CC BY
115
Хамхоев Беслан Туганович
кандидат юридических наук, докторант Академии управления МВД России (тел.: 89269489492)
Какой быть Концепции общественной безопасности?
Аннотация
В статье анализируются проблемы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Рассматриваются различного рода концептуальные документы. Отмечается, что отсутствие доктринальных основ деятельности государства и его институтов существенно ограничивает их эффективность в указанной сфере. Предлагается авторский проект Концепции общественной безопасности
Annotation
The article deals with the problems of public safety provision in the Russian Federation. Different kinds of conceptual documents are examined. It is pointed out that the absence of doctrinal foundations of state and public institutions activity significantly limits their efficiency in this specified area. The author's draft conception of public safety is submitted under consideration.
Ключевые слова: концепция, доктрина, национальная безопасность, общественная безопасность. Key words: conception, doctrine, national safety, public safety.
Среди ученых, исследующих проблемы безопасности, давно сложилось мнение о том, что важнейшим условием ее укрепления является наличие концептуального политико-правового документа, который бы определял цели, задачи обеспечения безопасности, намечал основные направления совершенствования этой деятельности, определял бы для каждого органа государственной власти их функции, полномочие и т. п.
Действительно, организация государственного управления должна начинаться и осуществляться на основе основополагающих принципов, которые необходимо систематизировать и свести в соответствующую форму, сначала концептуальную, затем правовую. Особенно данное положение проявляется в отношении регулирования отдельных сфер общественных отношений, отличающихся особой сложностью и важностью для общества. Примером этому являются Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации и другие подобные документы .
Концептуальное видение, несмотря на активное в последнее время проникновение в практику государственного управления, к сожалению, не охватывает многие области жизни общества, организационное построение которых
очевидно требует применения обобщеннотеоретического подхода. Более того, следует заметить, что целостной, общегосударственной, интегральной системы концептуальных документов на сегодняшний день не создано. Это в полной степени относится к сфере общественной безопасности.
Мнение ученых и практиков единодушно в том, что необходимы разработка и принятие Концепции либо Доктрины общественной безопасности Российской Федерации, что должно стать первым шагом в совершенствовании деятельности по охране интересов общества, прав и свобод граждан.
Современная история знает примеры разработки доктринальных документов, направленных на создание концептуальнотеоретического базиса обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Таковым документом можно считать проект Доктрины общественной безопасности Российской Федерации, подготовленный еще в 1995 г. ВНИИ МВД России совместно с учеными Академии управления МВД России. К сожалению, после доклада на Совете Безопасности Российской Федерации этот документ оказался невостребованным.
Сегодня сфера обеспечения общественной безопасности занимает пристальное внимание многих отечественных ученых, в их трудах рассматриваются принципы и положения,
99
необходимые для формирования Концепции (Доктрины) общественной безопасности Российской Федерации. Однако к настоящему моменту официального документа в нашей стране не принято, а перемены и реформы в жизни российского общества позволяют данной проблеме не терять своей актуальности и новизны.
Требуется не просто дополнительная научная проработка понятийного аппарата и необходимость разграничения близких по содержанию понятиий, необходим концептуальный политико-правовой документ, который бы объединил в себе как основные понятия, используемые в области обеспечения общественной безопасности, так и систему органов обеспечения общественной безопасности, их цели, задачи, функции, т.е. все то, что должно быть в такого рода документах .
В целях определения структуры и содержания названного концептуального документа представляется необходимым провести сравнительно правовой анализ документов, близких по содержанию к исследуемой проблеме. Это две концепции: национальной безопасности и административной реформы, а также две доктрины: военная и информационной безопасности.
Прежде чем рассматривать содержание каждого из перечисленных документов следует определиться с названием документа разрабатываемого нами. То, что это будет либо Концепция, либо доктрина не вызывает сомнения, поскольку и первый и второй документы представляют собой некий способ понимания, трактовки какого-либо, явления, процесса. Анализ многочисленных определений, приведенных в энциклопедических и иных словарях, позволяет сделать нам свой выбор.
Различие в терминах в том, что Концепция есть система взглядов на процессы и явления в природе и обществе, ведущий замысел, принцип в определенном виде деятельности. Концепция есть генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ.
Доктрина, в свою очередь, представляет собой совокупность постулатов, которые служат основой какой-либо теории, отражает необходимость выбора между совокупностями основополагающих принципов, на основе которых может развиваться данная теория. Доктрина - учение, научная или философская теория, политическая система, руководящий теоретический или политический принцип (например, военная доктрина) или нормативная формула.
Учитывая эти аргументы, более точным представляется употребление нами термина концепция. Таким образом, с названием документа все ясно, теперь мы должны определиться с его структурой.
