CC BY
179
трансформация системы взаимодействий и коммуникаций между правительством и обществом1-
□□□□
Мамай Е.А._2
12 ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ 320: КАК РАЗВИВАЕТСЯ ЭЛЕКТРОННОЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО В РОССИИ
В систему управления спортом в Канаде в настоящее время входят:
В числе приоритетных форм оказания публичных услуг во всем мире развиваются так называемые «электронные правительства» (e-governments): e-Europe, e-Austria, e-Estonia, e-Malta и т.п. Для России в настоящее время актуальным явилось бы сопоставление достигнутого уровня развития с ведущими мировыми показателями. Следует отметить, что в Европе для обеспечения сопоставимости результатов различных стран исследователями, как правило, сравнивается один и тот же перечень
1 Нисневич Ю. Российский транзит //Постзападная цивилизация. Либерализм: прошлое, настоящее и будущее. - М.: Новый фактор, 2002 - с. 255.
2 Мамай Евгений Алексеевич - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России.
В статье автор рассматривает общую структуру электронного правительства в России. На основе специальной методики, официально используемой в Европейском Союзе, он представляет веб -исследование двенадцати государственных услуг, оказываемых правительством гражданам в электронной форме (G2C). Главными показателями сравнения выступают: доступность государственных услуг в Интернете и их качество (в какой степени публичные услуги доступны онлайн). В заключении автор делает некоторые рекомендации по совершенствованию электронного правительства в России..
Ключевые слова электронное правительство, публичная услуга, публичные услуги, оказываемые в электронной форме, правительство-гражданин (G2C).
Mamay E.A. 12 public services G2C: How is Russian E-government progressing?
In article the author observes general framework of the Russian e-government. On the basis of special methodology officially used in the European Union he provides web based survey on 12 Electronic Public Services G2C (Government to Citizen). Main comparative indicators are: the availability of public services online and their quality (how many public services fully available online). In conclusion author makes some recommendations how to improve e-government in Russia.
Keywords: E-government, Public Services, Electronic Public Services, Government to Citizen (G2C).
публичных услуг, а также применяется одинаковая методика. Одна из таких методик разработана компанией «Capgimini», одним из мировых лидеров в области IT-услуг и консалтинга. В период с 2001 по 2006 г.г. данная компания проводила изучение доступности публичных услуг онлайн в странах Европы1' Изучению подвергались 20 услуг: 12 - оказываемых гражданам (G2C, government to citizen) (декларирование подоходного налога, поиск работы, социальные выплаты, получение персональных документов и т.д.) и 8 -бизнесу (G2B, government to business) (социальные отчисления работодателей, декларирование корпоративного налога, регистрация новой компании и др.).
В оценке уровня развития электронного правительства во внимание принимаются следующие условно выделяемые уровни: 0) (нулевая стадия) получение услуги совершенно не обеспечено IT ресурсами; 1) (первая стадия) на публично доступных сайтах имеется информация, необходимая для начала процедуры получения услуги; 2) (вторая стадия) на сайте имеется возможность скачать бумажную форму документа необходимого для заполнения в неэлектронной форме; 3) (третья стадия) официальный Интернет-ресурс предоставляет возможность заполнения и подачи необходимых документов в режиме on-line; 4) (четвертая стадия) использование официального web-сайта исключает необходимость всякой иной формальной процедуры, в том числе с использованием бумажных носителей информации.
В силу ограниченности допустимого объема данного исследования остановимся лишь на одной из категорий публичных услуг, так называемой «G2C», публичных услугах, предоставляемых гражданам (см. таблицу).
