Научная статья на тему 'Публичные услуги G2B: на какой стадии находится развитие электронного правительства в России?'

Публичные услуги G2B: на какой стадии находится развитие электронного правительства в России? Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
1343
143
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
электронные госуслуги / публичные услуги / G2B / сервисное государство / государственные и муниципальные услуги / электронное правительство. / e-services / public services / G2B / service state / state and municipal services / e-Government.

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Мамай Евгений Алексеевич

Введение. Развитие государственного и муниципального управления в России идет в направлении цифровизации. Информация и услуги, предоставляемые органами власти, становятся все более ориентированными на удовлетворение потребностей и интересов граждан. Оказание публичных (государственных и муниципальных) услуг переводится в электронную форму, что способствует формированию благоприятного инвестиционного потенциала государства и его регионов, устраняет многие препятствия на пути развития предпринимательства. Целью публикации является определение уровня развития электронного правительства и публичных услуг, ориентированных на бизнес и предпринимательское сообщество. Методология исследования базируется на применении логического, диалектического приемов и способов научного познания, сравнительно-правового и юридико-технического анализа текстов законов и иных документов, анализа официальных сайтов электронного правительства. Результаты. В статье проводится анализ зарубежной научной литературы, международных рейтингов, российского законодательства и документов стратегического планирования с целью определения показателей, характеризующих этапы становления электронного правительства в России, эффективности государственной политики в рассматриваемой сфере регулирования. Проведенное исследование вопроса позволяет говорить о том, что в сфере публичных услуг «правительство – бизнес» («G2B») имеются значительные перспективы для оптимизации государственного регулирования посредством внедрения элементов электронного правительства, однако указанная деятельность осложняется фрагментарностью предпринимаемых мер, отсутствием стратегического видения перспектив развития регулируемых институтов, нестабильностью, несовершенством законодательства и правоприменительной практики. Органы, ответственные за проведение административной реформы и внедрение принципов электронного государства, зачастую ориентированы на критерии, принимаемые во внимание международными рейтингами, поэтому достижение плановых показателей в указанных сферах ставится во главу угла, при этом другие сферы выпадают из поля зрения регуляторов. Несмотря на заложенные в ходе реформы фундаментальные основы электронного государства, портал государственных и муниципальных услуг в России до сих пор не стал единой точкой доступа ко всем публичным услугам, оказываемым гражданам и предпринимательскому сообществу. Многие базы данных и электронные сервисы ведомств не интегрированы в единую, общегосударственную систему. Наиболее существенные проблемы прослеживаются в сфере налогового, таможенного администрирования, а также сферах деятельности, регулируемых на региональном и местном уровне. Выводы. В современной России отсутствует целостное видение перспектив цифровизации государственного управления, ориентированного на совершенствование условий ведения предпринимательской деятельности. Ввиду недостаточной теоретической проработки вопросов понимания «сервисности» в госуправлении в одном ряду с государственными и муниципальными услугами рассматриваются контрольно-надзорные функции государства, подходы к регулированию обеих сфер во многих случаях принципиально схожи. Несмотря на заложенные правовые и организационно-технические основы, в рассматриваемой сфере имеют место проблемные отрасли регулирования, в которых государству необходимо предпринимать дальнейшие меры по совершенствованию как законодательной регламентации, так и правоприменительной деятельности. По мнению автора публикации, решение этих проблем видится в определении сущности публичных, государственных и муниципальных услуг, установлении четкой системы нормативного и правореализационного регулирования.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Public services G2B: at what stage is the development of e-Government in Russia?

Introduction. The development of state and municipal administration in the Russian Federation is moving towards digitalization. Information and services provided by the government are becoming increasingly focused on meeting the needs and interests of citizens. The provision of public (state and municipal) services is translated into electronic form, which contributes to the favorable investment climate of the state and its regions, eliminates many obstacles on the path of the entrepreneurship development. The purpose of the publication is to determine the level of development of e-government and public services focused on the entrepreneurs and businesses. The research methodology is based on the application of logical, dialectical techniques and methods of scientific knowledge, comparative legal and legal-technical analysis of the texts of laws and other documents, analysis of official web-sites of e-government. Results. The article analyzes foreign scientific literature, international ratings, Russian legislation and strategic planning documents in order to determine the indicators characterizing the stages of e-government evolution in Russia and the effectiveness of state policy in this area of regulation. The study suggests the considerable prospects for optimizing government regulation of public services «Government to Business» («G2B») through the e-government instruments, but this activity is complicated by the fragmentation of the measures, the lack of a strategic vision for the further development, instability, inadequate legislation and practice of law-applying. The authorities responsible for administrative reform and the implementation of the egovernment principles are often focused on criteria taken into account by international ratings, so the achievement of planned indicators in these areas is put at the forefront, while other areas fall out of sight of regulators. Despite the fundamental grounds of the electronic state laid during the reform, the portal of state and municipal services in Russia has not yet become a single point of access to all public services provided to citizens and businesses. Many databases and electronic services of governmental bureaus are not integrated into a single, national system. The most significant problems can be traced in the field of tax and customs administration, as well as areas of activity regulated by regional and local administrations. Conclusions. In modern Russia there is no holistic view of the prospects for digitalization of public administration, focused on improving the conditions for doing business. In view of the insufficient theoretical elaboration of the issues of understanding «service» in public administration, the control and supervisory functions of the state are considered along with state and municipal services, both spheres in many cases are regulated fundamentally similar. Despite of the legal, organizational and technical grounds, there are many problematic areas for regulation, in which the Russian government needs to take further measures for improvement both legislative activity and application of law. According to the author the solution of these problems is seen in the definition of the essence of public, state and municipal services, the establishment of a clear system of normative and law-implementing regulation.

Текст научной работы на тему «Публичные услуги G2B: на какой стадии находится развитие электронного правительства в России?»

