CC BY
76
3'2010
Пробелы в российском законодательстве
12.8. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Хамхоев Б.Т., к.ю.н., докторант. Место учебы: Академия управления МВД России. E-mail: bumer2008@bk.ru
Аннотация: В статье на конкретных примерах анализируются существующие проблемы правового регулирования обеспечения общественной безопасности в субъектах Российской Федерации. Отмечается, что одной из причин слабой урегулированно-сти этой деятельности на региональном уровне является отсутствие единого доктринального документа - Концепции общественной безопасности.
Ключевые слова: региональное законодательство, общественная безопасность, концепция общественной безопасности.
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC SAFETY PROVISION AT THE REGIONAL LEVEL
Hamhoev B.T., PhD in law, competitor at Doctor’s degree. Place of study: Management academy of MIA Russia. E-mail: bumer2008@bk.ru
Annotation: The article analyzes and exemplifies the existing problems of legal regulation of public safety provision in the subjects of the Russian Federation. It is specified that one of the reasons of weak legal control of this activity at the regional level is the absence of the doctrinal document - Conception of public safety.
Keywords: regional legislation, public safety, conception of public safety.
Формирование российского законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности предполагает создание единой двухуровневой нормативной правовой базы. Только наличие комплексного, системного подхода, учет современного состояния общественных отношений могут позволить избежать не только противоречий центра и регионов в этих вопросах, но и более эффективно защищать права и свободы граждан, обеспечивать охрану общественного порядка и безопасности в регионе.
На федеральном уровне законодательство в данной сфере, в целом, сформировано: в Конституции России заложены основы обеспечения общественной безопасности, приняты политико-правовые документы в данной сфере, действуют законы и многочисленные подзаконные нормативные правовые акты.
Что же касается регионального законодательства, то только в последние годы оно стало интенсивно развиваться, в связи с этим многие вопросы общественной безопасности на этом уровне не урегулированы, границы федерального и регионального законодательства размыты, до сих пор многие региональные аспекты не находят своего отражения в нормативных правовых актах субъектов РФ.
Тем не менее, следует отметить то обстоятельство, что на сегодняшний день практически отсутствуют серьезные противоречия региональной базы федеральному законодательству. Еще совсем недавно, в 90-е годы многие конституции и уставы субъектов противоречили положениям федеральной Конституции и
федеральному законодательству. Чего стоят, например, положения конституций Республики Алтай и Республики Ингушетия.
Так, Конституция Республики Алтай устанавливала, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя на всей территории Республики Алтай или в ее отдельных местностях, в соответствии с федеральным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с обязательным указанием пределов и сроков их действия (ст. 67).
Президент Республики Ингушетия, например, имел право вводить чрезвычайное положение в отдельных регионах или на всей своей Республики в случае угрозы суверенитету и территориальной целостности Республики Ингушетия или для обеспечения безопасности ее граждан. По этой Конституции использование сил национальной безопасности и правопорядка в целях насильственного изменения или устранения государственного и общественно-политического строя Республики Ингушетия, воспрепятствования или ограничения в этих же целях деятельности органов власти, незаконного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина являлось преступлением и преследовалось по закону (ст. 100).
Сегодня таких примеров уже нет. Правотворческая работа федеральных и региональных законодателей значительно изменила ситуацию. В действующих на сегодняшний момент основных законах субъектов России уже нет таких положений, которые бы явно противоречили федеральному законодательству. Тем не менее, региональной законодательство в сфере обеспечения общественной безопасности не представляет собой систему, не отражает специфики региона, местных обычаев и традиций.
Напомню, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий. Также в совместном ведении находятся административное, административно-процессуальное законодательство, законодательство об охране окружающей среды. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
Если по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, то в соответствии с ними субъекты РФ вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения субъекты вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые впрочем не должны противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ).
Основным субъектом обеспечения безопасности в целом и общественной безопасности в частности является государство, которое гарантирует безопасность каждого гражданина России на территории Российской Федерации и за ее пределами. Федеральную правовую основу обеспечения общественной безопасности формирует Федеральное Собрание Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти. В соответствии с ней создается система обеспечения
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Хамхоев Б.Т.
общественной безопасности, определяются функции каждого из составляющих ее элементов. Устанавливаются общие принципы функционирования этой системы, порядок и объемы финансирования, права и обязанности граждан по охране общественного порядка.