Публичные услуги, предост авляемые гражданам (G2C): Орган, предоставляющий услугу Уровень доступности (действительный / возможный)
1. Декларирование подоходного налога Федеральная налоговая служба (ФНС России) www.gosuslugi.ru, 2/4
1 Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Web based Survey on Electronic Public Services Report of the 6th Measurement June 2006. - Diegem: Capgimini, 2006. - P. 9.
www.epgu.gosuslugi.ru, http ://www. format.nalo g.ru. orange. mtw. ru/ 3/4 2/4
2. Поиск работы Федеральная служба по труду и занятости www.trudvsem.ru 3/4
3. Социальные выплаты Фонд социального страхования РФ (ежемесячное пособие по уходу за ребенком) http://www.fss.ru/ http://www.gosuslugi.ru Территориальные управление госслужбы занятости населения (пособие по безработице) http://czn.nnov.ru 0/4 0/4 (в среднем по России), 2/4 (в отдельных регионах) 0/4
4. Получение персональных документов (паспорта и водительского удостоверения). Федеральная миграционная служба www.epgu.gosuslugi.ru Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России www.epgu.gosuslugi.ru 3/4 3/4
5. Регистрация автомобиля. Министерство внутренних дел России www.epgu.gosuslugi.ru 3/4
6. Получение разрешений на строительство Единый орган не определен, услуга онлайн не оказывается 0/4
7. Подача заявления в полицию (например, о краже, грабеже и т.п.). Министерство внутренних дел России www.epgu.gosuslugi.ru 3/3
8. Публичные библиотеки (доступность каталогов и иных средств поиска). Сводный электронный каталог www.epgu.gosuslugi.ru 3/4
9. Акты гражданского состояния (рождение, заключение брака) Единая система отсутствует Органы записи актов гражданского состояния www.gosuslugi.ru www.epgu.gosuslugi.ru Нижегородская область - Система персонального учета населения www.spun.nnov.ru 0/4, 1/4, 2/4, 3/4 (различается по регионам) 0/4 3/4
10. Подача заявления на поступление в вуз. Единая система отсутствует 0/4
11. Уведомление о смене места жительства или пребывания. Федеральная миграционная служба www.epgu.gosuslugi.ru 2/3
12. Услуги здравоохранения. Единая система отсутствует www.gosuslugi.ru www.epgu.gosuslugi.ru Нижегородская область - Информационный портал государственных и муниципальных услуг www.gu.nnov.ru/online/ 0/4, 3/4 0/4, 3/4
Из приведенной таблицы видно, что уровень доступности 12 «знаковых» публичных услуг, оказываемых гражданам в России, неодинаков: в каких то сферах (например, получение персональных документов) этот уровень достаточно высок, в каких-то (к примеру, получение разрешения на строительство), напротив, очень низок.
Следует отметить, что за последний год в целом в системе функционирования электронного правительства произошли важные изменения, которые принципиально улучшили качество предоставления публичных услуг гражданам и организациям. Так, в частности, в дополнение ранее созданного портала государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru) был введен новый сайт второй версии (www.epgu.gosuslugi.ru), являющийся гораздо более удобным с точки зрения интерактивности и доступности для понимания. Тем не менее, на данный момент в большинстве случаев мы можем констатировать тот факт, что степень доступности публичных услуг посредством ИТ пока недостаточно высока.
Во-первых, не обеспечена равномерная доступность каждой из публичных услуг во всех территориальных органах соответствующих ведомств. В настоящее время к порталу «epgu.gosuslugi.ru» не подключены многие органы публичной власти регионального и местного уровней, а государственные услуги, оказываемые территориальными подразделениями федеральных органов власти, в электронном виде в большинстве случаев можно получить только в крупных городах и административных центрах.
Во-вторых, многие порталы госуслуг функционируют изолированно, хотя необходима максимально возможная интеграция их в единое целое. Пользователь должен иметь возможность получать доступ ко всем информационным ресурсам, однажды зарегистрировавшись на портале госуслуг и получив соответствующие логин и пароль (стадия интеграции в вышеописанном процессе развития электронного правительства). Сейчас же пользователи вынуждены раз за разом осуществлять поиск необходимых ресурсов и каждый раз проходить процедуры регистрации.