УДК 351/354; 342.92

DOI 10.24411/2078-5356-2018-10433

Мамай Евгений Алексеевич Evgeny A. Mamay

кандидат юридических наук, доцент, ученый секретарь ученого совета

Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)

candidate of juridical sciences, associate professor, scientific secretary of the academic council Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)

E-mail: mamai_ea@mail.ru

Публичные услуги G2B: на какой стадии находится развитие электронного

правительства в России?

Public services G2B: at what stage is the development of e-Government

in Russia?

Введение. Развитие государственного и муниципального управления в России идет в направлении цифровизации. Информация и услуги, предоставляемые органами власти, становятся все более ориентированными на удовлетворение потребностей и интересов граждан. Оказание публичных (государственных и муниципальных) услуг переводится в электронную форму, что способствует формированию благоприятного инвестиционного потенциала государства и его регионов, устраняет многие препятствия на пути развития предпринимательства.

Целью публикации является определение уровня развития электронного правительства и публичных услуг, ориентированных на бизнес и предпринимательское сообщество.

Методология исследования базируется на применении логического, диалектического приемов и способов научного познания, сравнительно-правового и юридико-технического анализа текстов законов и иных документов, анализа официальных сайтов электронного правительства.

Результаты. В статье проводится анализ зарубежной научной литературы, международных рейтингов, российского законодательства и документов стратегического планирования с целью определения показателей, характеризующих этапы становления электронного правительства в России, эффективности государственной политики в рассматриваемой сфере регулирования. Проведенное исследование вопроса позволяет говорить о том, что в сфере публичных услуг «правительство - бизнес» (<Ю2В») имеются значительные перспективы для оптимизации государ-

Introduction. The development of state and municipal administration in the Russian Federation is moving towards digitalization. Information and services provided by the government are becoming increasingly focused on meeting the needs and interests of citizens. The provision of public (state and municipal) services is translated into electronic form, which contributes to the favorable investment climate of the state and its regions, eliminates many obstacles on the path of the entrepre-neurship development.

The purpose of the publication is to determine the level of development of e-government and public services focused on the entrepreneurs and businesses.

The research methodology is based on the application of logical, dialectical techniques and methods of scientific knowledge, comparative legal and legal-technical analysis of the texts of laws and other documents, analysis of official web-sites of e-government.

Results. The article analyzes foreign scientific literature, international ratings, Russian legislation and strategic planning documents in order to determine the indicators characterizing the stages of e-government evolution in Russia and the effectiveness of state policy in this area of regulation. The study suggests the considerable prospects for optimizing government regulation of public services «Government to Business» («G2B») through the e-government instruments, but this activity is complicated by the fragmentation of the measures, the lack of a strategic vision for the further development, instability, inadequate legislation and practice of law-applying. The authorities responsible for administrative reform and the implementation of the e-

© Мамай Е.А., 2018

ственного регулирования посредством внедрения элементов электронного правительства, однако указанная деятельность осложняется фрагментарностью предпринимаемых мер, отсутствием стратегического видения перспектив развития регулируемых институтов, нестабильностью, несовершенством законодательства и правоприменительной практики. Органы, ответственные за проведение административной реформы и внедрение принципов электронного государства, зачастую ориентированы на критерии, принимаемые во внимание международными рейтингами, поэтому достижение плановых показателей в указанных сферах ставится во главу угла, при этом другие сферы выпадают из поля зрения регуляторов. Несмотря на заложенные в ходе реформы фундаментальные основы электронного государства, портал государственных и муниципальных услуг в России до сих пор не стал единой точкой доступа ко всем публичным услугам, оказываемым гражданам и предпринимательскому сообществу. Многие базы данных и электронные сервисы ведомств не интегрированы в единую, общегосударственную систему. Наиболее существенные проблемы прослеживаются в сфере налогового, таможенного администрирования, а также сферах деятельности, регулируемых на региональном и местном уровне.

Выводы. В современной России отсутствует целостное видение перспектив цифровизации государственного управления, ориентированного на совершенствование условийведения предпринимательской деятельности. Ввиду недостаточной теоретической проработки вопросов понимания «сервисности» в госуправлении в одном ряду с государственными и муниципальными услугами рассматриваются контрольно-надзорные функции государства, подходы к регулированию обеих сфер во многих случаях принципиально схожи. Несмотря на заложенные правовые и организационно-технические основы, в рассматриваемой сфере имеют место проблемные отрасли регулирования, в которых государству необходимо предпринимать дальнейшие меры по совершенствованию как законодательной регламентации, так и правоприменительной деятельности. По мнению автора публикации, решение этих проблем видится в определении сущности публичных, государственных и муниципальных услуг, установлении четкой системы нормативного и правореализационного регулирования.

government principles are often focused on criteria taken into account by international ratings, so the achievement of planned indicators in these areas is put at the forefront, while other areas fall out of sight of regulators. Despite the fundamental grounds of the electronic state laid during the reform, the portal of state and municipal services in Russia has not yet become a single point of access to all public services provided to citizens and businesses. Many databases and electronic services of governmental bureaus are not integrated into a single, national system. The most significant problems can be traced in the field of tax and customs administration, as well as areas of activity regulated by regional and local administrations.

Conclusions. In modern Russia there is no holistic view of the prospects for digitalization of public administration, focused on improving the conditions for doing business. In view of the insufficient theoretical elaboration of the issues of understanding «service» in public administration, the control and supervisory functions of the state are considered along with state and municipal services, both spheres in many cases are regulated fundamentally similar. Despite of the legal, organizational and technical grounds, there are many problematic areas for regulation, in which the Russian government needs to take further measures for improvement both legislative activity and application of law. According to the author the solution of these problems is seen in the definition of the essence of public, state and municipal services, the establishment of a clear system of normative and law-implementing regulation.

Ключевые слова: электронные госуслуги, публичные услуги, G2B, сервисное государство, государственные и муниципальные услуги, электронное правительство.