Концепция национальной безопасности включает в себя небольшую преамбулу, в которой раскрывается понятие концепции - это система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации. В преамбуле дано определение национальной безопасности, под которой понимается безопасность многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
Концепция национальной безопасности имеет четыре раздела: Россия в мировом сообществе, национальные интересы России, угрозы национальной безопасности Российской Федерации, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Концепция административной реформы не имеет преамбулы, но первым ее разделом является введение, которое, в некотором смысле ее заменяет, но значительно шире ее. В нем определены приоритетные направления административной реформы; проведен анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти; дан краткий анализ последних изменений законодательства, а также отражены некоторые другие вопросы.
Значительная часть введения посвящена анализу механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях. Прежде всего, это касается стандартов качества и доступности государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Отмечено, что необходимо разработать механизмы противодействия коррупции, внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.
В заключение введения названа цель административной реформы: повышение эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.
Концепция административной реформы имеет
___________________________________100
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2010 • №2
следующие разделы: цели и задачи
административной реформы, сроки и этапы ее реализации, система мероприятий по проведению административной реформы, механизм реализации административной реформы в Российской Федерации. В качестве при-ложений к Концепции разработаны показатели достижения целей административной реформы и план мероприятий по ее проведению в 2006 - 2010 гг.
Военная доктрина, как и Концепция национальной безопасности, имеет преамбулу, в которой определено ее понятие, отмечено, что ее положения опираются на комплексную оценку состояния военно - политической обстановки и стратегический прогноз ее развития, на научно обоснованное определение текущих и перспективных задач, объективных потребностей и реальных возможностей обеспечения военной безопасности Российской Федерации, а также на системный анализ содержания и характера современных войн и вооруженных конфликтов, отечественного и зарубежного опыта военного строительства и военного искусства.
Особо отмечено, что документ носит оборонительный характер, что в ее основу положены Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры Российской Федерации в области обеспечения военной безопасности. Констатируется, что ее реализация достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безопасности Российской Федерации и ее союзников.
Структура военной доктрины несколько отлична от предыдущих документов. Так, она имеет три составные части - основы: военно-политические, военно-стратегические, военно-экономические. В первой части раскрыты во-енно-политическая обстановка, названы основные угрозы военной безопасности, пути обеспечения военной безопасности, приведена военная организация государства и ее руководство. Вторая часть содержит характеристику характера войн и вооруженных конфликтов, основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск. Наконец, в третьей части анализируются военно-экономическое обеспечение военной безопасности и международное военное (военно-политическое) и военно-техническое сотрудничество.
В преамбуле доктрины информационной безопасности констатируется, что она представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Констатируется, что она служит основой для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. В преамбуле особо отмечено, что доктрина развивает Концепцию национальной безопасности Российской Федерации применительно к информационной сфере.
Структура доктрины информационной безопасности не повторяет ни одну из ранее приведенных. Более того, она значительно объемнее и имеет пять разделов. В первый разделе "Информационная безопасность" раскрываются национальные интересы Российской Федерации в информационной сфере и пути их обеспечения, виды угроз информационной безопасности Российской Федерации, их источники, состояние информационной безопасности и основные задачи по ее обеспечению.
Второй раздел "Методы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации" включает в себя общие методы обеспечения информационной безопасности и их особенности в различных сферах обществен-ной жизни, а также вопросы международного сотрудничества в области обеспечения информационной безопасности.
Третий раздел доктрины "Основные положения государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и первоочередные мероприятия по ее реализации" раскрывает основные положения государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и первоочередные мероприятия по реализации государственной политики в этой сфере.
В последнем, четвертом разделе доктрины "Организационная основа системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации" даны основные функции системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и основные элементы ее
lOl
организационной основы.
Таким образом, если оценивать структуру всех четырех документов, то, несомненно, наиболее удачна последняя: даже не потому, что она более объемна а, значит, рассматривает проблему более глубоко. Хотелось бы отметить второй и третий разделы, где определяются как методы обеспечения информационной безопасности, так и основные направления государственной политики в данной сфере. Что же касается угроз в различных сферах, системы обеспечения безопасности и т.д., то все это присуще и другим документам.
Таким образом, мы считаем наиболее удачной структуру доктрины информационной безопасности, которую мы и возьмем за основу, изменив ее таким образом, чтобы более точно и глубоко раскрыть ее положения.
Коротко о преамбуле анализируемых документов. Не вызывает сомнения необходимость их наличия в такого рода документах, но замена ее введением, как это сделано в Концепции административной реформы, нам представляется нецелесообразным. Во-первых, по определению, преамбула должна быть краткой и емкой. Во-вторых, положения, которые имеют место в Концепции административной реформы, следовало бы расположить в совсем других разделах, например, в общих положениях, возможно в характеристике проблемы и т.п.