В-третьих, важна совместимость информационных баз различных государственных ведомств и обеспечение эффективного информационного обмена между ними. В настоящее время эта задача активно решается, но должный уровень взаимодействия пока не достигнут.
В-четвертых, требуется обеспечить качественное информационное наполнение порталов и сайтов, обеспечивающих доступ к публичным услугам в режиме on-line. Не хочется быть банальным, но очевидно, что информация должна быть понятна для пользователей, максимально актуальна и доступна, минимизируя усилия граждан по поиску, изучению и применению к конкретной жизненной ситуации. А для этого, как минимум, гражданину не должно вменяться требование знания наименований официальных органов, оказывающих те или иные публичные услуги, или их собственные (публичных услуг), не менее официальные наименования (длина некоторых из них по нашим наблюдениям превышает 50 слов!). Кроме того, на данный момент пользователям порталов госуслуг нужно самим последовательно пройти все шаги процедуры, чтобы понять, что следует делать на следующем этапе. На сайте «gosuslugi.ru» описание процедуры как таковое вообще отсутствует, а разработчики портала «epgu.gosuslugi.ru» ставят своей задачей проинформировать пользователя лишь о том, чем процедура должна начаться (например, подачей заявления) и чем закончится (например, получением документа), а промежуточные, не менее важные этапы, почему-то «выпадают» из поля зрения.
Какие же перспективные направления для совершенствования мы можем назвать, опираясь на изученный опыт развития электронного правительства в зарубежных странах? Последовательно рассмотрим отдельные виды публичных услуг, проанализированных нами в вышеприведенной таблице.
1) Декларирование налогов. В России в настоящее время получение указанной услуги от государства требует инсталляции на компьютере пользователя специальной программы, которая позволяет заполнить соответствующую декларацию в электронной форме. На сайте госуслуг декларант может подать соответствующее заявление, прикрепив к
нему электронную форму заполненной декларации. В дальнейшем законодательство требует личной явки гражданина или его представителя в налоговый орган и предоставление документа на бумажном носителе. Во многих же зарубежных странах большую часть обязанностей берет на себя правительство. Так, например, в Швеции граждане получают от налогового органа (Национального налогового совета, Riksskatteverket) предварительно заполненную версию декларации, которую налогоплательщик может либо перезаполнить, используя электронную форму и средства идентификации, либо подтвердить присланный ему документ по телефону налоговой службы или посредством СМС1'
2) Поиск работы. На информационном портале Федеральной службы по труду и занятости «Работа в России» (www.trudvsem.ru) в настоящее время открыт доступ к общероссийскому банку, включающему более 1 млн. вакансий. Пользователям предоставляется возможность осуществления простого и расширенного поиска работы с указанием своей профессии, возраста, стажа, желаемого региона трудоустройства, заработной платы, условий работы и т.д. На сайте пользователь имеет возможность распечатать информацию по конкретной вакансии и отправить запрос потенциальному работодателю в электронной форме, однако при этом бланк запроса дополнительных сведений имеет чрезвычайно примитивный вид (в частности, нет возможности заполнения сведений, характеризующих уровень компетенции кандидата (резюме)), отсутствует возможность отслеживать статус заявления и не представлено никаких гарантий информирования о рассмотрении поданных запросов.
3) Обеспечение российских граждан социальными выплатами (пособием по безработице, пособием на детей и др.) в настоящее время распределено между несколькими органами публичной власти. Такая услуга как ежемесячное пособие по уходу за ребенком должна предоставляться Фондом социального страхования РФ, однако ни на сайте ведомства, ни на сайте госуслуг нет надлежащей информации по этому вопросу, и тем более
1 Submit your tax return simply and securely [Электронный ресурс]. / Riksskatteverket // http://www.skatteverket.se/otherlanguages/inenglish/individualsemployees/electronicincometaxreturn.4.70ac 421612e2a997f85800097387.html
нет возможности получить услугу онлайн. Выплата пособий по безработице осуществляется территориальными органами Управления государственной службы занятости населения (например, Службой занятости населения Нижегородской области), однако поиск информации об услуге и её непосредственное получение потребует явки гражданина в госорган. Портал госуслуг по данному вопросу также информации не содержит.