Keywords: e-services, public services, G2B, service state, state and municipal services, e-Government.

Введение. Роль цифровых технологий характеризуется широким спектром функций, начиная от установления стандартов государственного управления, доступа граждан к публичным услугам и заканчивая обеспечением участия общества в государственном управ-

лении. В России, как и в других странах мира, роль информационных и коммуникационных технологий (далее - ИКТ) в сфере государственного и муниципального управления быстро растет. Эта тенденция находит свое отражение в науке, законодательстве и практике

деятельности государственных и муниципальных органов, при этом особый акцент в последнее время делается на внедрении принципов электронного правительства, электронном документообороте, онлайн-консультировании, электронном голосовании и публичных услугах, оказываемых в электронной форме.

Опыт зарубежных стран современного мира демонстрирует значительные перспективы использования ИКТ для оптимизации государственного и муниципального управления в России. Информация и услуги, предоставляемые органами власти, становятся все более ориентированными на удовлетворение потребностей и интересов граждан.

На международном, национальных и региональных уровнях ежегодно проводится масса исследований, направленных на оценку регулятивного воздействия государства на развитие предпринимательства и инвестиционного потенциала государств мира и их регионов. Наиболее известным международным исследованием, имеющим цель дать ориентир предпринимателям в решении вопроса о возможном географическом расширении бизнеса, является ежегодное исследование «Осуществление бизнеса» (Doing Business, Easy of Doing Business, DB), проводимое Всемирным банком и Международной финансовой корпорацией. Построение рейтинга стран в рамках данного исследования базируется на анализе 41 индикатора, направленного на оценку таких процедур, как начало ведения бизнеса, получение разрешений на строительство, подключение электричества, регистрация собственности, получение кредитов, защита прав миноритарных акционеров, уплата налогов, торговля с иностранными государствами, защита контрактов, разрешение вопросов банкротства. В рейтинге DB-2011 Российская Федерация занимала 123-е место из 183 стран мира [1], в рейтинге 2014 года она поднялась уже до 92-го места в списке из 189 стран [2]. По итогам же 2018 года ей отведено 31-е место в списке из 190 государств [3].

В условиях современного мира стремительный рост делового климата в России и достижение демонстрируемых результатов было бы невозможно без активного развития ИКТ и внедрения их в деятельность органов государственного и муниципального управления. Представляется важным и научно обоснованным разобраться в вопросе о том, на каком уровне находится развитие электронного правитель-

ства в России и его вовлеченность в регулирование публичных услуг, ориентированных на бизнес и предпринимательское сообщество. В англоязычном лексиконе к таковому применяется устойчивое выражение: «Government to Business» или «G2B», при этом органы государственного и муниципального управления рассматриваются «поставщиками» услуг, а предприниматели - их «получателями».

Основное содержание

1. Общее регулирование сферы публичных услуг «G2B» в России. Следуя общемировой тенденции, начиная с 2000-х годов органы государственной власти России в рамках административной реформы начали активно внедрять принципы электронного правительства и инструменты ИКТ для обеспечения доступа граждан и организаций к государственным и муниципальным услугам.

В 2002 году Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [4] (Про-грамма-2002), благодаря реализации которой на федеральном уровне началось формирование информационной инфраструктуры электронного правительства, а также были приняты меры к модернизации государственного администрирования в условиях внедрения цифровых технологий в их деятельность. Формально абсолютное большинство намеченных Программой целевых индикаторов (41 из 42) были достигнуты, однако в 2002-2010 годах сколько-нибудь значимое продвижение в развитии электронного правительства произошло только на федеральном уровне, в том числе ввиду вынужденной корректировки объемов финансирования мероприятий как со стороны самой Российской Федерации (почти в два раза), так и со стороны ее субъектов - в 16 раз (по сравнению с первоначально запланированными объемами) [5].

Практически одновременно с принятием Программы-2002 Государственной Думой России был принят Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» [6], который спустя 10 лет был отменен вступившим в силу новым законом о цифровой подписи [7], так и не будучи должным образом реализованным. Тем не менее к настоящему времени внедрение данного способа персональной идентификации по мере ее освоения все большим числом субъектов предпринимательской деятельности позволяет существенно оптимизировать реа-

лизацию многих публичных процедур, прежде всего, таких затратных с точки зрения временных, человеческих и денежных ресурсов, как регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, сдача налоговой, статистической отчетности, участие в арбитражном судопроизводстве и другие (что потребовало внесение изменений и дополнений в соответствующие отраслевые нормативные правовые акты). Приравнивание юридической силы традиционным образом оформленных «бумажных» документов и электронных документов, подписанных в установленном порядке электронной подписью, значительно облегчает документооборот между субъектами предпринимательства и органами власти, однако приходится констатировать, что это не исключает, а во многих случаях прямо подразумевает дублирование документационного сопровождения деятельности в прежней форме.

Важным нововведением первого десятилетия осуществления административной реформы явил собой Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ [8], который внедрил новые принципы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе заложив основы для осуществления документарных проверок в электронном виде. В настоящее время юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которым поступил запрос от полномочного органа на проверку документов, имеют право представить их в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью (КЭЦП).

Кроме того, законодательно был внедрен уведомительный порядок начала некоторых видов предпринимательской деятельности, подразумевающий возможность приема органами государственного контроля (надзора) (Роспо-требнадзором, Ространснадзором, Ростехнад-зором и др.) уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности в электронном виде.

Заметим, что в настоящее время контрольно-надзорные функции органов власти официально рассматриваются в одном ряду с государственными услугами. Сам по себе такой подход оставляет множество вопросов, как и тот факт, что даже на федеральном уровне актуализированный перечень государственных услуг и функций, периодически публикуемый

на сайте административной реформы, включает в себя более 200 «услуг», связанных с контролем (надзором), что составляет чуть менее четверти всего списка. При этом общее число контрольно-надзорных функций государства с каждым годом растет: по состоянию на 5 декабря 2016 года перечень включал 195 функций, на 18 сентября 2017 года - 193 функции, на 28 сентября 2018 уже 208 функций [9] (предшествующие периоды для анализа недоступны).