Рассмотрим, каким образом и насколько соответствует существующей федеральной нормативной правовой базе в сфере обеспечения общественной безопасности региональное законодательство.
Концептуального либо доктринального документа, который бы сформулировал важнейшие направления государственной политики Российской Федерации и основные положения по обеспечению общественной нет. Но современная история знает примеры разработки доктринальных документов, направленных на создание концептуально-теоретического базиса обеспечения общественной безопасности в нашей стране. Таковым документом можно считать проект Доктрины общественной безопасности Российской Федерации, подготовленный еще в 1995 г. Коллективом ВНИИ МВД России совместно с учеными Академии управления МВД России. К сожалению, после доклада на Совете Безопасности Российской Федерации этот документ оказался невостребованным.
Сегодня сфера обеспечения общественной безопасности занимает пристальное внимание многих отечественных ученых, в их трудах рассматриваются принципы и положения, необходимые для формирования Концепции (Доктрины) общественной безопасности Российской Федерации. Однако к настоящему моменту официального документа в нашей стране не принято, а перемены и реформы в жизни российского общества позволяют данной проблеме не терять своей актуальности и новизны. Одной из задач моей докторской диссертации является разработка проекта Концепции общественной безопасности Российской Федерации.
Но если нет доктринального документа в сфере общественной безопасности, то это еще не значит, что в других сферах аналогичных документов нет. Существуют такие документы, они касаются отдельных, отраслевых видов безопасности. Это Концепция национальной безопасности, военная доктрина, доктрина информационной безопасности1 и др. Другое дело, все они не связаны друг с другом, не представляют системы и т.д.
Что касается федерального законодательства в данной сфере, то оно представлено многочисленными законами: федеральными конституционными законами «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», федеральными законами «О противодействии терроризму», «О противодействии экстремистской деятельности», «О транспортной безопасности» и многими другими нормативными правовыми актами2. Особо следует отметить, во-первых, наличие базового закона РФ «О безопасности» и, во-вторых, отсутствие отраслевого закона «Об общественной безопасности».
1 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170; Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 17. Ст. 1852; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895) // Российская газета. 2000. № 187.
2 Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // Собрание законодательства РФ. 2007. №.Ст.
Что касается первого закона, то, не вдаваясь в его анализ, скажу только, что данный закон не решает поставленные перед ним цели. Это больше закон о Совете Безопасности, нежели о самой безопасности. Проектов второго закона подготовлено достаточно, но до сих пор его нет, хотя региональные законодательные органы уже создали пусть минимальную, но все-таки основу для его принятия. Рассмотрим некоторые положения регионального законодательства в данной сфере.
Статья 13 Устава г. Москвы 1995 г. (по состоянию на 14 июля 2004 г.) в соответствии с Конституцией Российской Федерации к предметам ведения г. Москвы относит охрану общественного порядка, организацию и содержание органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью, обеспечение пожарной безопасности, организацию противопожарной службы.
В случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей г. Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения, поддержанию правопорядка, Мэр Москвы вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов (ст. 41).
Охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности граждан, охрана собственности во всех ее формах на территории г. Москвы осуществляются органами внутренних дел, организация и порядок деятельности которых определяются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы. Мэр Москвы вправе создавать подразделения и службы милиции общественной безопасности, состав, задачи, функции которых, условия прохождения службы в них определяются правовыми актами г. Москвы, принятыми в соответствии с действующим законодательством. Органы государственной власти г. Москвы обязаны оказывать содействие в правовом, финансовом, материальнотехническом обеспечении милиции (ст. 53).
В соответствии со ст. 74 Устава г. Москвы, в соответствии с федеральным законодательством для обеспечения безопасности и общественного порядка в столице Российской Федерации правовыми актами города могут устанавливаться особенности проведения массовых акций, въезда в г. Москву, учета и регистрации граждан, движения транспорта, санитарноэпидемиологических мер.
Московской городской Думой в 1996 г. принят закон г. Москвы «О пожарной безопасности» (ред. 09.10.2006 г.). Данный закон регулирует правоотношения в области обеспечения пожарной безопасности в городе Москве.
В качестве достоинства данного закона можно отметить следующие моменты. Закон устанавливает основные понятия, используемые в нем. Вторая глава закона определяет виды пожарной охраны в г. Москве, гарантии социальной защиты личного состава Государственной противопожарной службы, ее полномочия.
(Продолжение следует)