Если Россия декларирует себя социально-ориентированным государством, позитивным примером для нас могла бы стать Финляндия, где Институт социального страхования «Kela» обеспечивает единый доступ граждан к широкому перечню услуг, связанных с социальным обеспечением, начиная от пособия по беременности и муниципальных детских садов и заканчивая пенсией по случаю потери кормильца1-
4) Процедура получения персональных документов (паспорта или водительского удостоверения) в России, как впрочем и в большинстве иностранных государств, ограничивается лишь предоставлением соответствующего заявления в компетентный орган. Оптимизация в данном случае возможна только с точки зрения обеспечения интеграции информационных баз в целях проверки предоставленных заявителем данных. Так, к примеру, в Мальте система получения/переоформления водительских удостоверений оптимизирована посредством интеграции с местной правоохранительной системой, благодаря чему получить лицензию на управление транспортным средством можно лишь после проверки в режиме онлайн информации об уровне подготовки кандидата (сдан ли соответствующий экзамен), продлена ли им страховка и не было ли зафиксировано нарушений ПДД.
5) Регистрация автомобиля. Инициирование данной процедуры в России возлагается на владельца транспортного средства или лица, действующего по его поручению. На сайте «epgu.gosuslugi.ru» есть возможность заполнить заявление в режиме он-лайн, после чего потребуется личная явка в соответствующее подразделение ГИБДД для предоставления документов и визуального осмотра автомобиля сотрудником полиции.
1 Kela - The Social Insurance Institution of Finland // http://www.kela.ii/in/internet/english.nsf/NET/080501120048HP7OpenDocument
Предварительно регистрируемое транспортное средство необходимо застраховать, а в подаваемом заявлении указать сведения о выданном страховом полисе. Во многих зарубежных странах указанная процедура оптимизирована посредством интегрирования нескольких смежных процедур друг с другом. К примеру, при покупке гражданином нового автомобиля в салоне, автодилер, имея прямой онлайн выход на орган государственной регистрации и страховые компании, осуществляет необходимые действия за клиента, избавляя его от необходимости посещения всех этих организаций в отдельности.
6) Получение разрешений на строительство является наиболее слабой в коррупционном плане сферой публичных услуг России. По данным, полученным в ходе исследования «Doing Business 2011», существующая бюрократическая система, предусматривает неимоверное количество процедур, связанных со строительными разрешениями (53), их огромную продолжительность (540 дней) и массу иных преград, что являет собой одну из худших ситуаций в мире (хуже только в африканском государстве Эритрея) 1 . В настоящее время на сайте «epgu.gosuslugi.ru» в разделе «Строительство» (поиск по категориям) мы находим услугу с соответствующим названием, оказываемую Росатодором, однако при ближайшем рассмотрении становится понятно, что она распространяется только на строительство объектов дорожного сервиса и может быть получена только посредством личной явки или обращения по почте в компетентный госорган. Позитивный пример в данном случае мы могли бы взять в Великобритании, где успешно функционирует единый государственный портал www.planningportal.gov.uk, обеспечивающий доступ к информационным ресурсам, связанным со строительными разрешениями и планами. Будучи ориентированным на широкий круг субъектов, начиная от владельцев домов и профессионалов строительного бизнеса и заканчивая государственными служащими, этот ресурс обеспечивает информацией и услугами каждого, кто оказывается вовлеченным в процесс строительства.