Важными итогами первого десятилетия административной реформы стали запуск в 2010 году на федеральном уровне портала государственных и муниципальных услуг «www. gosuslugi.ru», принятие Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [10], а также еще ряда нормативных и правовых актов, обеспечивших юридически значимое взаимодействие государства с заявителями (физическими и юридическими лицами) в целях предоставления государственных (муниципальных) услуг. В качестве условия и предпосылки реализации госуслуг через единую точку доступа на федеральном портале была разработана и внедрена Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА), позволяющая идентифицировать пользователей на соответствующих сайтах.

На смену Программе-2002 пришла государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)» [11], реализация которой также продолжает оставаться небезоблачной. Так, к 2020 году с ее помощью планировалось увеличить долю населения, пользующуюся электронными госуслугами, с 11% (показатель 2010 года) до 85% (к 2020 году), однако как этот, так и иные показатели реализации программы (в т. ч. место в международных рейтингах) уже неоднократно (15 раз!) корректировались изданием новых редакций документа. Наибольшими достижениями, реализованными в период действия данной программы, можно признать внедрение электронных процедур в сферу госзакупок (ФЗ № 223 - 2011 [12], ФЗ № 44 2013 г. [13]), однако с тех пор и по настоящее время многие внедренные новации продолжают оставаться предметом для споров как на научно-теоретическом, так и правоприменительном уровне.

Тем не менее очевидно, внедрением электронных госуслуг и принципов электронного правительства в России достигнут значитель-

ный прогресс в вопросах оптимизации государственного управления. В сфере регулирования предпринимательского климата в России развитие осложняется, с одной стороны, необходимостью комплексного решения возникающих трудностей, с другой стороны, заинтересованностью государства в сохранении контроля над процессами ведения предпринимательской деятельности как из соображений формирования бюджета государства, так и параллельного решения многих социальных и экономических задач российского общества.

2. Определение стадий развития электронного правительства и

предоставления электронных публичных услуг. Развитие электронного правительства, как это неоднократно доказывалось практикой и констатировалось научными исследованиями, является эволюционным процессом. Д. Тэпскотт, А. Лёви, Д. Тиколь, Н. Клим (1998) определили, что эволюционное развитие электронного правительства следует процессу аналогичному сфере электронной торговли: сначала оно проходит так называемую стадию «вещания», простого присутствия в сети «Интернет», далее следует этап установления взаимодействия, за которым идут транзакционная и, наконец, интеграционная стадии [14].

К. Вагнер, К. Ченг, Ф. Ли, Р. Ип (2003) следующим образом раскрывают содержательную сторону указанных стадий. Присутствие органов государственного управления в сети «Интернет» на стадии вещания ограничивается простым транслированием информации о деятельности органов власти и управления в сети «Интернет», характеризующимся односторонней связью. В режиме взаимодействия веб-сайты позволяют обмениваться информацией с гражданами, предоставлять им публичные услуги в электронном виде, дают возможность запрашивать информацию и получать ресурсы из баз данных, поддерживаемых сайтами. На транзакционной стадии потребителям услуг доступна возможность осуществления финансовых операций с участием органов государственной власти и управления (уплата штрафов, пошлин, получение денежных пособий и т. п.). Достижение названной стадии требует более высокого уровня обработки персональных данных, создание специальных платежных шлюзов и обеспечения безопасности обращения с ними. Наконец, электронное правительство достигает этапа интеграции,

когда все органы и организации, задействованные в нем, сотрудничают во избежание дублирования усилий, а координация происходит посредством единого портала, обеспечивающего доступ ко всей информации и сервисам задействованных ведомств [15].

В Европе и мире отдельными организациями систематически проводится мониторинг количества и качества оказываемых публичных услуг на различных уровнях власти. Одна из таких методик разработана компанией «Сард^т». В период с 2001 года по настоящее время данная компания проводит изучение онлайн-доступ-ности публичных услуг в странах Европы и Европейского союза [16, р. 9]. В числе прочих ею изучаются публичные услуги, оказываемые бизнесу: социальные отчисления работодателей, декларирование корпоративного налога, регистрация новой компании и др. Авторы методологического инструментария указанного исследования выделяют следующие этапы развития электронных услуг.

Этап 0. Поставщик публичных услуг не имеет общедоступного веб-сайта или веб-сайт не может претендовать на какие-либо критерии для этапов с 1 по 4.

Этап 1. Информация, необходимая для начала процедуры получения электронной услуги, доступна на веб-сайте в сети «Интернет».

Этап 2. Общедоступный веб-сайт дает возможность получить бумажную форму для начала процедуры неэлектронным способом.

Этап 3. Общедоступный веб-сайт предоставляет возможность онлайн-доступа к официальной электронной форме заполнения, необходимой для начала процедуры.

Этап 4. Общедоступный веб-сайт дает возможность полностью пройти процедуру и заполнить все документы через сеть «Интернет». Заявителю не требуется совершать какие-либо иные действия посредством обычных бумажных документов.

С 2007 года в рамках рассматриваемой методики исследования стали выделять еще и пятый этап - персонализацию сервисов со стороны государства, что в понимании ее авторов означает более активную роль субъектов государственного администрирования в акцентированном предоставлении именно той информации, в которой нуждается получатель услуг, исходя из ранее им предоставленной и подтвержденной при регистрации информации (возраст, половая принадлежность и т. п.). Достижение указанного этапа подразумевает, в частности, предвари-

тельное заполнение различных форм и бланков документов за самого пользователя.

В соответствии с методикой измерения, предлагаемой «СардттЬ, развитие публичных услуг в некоторых сферах государственного управления возможно максимально до третьей стадии, например, при оформлении персональных документов, обращении в полицию, получении свидетельств о рождении или браке, поскольку не исключает необходимость личного посещения органа власти или муниципального управления.

