упразднение его параллельных звеньев возможны лишь на основе анализа компетенции органов власти, их практической деятельности. Профессор Б.М. Лазарев в своем труде, посвященном компетенции органов исполнительной власти, пишет, что «анализ компетенции имеет очень важное значение для совершенствования не только системы органов, но и структуры каждого из них, ведь структура должна создавать наилучшие условия для реализации тех управленческих функций и полномочий, которые возложены на данный орган»15. Устанавливая компетенцию органа власти, государство осуществляет разделение труда между ними. Компетенция определяет роль каждого из государственных органов и в то же время обеспечивает их взаимосвязь, согласованность их действий16.
Компетенция органов государственной власти складывается из нескольких составляющих: 1) полномочия органа государственной власти, т.е. совокупность его прав и обязанностей; 2) предметы ведения, т.е. круг вопросов, прерогатива в решении которых принадлежит либо федеральным органам государственной власти, либо органам государственной власти субъектов РФ, либо круг вопросов, в решении которых могут принимать участие как федеральные, так и региональные органы государственной власти (так называемые предметы совместного ведения); 3) функции органа, т.е. основ-
17
ные направления его деятельности17.
Интерес представляют и другие подходы к понятию «компетенция». Так, Ю.А. Тихомиров определяет
компетенцию как возложенный на уполномоченный субъект (в частности, на органы законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти) объем публичных дел. При этом отмечается, что к элементам компетенции относятся нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решения и совершения действий. Н.А. Игнатюк также формулирует компетенцию как совокупность задач (целей), функций и полномочий (прав и обязанностей) органа государственной власти18.
Законодательство определяет исчерпывающий круг полномочий каждого органа государственной власти, пределы и сферы его деятельности, а также виды и формы принимаемых этим органом правовых актов. Это позволяет исключить вмешательство различных государственных органов в сферу деятельности друг друга, а также утверждает самостоятельность органов власти, деятельность каждого из них в соответствии с возложенными на них полномочиями.
Единство системы государственных органов предполагает и выделение в ней относительно обособленных составных частей — видов государственных органов. Например, в зависимости от объема компетенции различают органы общей компетенции и органы специальной (отраслевой) компетенции. Органы общей компетенции осуществляют свои государственно-властные полномочия вне конкретной сферы деятельности, как правило, на основе принципа коллегиальности. Они призваны координировать деятельность отраслевых органов государственной власти. Органы отраслевой компетенции выполняют свои государственно-властные полномочия в определенной сфере (экономика, финансы, оборона, внешняя политика) на основе принципа единоначалия. В эту группу органов государственной власти, действующих в сфере исполнительной власти, входят министерства (обороны, иностранных дел, внутренних дел) и другие ведомства. В число органов отраслевой компетенции законодательной ветви власти входят отраслевые комитеты палат парламентов.
Деление органов государственной власти, исходя из объема их полномочий, позволяет, применяя этот же критерий, таким же образом классифицировать и вспомогательные органы: вспомогательные государственные органы, обеспечивающие деятельность главы государства (Администрация Президента РФ, Исполнительное управление Президента США), парламента и его палат (аппараты палат парламентов), Правительства (аппараты правительств, канцелярии правительств). Из вспомогательных государственных органов, обеспечивающих деятельность ведомственных органов государственной
власти, можно назвать канцелярии и секретариаты соответствующих министров.
Вообще, вспомогательные государственные органы являются достаточно удачным примером, демонстрирующим немало специфических производных организационных и функциональных принципов, в той или иной мере свойственных государственным органам власти.
Для полноценного установления дефиниции государственного органа важно помимо руководящих начал (организационно-правовых принципов) правильно сгруппировать составные элементы системы государственных органов, осуществить непротиворечивую градацию этих органов. Мы предлагаем различать в ней государственные органы, органы государственной власти и вспомогательные государственные органы.
Наиболее широким из трех понятий является понятие государственного органа. Термин «государственный орган», как о нем говорится, например, в ст. 33, 120 Конституции РФ, означает не только орган государственной власти, орган государственной власти с особым статусом, о которых пишет М.В. Ба-глай, но и вспомогательный государственный орган.
Так, ст. 120 Конституции РФ 1993 г. закрепляет, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом»19. Это означает, что суд при рассмотрении дела может применять и установить несоответствие закону не только подзаконных актов, изданных органом государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ), но и положения Аппарата Государственной Думы РФ, Администрации Президента РФ и т.д.
Кроме того, Конституционный Суд РФ в своем определении от 19 мая 1997 г. «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ» в констатирующей части отмечает неправомерность отождествления понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»20. В другом месте этого же определения Конституционный Суд отмечает, что «нормы и прежде всего положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена Администрация»21.
Таким образом, разница между двумя указанными терминами определяется тем, насколько общими являются характеристика конкретного органа, его функции и полномочия. В зависимости от их сочетания конкретный государственный орган может
быть органом государственной власти, органом государственной власти с особым статусом или вспомогательным государственным органом.
Исходя из вышеизложенного, мы полагаем, что государственный орган — это самостоятельное звено государственного аппарата (гражданин или организованный коллектив граждан), участвующее в государственном регулировании, наделенный государственно-властными или иными полномочиями, уполномоченный государством и обществом на осуществление его задач и функций и действующий в установленном государством порядке.
1 Козлова, Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 1995. С. 294.
2 Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 326.
3 См.: Козлова, Е.И., Кутафин О.Е. Указ. раб. С. 293, 294.
4 Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств: Монография М.: МГУ, 1972. С. 3—5.
5 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 1, 2. Часть Общая / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: БЕК, 1999. С. 250.
6 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 336.
7 Попович С. Административное право. Общая часть. М.: Прогресс, 1968. С. 157.
8 Stevens I.N. Constitutional and Administrative Law. L.: MacDonald and Evens, 1987. P. 5.
9 См.: Оксамытный В.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: ИМПЭ-ПАБЛИШ, 2004. С. 209.
10 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 262; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 336.
11 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: Омега-Л., 2002. С. 183.
12 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 1998. С. 332.
13 Там же. С. 333.
14 Там же. С. 337—341.
15 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 5.
16 Там же. С. 12, 13.
17 Червонюк В.И. Указ. соч. С. 244; Конституционное право России: Энциклопедический словарь. С. 271, 272.
18 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 5; Игна-тюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999. C. 37.
19 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
20 Вестник Конституционного Суда. 1997. № 5. С. 2.
21 Там же. С. 6.