1 См.: Russia. Doing Business 2011: Making a Difference for Entrepreneurs // http://www.doingbusiness.org/~/media/fpdkm/doing%20business/documents/profiles/country/db11/rus.pdf
7) Подача заявления в полицию в современной России, как правило, осуществляется либо по телефону, либо посредством личной явки в ближайшее полицейское отделение. Портал госуслуг, оказывается, также предоставляет возможность получения соответствующей услуги, однако такая альтернатива традиционным способам практически неизвестна широкому кругу граждан. Тем не менее, интегрированность этой электронной услуги в единую систему госуслуг делает её более удобной в сравнении с аналогичными ресурсами иностранных государств, к примеру, Италии (сайт «www.denunceviaweb.poliziadistato.it») или Исландии (сайт «http://logreglan.is»). Экспериментальная подача такого заявления через портал госуслуг показала, что данная услуга действительно работает, и органы полиции реагируют на факт подачи заявления.
8) Большая часть публичных библиотек современной России задействована в создании Сводного электронного каталога. Сайт «epgu.gosuslugi.ru» в рамках услуги «Получение библиографической информации из государственных библиотечных фондов» предоставляется доступ к библиографической информации более чем 6 000 000 единиц хранения из фондов государственных библиотек. Поиск библиографической информации осуществляется по указанным в форме атрибутам. В результате поиска пользователь имеет возможность получить общую информацию о книге и месте её нахождения в библиотеках России. Однако при этом через сайт не обеспечивается возможность электронного резервирования книги или получения её в электронной форме. В ряде случаев таковое возможно при непосредственном обращении к сайту соответствующей библиотеки.
9) Регистрация актов гражданского состояния (рождения, заключения брака и др.) в России в настоящее время возлагается на органы записи актов гражданского состояния, однако через информационный портал «epgu.gosuslugi.ru» (второго поколения) доступ к данным услугам не обеспечивается, а портал «gosuslugi.ru» интегрирован далеко не со всеми ЗАГСами России. В качестве альтернативного варианта, к примеру, в Нижегородской области действует Система персонального учета населения
(https://spun.nnov.ru), через которую зарегистрированные пользователи могут подавать соответствующие заявления, подобно тому, как это делается на федеральных порталах.
Позитивным примером, на который бы следовало ориентироваться, является единая Информационная система учета населения (Väestötietojärjestelmän), функционирующая в Финляндии. В данном государстве с 1960 года существуют Персональные идентификационные номера на каждого гражданина, которые не меняются на протяжении всей жизни, несмотря на возможную смену имени, фамилии и т.п. Идентификационный номер присваивается гражданам страны Центром регистрации населения (Väestörekisterikeskus) на основе свидетельства о его рождении. Если ребенок рождается на территории Финляндии медицинские учреждения сами подают информацию в указанную систему, и родителям необходимо лишь получить соответствующее свидетельство в местных органах власти. Идентификационный номер используется неповсеместно, однако получение пенсий, пособий, заработной платы, уплата разного рода платежей и банковские операции зачастую невозможны без его предъявления1-
10) Подать заявление на поступление в вузы России в электронной форме в настоящее время, как правило, невозможно. Порталы госуслуг такую возможность вообще не предусматривают, а сайты вузов в лучшем случае содержат образцы необходимых документов и бланки заявлений. На сайтах крупнейших вузов России мы не смогли найти требуемые информационные ресурсы, хотя для зарубежных стран подача заявления на учебу через Интернет является общепринятой и доступной практикой.
11) Уведомление о смене места жительства или пребывания во всех странах является необходимым условием для обеспечения надлежащего предоставления гражданам публичных услуг, поэтому, как правило, эти действия обязательны (за исключением, наверное, только Великобритании, где отсутствует, как таковая, обязанность граждан уведомлять органы власти об изменениях адреса (это нужно делать в обязательном порядке для
1 Personal identity code [Электронный ресурс]. / Population register centre [сайт]. URL: http://www.vrk.fi/default.aspx?id=45&docid=0 (дата обращения: 10.01.2011)
внесения изменений в водительское удостоверение или получения услуг от пенсионной службы). Различие состоит лишь в том, интегрированы ли все информационные ресурсы в одну систему или гражданину необходимо это делать отдельно применительно к каждому органу власти. В России эта система децентрализована, поэтому это регистрационное действие оказывается, так сказать, изолированным, а услуга по регистрационному учету граждан по месту жительства требует личной явки гражданина в приемные часы в орган власти для проставления в заявлении подписи и предъявления документа, удостоверяющего его личность, а также документа, являющегося основанием для временного проживания в заявленном жилом помещении. Через портал госуслуг граждане могут лишь подать заявление онлайн, после чего в течение трех дней им будет необходимо явиться в подразделение ФМС для осуществления вышеуказанных действий.