В следующей части настоящего исследования мы предпримем попытку представить в унифицированном виде наиболее знаковые виды государственных и муниципальных услуг, оказываемых субъектам предпринимательской деятельности, сопоставив их с предложенными выше стадиями развития электронного государства и этапами реализации публичных услуг.

3. Проблемные сферы регулирования предпринимательской деятельности в России и стадии развития электронного правительства. Одним из наиболее значимых документов, направленных на совершенствование системы государственных и муниципальных услуг в предпринимательской сфере, стал так называемый «майский» Указ Президента России В.В. Путина № 601, подписанный 7 мая 2012 года, которым в числе прочих задач по совершенствованию системы государственного управления было предписано осуществление мер по снижению среднего числа обращений в органы власти и управления, внедрению принципа «одного окна», снижению административных барьеров, совершенствованию налогового администрирования, оптимизации

деятельности саморегулируемых организаций и иных мер, связанных со сферой предпринимательской деятельности [17]. Значимым шагом на пути к достижению

поставленных целей стало формирование Концепции электронных публичных услуг (далее - Концепция-2013) и определение ею примерных перечней государственных и муниципальных услуг, подлежащих первоочереднойоптимизациинафедеральном, региональном и муниципальном уровне [18].

Проблемное поле исследуемой сферы общественных отношений выявляется путем сопоставления определенных Правительством России примерных перечней, процедур ведения бизнеса и публичных услуг, соотносящихся с ними, оцениваемых различного рода рейтингами на международном, национальном и региональном уровне. Для сравнения в таблице ниже мы сопоставили процедуры, оцениваемые в рамках исследований «Осуществление бизнеса» (указано место России в рейтинге DB-2019), «Онлайн-доступность публичных услуг: как развивается Европа», а также публичные услуги, намеченные Концепцией-2013 к первоочередной оптимизации.

Для обеспечения сравнимости результатов и осознавая возможную условность оценки, за основу мы приняли вышеописанную методику, использованную в исследовании «Онлайн-до-ступность публичных услуг: как развивается Европа», и включили в таблицу краткое описание этапов реализации рассматриваемых публичных услуг, где этап 0 - услуга полностью недоступна, этап 5 - услуга имеет персонализацию по отношению к индивидуальному предпринимателю (ИП) или юридическому лицу (ЮЛ). Для процедур, регулируемых на региональном уровне, информация приводится относительно Нижегородской области. Оценка производилась с точки зрения гражданина, не являющегося узким специалистом в вопросах предметного взаимодействия с органами власти и управления (индивидуальный предприниматель или руководитель юридического лица, не имеющего в штате юриста, бухгалтера).

Таблица

Проблемные зоны в сфере предпринимательской деятельности сквозь призму процедур ведения бизнеса и публичных услуг, регулируемых органами государственного и муниципального управления

Стадии ведения бизнеса, оцениваемые исследованием «Осуществление бизнеса» фВ-2019) Место России в рейтинге DB-2019 Процедуры, оцениваемые исследованием «Онлайн - доступность публичных услуг: как развивается Европа?» (СардЫт) Примерный перечень государственных и муниципальных услуг, подлежащих первоочередной оптимизации в соответствии с Концепцией-2013 Уполномоченные органы/ организации Этап реализации, доступность на портале госуслуг/сайте ведомства, особенности реализации

1 2 3 4 5 6

Регистрация новой компании Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ФНС России Этап 3. На сайте госуслуг доступно заполнение первичного заявления. Необходимо личное посещение регистрирующего органа. Для ИП необходима КЭЦП

Начало ведения бизнеса 32 Разрешения в сфере охраны окружающей среды Выдача на основании результатов сани-тарно-эпидемиоло-гических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений Роспотреб-надзор Этап 3. Услуга доступна на сайте госуслуг, на сайте ведомства можно получить санитарно-эпидемиологическое заключение в электронном виде. Необходима регистрация на портале в качестве ИП или сотрудника ЮЛ

- Регистрация автотранспорта (заявители -граждане) Регистрация авто-мототранспортных средств и прицепов к ним МВД России Этап 3. На сайте госуслуг доступно заполнение первичного заявления. Необходимо личное посещение регистрирующего органа

Подготовка и выдача разрешений на строительство Этап 0-1. Информация фрагментарна. Сервисы не интегрированы на сайте госуслуг. Доступность незначительно варьируется

Получение разрешений на строительство 48 Получение разрешений на строительство (заявители - граж- Принятие документов, а также выдача решений о переводе или об отказе в переводе жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение Региональные органы власти, органы муниципального управления в зависимости от муниципальных образований. Необходимо личное посещение компетентного органа, обращение через представителя или по почте

дане) Прием заявлений и выдача документов о согласовании проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения

3 3 о о о

о.

со (В со

£ о

-о §

3 со

(С &

о пэ

0

1 I

0 а

1 ф

й Ф 3

3 со п (С

а

3

8 (С I 3 3

0 >3

1

со

СЧ

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

со

3 £

I

Ф

3

I :т 3

I

Продолжение таблицы

3 3 о о о 0. <и св си

£ о

-о §

3 си

св &

о га

0

1 I

0 а

1 ф

§ ф

3

3 си п св а

3 Ю

8 св

I 3 3 Ю

св

0 >3

св св

1

со со

3 £

I ф

3

I :т 3

I

ии

>з св

1 2 3 4 5 6

- - Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на соответствующей территории, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций Органы муниципального управления Этап 0. В Нижегородской области сервисы не интегрированы на сайте госуслуг, региональный сайт госуслуг отсылает к ЕСИА, но аутентификация недоступна

Регистрация собственности 12 - Государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав Росреестр Портал госуслуг - этап 1. Раскрывается информация об услуге. Необходимо обращение лично, через представителя, посещение МФЦ или по почте. Сайт ведомства - этап 3. На сайте ведомства доступно заполнение первичного заявления в электронной форме