Что касается преамбул Концепции национальной безопасности и Доктрины информационной безопасности, то они достаточно похожи и, на наш взгляд, вполне приемлемы. Но они лишены некоторых положений, которые в них должны быть. Эти положения присутствуют в военной доктрине, преамбулу которой мы считаем наиболее совершенной из всех четырех документов. Речь идет о краткой характеристике всего документа, ее правовой основе. Кроме того, в нее следовало бы добавить необходимость защиты прав и свобод человека при обеспечении их безопасности.
Итак, в Концепции общественной безопасности должен быть следующие разделы: преамбула, общие положения, угрозы общественной безопасности, система обеспечения информационной безопасности
Теперь, когда мы определились со структурой всего документа, рассмотрим более подробно каждый из них.
Итак, преамбула. В ней следует перечислить цель и задачи Концепции, а также необходимость ее принятия. Концепция общественной безопасности представляет собой официально
принятую систему взглядов на цели, задачи, основные принципы и направления деятельности в области обеспечения общественной безопасности устойчивого развития Российской Федерации, жизни и здоровья ее населения, его прав и свобод в условиях возможных опасностей и угроз.
Концепция является основой для разработки стратегии обеспечения общественной безопасности РФ, формирования и проведения единой государственной политики в области обеспечения общественной безопасности, совершенствования и дальнейшего развития нормативной правовой базы обеспечения общественной безопасности личности и общества, разработки и реализации федеральных и региональных целевых программ по обеспечению общественной безопасности.
Правовую и методологическую базу Концепции составляют Конститу-ция и законы Российской Федерации в сфере безопасности.
В Концепции отражены проблемы обеспечения общественной безопасности, жизненно важные интересы населения страны, каждого гражданина, российского общества, основные виды угроз этим интересам, сформулирова-ны цели, принципы и основные направления деятельности по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации.
Первым разделом Концепции должны стать "Общие положения". В нем необходимо определить место Концепции среди аналогичных политико-правовых документов, в первую очередь соотношение с Концепцией национальной безопасности. Далее в разделе необходимо дать четкие определения, используемые в ее целях: общественная безопасность, система общественной безопасности, система обеспечения общественной безопасности и др.
Второй раздел - "Государственная политика в обеспечении общественной безопасности" может содержать характеристику современного состояния общественной безопасности, прогноз ее развития; основные принципы ее обеспечения. Важная составляющая данного раздела -приоритеты государственной политики по обеспечению общественной безопасности
В третьем разделе следует сформулировать жизненно важные интересы граждан РФ, всего российского общества, перечень угроз общественной безопасности. Что касается интересов граждан РФ, то они состоят в реальном обеспечении конституционных прав и свобод, личной безопасности, безопасности его имущества, возможности физического,
__________________________________102
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2010 • №2
духовного и интеллектуального развития, создания и поддержания здорового образа и качества жизни на уровне благополучных крупных городов развитых стран. Интересы общества включают в себя политическую, экономическую и социальную стабильность, выполнение законов и поддержание правопорядка, создание нормальных условий жизнедеятельности всего общества. При этом интересы общества проявления в конкретных сферах: в области экономики; духовной жизни, культуры и науки; во внутриполитической сфере; и т.д.
Разработка мер по улучшению состояния безопасности общества, механизма их реализации осуществляется с учетом угроз, которые противостоят соответствующим интересам граждан, социальных групп, общества в целом.
Наиболее характерными являются следующие группы угроз: социально-политические, природные, техногенные, экологические, информационные, психологические, криминальные. Они носят комплексный взаимосвязанный характер и в большинстве своем имеют региональные и даже трансграничные масштабы.
В отличие от интересов общества и его граждан, уровни опасности угроз различного вида более динамичны и зависят от политической обстановки в стране и в мире, стабильности социально-экономического развития России и в разные периоды могут изменяться. Эти изменения должны отражаться в последующих разделах Концепции, в стратегии ее реализации и программных мероприятиях.
Данный раздел должен содержать предельные показатели нарастания угроз: показатели нарастания опасных процессов, за которыми наступает эскалация разрушения и деградация, наступает реальная и непосредственная угроза общественной безопасности.
В четвертый раздел Концепции необходимо включить положения, раскрывающие систему обеспечения общественной безопасности. Причем эта система должна иметь четко выраженные уровни: федеральный, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Каждому из субъектов обеспечения общественной безопасности должен соответствовать точный перечень их функций.
Результаты и некоторые итоговые положения составят заключение Концепции.
103