В одной из наиболее удобных форм, как нам кажется, система регистрации по месту жительства организована в той же Финляндии. Здесь на граждан возлагается обязанность подачи уведомлений о смене адреса. Это можно сделать либо через Интернет, используя средства идентификации (банковские, почтовые Ю-карты, Сертификат гражданина (тоже электронная карта), либо по телефону, либо путем подачи уведомления непосредственно в почтовый офис или местный офис регистрационной службы. Информация вносится в Информационную систему учета населения, откуда регулярно получают информацию органы публичной власти, некоторые компании и сообщества, что исключает необходимость повторного предоставления соответствующих данных.
12) Услуги, связанные со здравоохранением в настоящее время в России также в основном оказываются на децентрализованной основе. Через федеральный портал госуслуг можно подать заявление на оказание высокотехнологичной или специализированной медицинской помощи, а текущие медицинские услуги, например, удаленный заказ медицинских услуг, отслеживание получения квоты на лечение, запись на прием к врачу и т.п., оказываются на региональном уровне, например, в Нижегородской области -
на информационном портале государственных и муниципальных услуг «www.gu.nnov.ru». При этом по-прежнему большая часть лечебных учреждений не обеспечена системами электронной записи (альтернативно используется телефонный канал связи), а также электронных очередей.
Анализ эффективности оказания вышеприведенных публичных услуг показывает, с одной стороны, достижение значимого прогресса в развитии электронного правительства в России, но с другой стороны, и открывает широкие горизонты для дальнейшего совершенствования системы. Важными условиями достижения успехов является внедрение системы электронной цифровой подписи и средств цифровой идентификации граждан. В последние годы законодатели приняли ряд значимых нормативных документов, регламентирующих выпуск и обращение универсальных электронных карт, а также использование электронных подписей при получении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций. Поскольку правовые основы в целом сформированы, необходима лишь последовательная их реализация, а также совершенствование системы электронного правительства в организационном и техническом плане. В качестве ближайших задач, которые должны быть решены в целях повышения эффективности функционирования системы, следует назвать:
- обеспечение многоканального доступа граждан к публичным услугам (через Интернет, многофункциональные центры, по почте, телефону, посредством СМС);
- развитие информационной и технической поддержки граждан в процессе предоставления/получения публичных услуг, а также установление каналов обратных связей с пользователями с целью выявления и своевременного устранения недостатков в работе системы;
- повышение проактивности электронного правительства, т.е. развитие его в направлении предупреждающих действий, когда инициирование соответствующих процедур происходит самими органами власти, а не гражданами (например, автоматическое напоминание о необходимости подачи налоговой декларации);
- интегрирование публичных услуг в единое целое посредством соответствующих порталов, а также развитие государственно-частного партнерства (PPP - public private partnership), вовлечение негосударственных структур в оказание публичных услуг гражданам;
- развитие системы трэкинга (англ. «tracking and tracing», «отслеживание»), позволяющей гражданам отслеживать ключевые шаги в процессе получения публичной услуги (принятие заявления, проверка документов, их пересылка, регистрация, принятие итогового решения и т.д.);
- внедрение многоязыкового интерфейса на сайтах органов публичной власти, чтобы обеспечить комфортное их использование различными категориями населения (как минимум, кроме национальных языков - английский).
Только при условии осуществления работы по названным направлениям мы можем ожидать достижения значимых успехов в
обеспечении доступности публичных услуг.
□□□□