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества

Уплата налогов Предоставление сведений из Единого государственного реестра налогоплательщиков ФНС России Портал госуслуг - этап 0. Информация об услуге раскрыта неполностью и некорректно. Необходимо обращение к сайту ведомства. Сайт ведомства - этап 4. Запрос на получение выписки из ЕГРН реализуется бесплатно сразу после заполнения онлайн-формы

53 Уплата корпоративного налога Прием налоговых деклараций (расчетов) Необходимо привлечение квалифицированного специалиста. Портал госуслуг - этап 1. Раскрывается информация об услуге. Необходимо обращение к сайту ведомства. Сайт ведомства - этап 4. На сайте ведомства доступно скачивание специального программного обеспечения для автоматизации процесса подготовки ЮЛ и ФЛ документов налоговой и бухгалтерской отчетности. От ведомства приходит уведомление о получении документа и его регистрации/ отказе в регистрации

Налог на добавленную стоимость

Социальные отчисления на работников - Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Необходимо привлечение квалифицированного специалиста. Портал госуслуг - этап 1. Раскрывается информация об услуге. Поиск информации затруднен. Необходимо обращение к сайтам ведомств. Процедура реализуется путем обращения (личного или через представителя) в компетентный орган, обращение по почте или МФЦ. Сайты ведомств: ПФР, ФОМС - этап 1. На сайте ведомств доступна только общая информация. Указано, что с 1 января 2017 года администрирование страховых взносов в ПФР и ФОМС осуществляется ФНС. Поиск информации на сайте ФНС затруднен. ФСС - этап 2. Доступно скачивание форм для заполнения отчетности в бумажной форме

Продолжение таблицы

1 2 3 4 5 6

- Предоставление сведений в органы государственной статистики - Росстат Необходимо привлечение квалифицированного специалиста. Портал госуслуг - этап 0. Информация на сайте госуслуг отсутствует. Необходимо обращение к сайтам региональных органов ведомства. Сайт ведомства - этап 3. На сайте ведомства отсутствует четкая информация о необходимой статистической отчетности. Доступно скачивание специального программного обеспечения для автоматизации процесса сдачи статистической отчетности

Подключение электричества 12 - - Межрегиональные и региональные сетевые компании (ПАО) Не входит в сферу регулирования электронного правительства

Получение кредитов 22 - - Банки Не входит в сферу регулирования электронного правительства

Торговля с иностранными государствами (таможенные процедуры) 99 Таможенное декларирование - ФТС России Необходимо привлечение квалифицированного специалиста. Портал госуслуг - этап 0. Информация на сайте госуслуг отсутствует. Необходимо обращение к сайту ведомства. Сайт ведомства - этапы 3, 4. Для ряда процедур пользователю необходима ЭЦП. Для процедуры таможенного декларирования максимальная стадия - 3, поскольку может потребоваться досмотр (осмотр) товаров

Защита прав миноритарных акционеров 57 - - Суды Не входит в сферу регулирования электронного правительства

Защита контрактов 18 - - Суды Не входит в сферу регулирования электронного правительства

Предоставление информации по находящимся на исполнении исполнительным производствам в отношении физического и юридического лица ФССП России Этап 4. На сайте госуслуг доступно заполнение заявления и получение информации в электронном виде

Разрешение вопросов банкротства 55 - - Суды, конкурсные управляющие Не входит в сферу регулирования электронного правительства

- Государственные, муниципальные закупки - Государственные и муниципальные органы власти Не входит в категорию госуслуг. Портал госуслуг - этапы 0,1. Процедуры недоступны на сайте госуслуг. Доступна информация о процедурах обращения в ФАС. Доступ к процедурам осуществляется через Единую информационную систему в сфере закупок (http://zakupki.gov.ru) и специальные электронные торговые площадки (Система торгов «Сбербанк АСТ», Единая электронная торговая площадка и др.)

CV 3 3 о о о CL (В (В CD

£ о

-Q §

3 CD

(В &

О пэ

0

1 I

0 а

1

ф

S

Ф

з

3 со п (В

а

з <о

8 (В I 3 3

0

>3 §

1

со

OJ

CD

з £

Ф

з

г з

t UJ

>3 (В

Проведенный анализ позволяет выделить проблемное поле развития электронного правительства в сфере регулирования предпринимательской деятельности в России:

1. Очевидно, что при определении примерных перечней государственных и муниципальных услуг, подлежащих первоочередной оптимизации в соответствии с Концепцией-2013, для федерального правительства не последнее значение имели именно те публичные услуги, и те показатели развития информационного общества, которые оцениваются международными рейтингами. Так, социальные отчисления, составляющие значительную долю «налоговой» нагрузки на работодателей, не вошли в перечень приоритетных публичных услуг, требующих оптимизации. Между тем именно Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования являются одними из наименее прозрачно функционирующих систем концентрации финансовых ресурсов. В то же время прогресс, достигнутый Россией по такому показателю, как «подключение электричества», оцениваемому рейтингом РБ-2019, сильно контрастирует с фактическим отставанием по такому потенциально оцениваемому и принципиально важному для отечественного бизнеса показателю, как газоснабжение, регулирование которого в России находится на крайне низком уровне.

2. Портал государственных и муниципальных услуг федерального уровня выполняет основную роль в качестве источника информации, облегчая получение сведений о сроках, процедуре, форме обращения и органах власти, ответственных за реализацию публичных услуг (первая стадия развития электронного правительства, «стадия вещания»). В некоторых случаях (таможенное декларирование, предоставление сведений в органы государственной статистики и др.) информация при поиске вообще недоступна (нулевая стадия). Недостатки единого портала госуслуг в некоторых случаях компенсируются сайтами ведомств, демонстрирующими высокий уровень интеграции электронных сервисов (сайты ФНС, ФТС и др.).

3. Напрямую о наличии проблемных зон в регулировании говорят низкие показатели России по отдельным позициям, оцениваемым рейтингом РБ-2019. Если исключить из сферы нашего внимание вопросы, касающиеся в основном функционирования судебной системы (защита прав акционеров, разрешение вопро-

сов банкротства), наибольшую сложность для граждан и юридических лиц, занятых в предпринимательской сфере в России, представляет собой прежде всего уплата налогов, иных обязательных платежей (в ПФР, ФОМС, ФСС), таможенное администрирование. Особая значимость указанных областей государственной деятельности очевидна, однако только этим сложность законодательного регулирования объяснить нельзя. К примеру, исследователями РБ-2019 отмечается, что в России в сравнении с зарубежными странами как таковое налоговое бремя не настолько велико, однако нестабильность законодательства, частота вносимых в него изменений, количество налогов и прочих платежей, платежных периодов и связанной с ними отчетности представляют собой значительную нагрузку в общем объеме затрачиваемых предпринимателями временных, человеческих и финансовых усилий. На практике, как это отмечено нами, реализация соответствующих процедур требует от предпринимателей привлечения квалифицированных специалистов или передачу соответствующей функции на аутсорсинг (заключение договора на оказание услуг фирмой-посредником). В условиях рыночной экономики это подразумевает платность услуг, увеличивающих финансовую (сопряженную с налоговой) нагрузку на предпринимателей. Если для субъектов большого и среднего бизнеса это в принципе является общепринятой практикой, то для микропредприятий и малого предпринимательства такие платежи могут составлять ощутимую статью расходов. Очевидно, что электронное правительство открывает дальнейшие перспективы процедурной оптимизации в указанной сфере.

4. Косвенным индикатором наличия проблемных зон в рассматриваемой сфере является нормативное регулирование и правоприменение, осуществляемое на региональном и муниципальном уровне. Прежде всего, это связано с разрозненностью правового регулирования, низким уровнем внедрения ИКТ в деятельность органов управления на местах, а также инертностью правоприменителей в переходе к электронным публичным услугам. В соответствии с концепцией реализации принципов электронного правительства сайты публичных услуг регионального и местного уровня должны быть повсеместно интегрированы в единую систему, доступ к которой должен осуществляться через федеральный портал госуслуг, однако на данный момент данная цель не реализована.

Заключение. С точки зрения методологии проблема исследования стадий развития электронного правительства и оказания публичных услуг в электронном виде может быть охарактеризована тремя ключевыми обстоятельствами.

Во-первых, представляет сложность сопоставимость исследуемых параметров самих публичных услуг ввиду их сущностного принципиального различия, процедурной и технологической сложности реализации. Так, для некоторых публичных услуг объективно необходимо личное участие граждан, а обмен информацией и документами является лишь условием, обеспечивающим последующее взаимодействие заявителя и поставщика услуги.

Во-вторых, соотносимость стадий развития электронного правительства, как системы общественных отношений, оптимизируемых посредством использования информационно-телекоммуникационных технологий. Организационно и технически электронное правительство представляет собой очень сложную систему, включающую в себя множество элементов, каждый из которых развивается относительно автономно. Так, в реализации публичных услуг задействовано огромное количество субъектов, начиная от федерального уровня власти и заканчивая муниципальными образованиями, а значит, одновременно не только на разных, но и на одном уровне государственного управления могут иметь место публичные услуги, находящиеся на различных стадиях развития.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В-третьих, отдельные функции и публичные услуги могут выводиться из-под правового регулирования самого государства, ликвидироваться, передаваться на аутсорсинг, на уровень рыночных механизмов регулирования и саморегулирования, что делает невозможным предъявление к таким услугам общих стандартов осуществления. Так, общепринятой практикой в некоторых зарубежных странах, например в Дании, является переложение обязанности по уплате социальных отчислений с работодателя на самого работника, что, впрочем, нередко осуществляется с помощью той же системы, которая используется для налогового администрирования.

Таким образом, задаваясь вопросом о стадиях развития электронных публичных услуг в сфере предпринимательской деятельности, необходимо сознавать объективные ограничения исследовательского потенциала, исходя из сложности правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.

Совершенствование предпринимательского климата посредством внедрения принципов

электронного государства в нашей стране имеет огромные перспективы. Предпосылками тому являются достаточно развитая инфраструктура ИКТ, доступ граждан к технологиям, их осведомленность о потенциальных возможностях использования электронных госуслуг. Согласно официальной статистике, в городах проживают трое из четырех российских граждан, доля людей в возрасте до 30 лет составляет почти треть населения России. Это означает, что в использование института электронного правительства потенциально может быть вовлечено более 100 миллионов человек, что превышает текущий уровень их участия как минимум на четверть. В значительно больших объемах может быть вовлечено в получение электронных госуслуг и бизнес-сообщество.

Важно отметить произошедшие в России существенные изменения в функционировании электронного правительства и качестве оказания публичных услуг. В современном мире появилась и активно развивается «конкуренция юрисдикций», которая, по убеждению президента Торгово-промышленной палаты РФ С.Н. Катырина, активно вовлекает государства в борьбу за предпринимателя [19]. Россия, как и многие государства мира, переключает свое внимание с количественных показателей регулирования бизнеса на качественные. Обществом и государственной бюрократией постепенно преодолевается восприятие получателей государственных и муниципальных услуг, граждан и организаций как простых потребителей доступных для них результатов деятельности государства безотносительно их качества. Граждане все активнее вовлекаются во взаимодействие с институтом электронного правительства посредством ИКТ. Тем не менее, несмотря на очевидный потенциал, на данный момент развитие электронного правительства в России, как показало наше исследование, по-прежнему отстает от потенциально возможного уровня.

Примечания

1. Doing Business 2011: Making a différence for entrepreneurs. URL: http://www.doingbusiness.org/en/ reports/global-reports/doing-business-2011 (дата обращения: 29.10.2018).

2. Economy Rankings / Ease of Doing Business 2014. URL: http://www.doingbusiness.org/rankings (дата обращения: 29.10.2018).

3. Economy Rankings / Doing Business 2019. URL: http://russian.doingbusiness.org/ru/rankings (дата обращения: 29.10.2018).

4. О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы): постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г № 65 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5, ст. 531.

5. ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)». https://minsvyaz.ru/ru/activity/programs/6/#section-results (дата обращения: 05.11.2018).

6. Об электронной цифровой подписи: федеральный закон от 10 января 2002 г № 1-ФЗ // Российская газета. 2002. 12 января.

7. Об электронной подписи: федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-Ф3 // Российская газета. 2011. 8 апреля.

8. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 декабря.

9. Перечень государственных услуг и функций на 29.09.2018. AR.GOV.RU Совершенствование государственного управления. URL: http://ar.gov.ru/ ru-RU/document/default/view/522 (дата обращения: 20.10.2018).

10. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Российская газета. 2010. 30 июля.

11. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы): постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18, ч. 2, ст. 2159.

12. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: федеральный закон от 18 июля 2011 г № 223-ФЗ // Российская газета. 2011. 22 июля.

13. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Российская газета. 2013. 12 апреля.

14. Tapscott D., Lowy A., Ticoll D., Klym N. Blueprint to the digital economy: creating wealth in the era of e-business. NY: McGraw-Hill, 1998. 410 p.

15. Wagner C., Cheung K., Lee F., Ip R. Enhancing E-government in Developing Countries: Managing Knowledge through Virtual Communities: The Electronic Journal on Information Systems in Developing Countries, 2003. Vol. 14. Issue 1. URL: https://onlinelibrary. wiley. com/doi/10.1002/j.1681-4835.2003.tb00095.x (дата обращения: 05.11.2018).

16. Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Web based Survey on Electronic Public Services Report of the 6th Measurement June 2006. Diegem: Capgimini, 2006.

17. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г № 601 // Российская газета. 2012. 9 мая.

18. Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2013 г № 2516-р (ред. от 13.10.2017) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 2, ч. 2, ст. 155.

19. Стратегия евразийского богатства // Союзное вече. 2012. 15-21 марта.

Notes

1. Doing Business 2011: Making a difference for entrepreneurs. URL: http://www.doingbusiness.org/en/ reports/global-reports/doing-business-2011 (accessed 29.09.2018).

2. Economy Rankings / Ease of Doing Business 2014. URL: http://www.doingbusiness.org/rankings (accessed 29.09.2018).

3. Economy Rankings / Doing Business 2019. URL: http://russian.doingbusiness.org/ru/rankings (accessed 29.09.2018).

4. About the federal program «Electronic Russia (2002-2010)»: the RF Government resolution of January 28, 2002 no. 65. Collection of legislative acts of the RF, 2002, no. 5, art. 531. (In Russ.)

5. FTP «Electronic Russia (2002-2010)». URL: https://minsvyaz.ru/ru/activity/programs/6/#section-re-sults (accessed 05.112018). (In Russ.)

6. About electronic digital signature: the federal law of January 10, 2002 no. 1-FZ. Rossiyskaya gazeta, 2002, January 12. (In Russ.)

7. About electronic signature: the federal law of April 6, 2011 no. 63-FZ. Rossiyskaya gazeta, 2011, April 8. (In Russ.)

8. About the protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in planning control (supervision) and municipal control: the federal law of December 26, 2008 no. 294-FZ. Rossiyskaya gazeta, 2008, December 30. (In Russ.)

9. The list of public services and functions on 29.09.2018. AR.GOV.RU Improving public administration. URL: http://ar.gov.ru/ru-RU/document/default/ view/522 (accessed 20.10.2018). (In Russ.)

10. About organization of provision of state and municipal services: the federal law of July 27, 2010 no. 210-FZ. Rossiyskaya gazeta, 2010, July 30. (In Russ.)

11. About approval of the state program of the Russian Federation «Information Society (2011-2020)»: the RF Government resolution of April 15, 2014 no. 313. Collection of legislative acts of the RF, 2014, no. 18, part 2, art. 2159. (In Russ.)

12. About procurement of goods, works, services by certain types of legal entities: the federal law of July 18,

2011 no. 223-FZ. Rossiyskaya gazeta, 2011, July 22. (In Russ.)

13. About contractual system in the field of procurement, works, services for state and municipal needs: the federal law of April 5, 2013 no. 44-FZ. Rossiyskaya gazeta, 2013, April 12. (In Russ.)

14. Tapscott D., Lowy A., Ticoll D., Klym N. Blueprint to the digital economy: creating wealth in the era of e-business. NY: McGraw-Hill, 1998. 410 p.

15. Wagner C., Cheung K., Lee F., Ip R. Enhancing E-government in Developing Countries: Managing Knowledge through Virtual Communities: The Electronic Journal on Information Systems in Developing Countries, 2003. Volume 14, Issue 1. URL: https://onlinelibrary. wiley.com/doi/10.1002/j.1681-4835.2003.tb00095.x (accessed 05.11.2018).

16. Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Web based Survey on Electronic Public Services Report of the 6th Measurement June 2006. Diegem: Capgimini, 2006.

17. About main directions of improvement of the public administration system: decree of the President of the Russian Federation of May 7, 2012 no. 60. Rossiyskaya gazeta, 2012, May 9. (In Russ.)

18. The concept of development of mechanisms for the provision of state and municipal services in electronic form, approved by the Government of the Russian Federation of 25.12.2013 no. 2516-p (as amended on 13.10.2017). Collection of legislative acts of the RF, 2014, no. 2, part 2, art. 155. (In Russ.)

19. The strategy of Eurasian wealth. Soyuznoe veche, 2012, March 21. (In Russ.)

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.