CC BY
110
12.7. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Шмалий О.В. Должность: доцент кафедры административного и служебного права. Место работы: СевероКавказская академия государственной службы. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена актуальным проблемам, связанным с совершенствованием законодательства в сфере предоставления государственных услуг. Особое внимание уделяется вопросам образующие основу концепции системного совершенствования управления сферой предоставления государственных услуг.
Ключевые слова: исполнительная власть, предоставление государственных услуг, концепция административной реформы.
THE BASIC DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF THE
LEGISLATION IN SPHERE OF GRANTING OF THE STATE SERVICES
Shmaly О.V. position: associate professor at administrative and office law chair, North Caucasian Public service academy. E-mail: [email protected]
Annotation: Article is devoted the actual problems connected with perfection of the legislation in sphere of granting of the state services. The special attention is given to questions concepts of system perfection of management forming a basis by sphere of granting of the state services Keywords: executive power, granting of the state services, the concept of administrative reform.
Предлагаемые суждения о совершенствовании системы управления процессами предоставления государственных услуг, имеют своей целью обосновать методологический подход к проблеме, который позволил бы проследить взаимосвязь доктрины, политики, законодательства и практики организации данной системы.
Выдвигая те или иные предложения и обосновывая необходимость определенной концепции, надо полагать, что концепция управления в означенной сфере, главным образом производна от концепции развития исполнительной власти в целом. Таким образом, пути и методы решения проблем, сложившихся в сфере предоставления государственных услуг должны быть неотъемлемой частью целого, опираясь на приоритетные направления современной административной реформы. Данными направлениями согласно Указа Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы» являются:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом
и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти.
Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 4511.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.
Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций2.
Задачу административной реформы в сжатом виде можно определить как «обретение государством четкого понимания того, что оно может делать и того, что оно делать не может и, главное, способности не перепутать первое со вторым»3. Проблема тем более обостряется, поскольку государство, выходящее из системного кризиса, имеет ограниченный ресурсный потенциал, и его деятельность будет эффективной тогда, когда оно сосредоточится на решении строго ограниченного и четко прописанного перечня приоритетных задач и функций.
В последнее время в публикациях по административному праву достаточно часто поднимается вопрос о формах государственного управления. Интерес к формам государственного управления обусловлен признанием того, что государство осуществляет не только властное, обязывающее государственное управление, но и позитивное государственное управление, в том числе предоставляя гражданам государственные услуги4. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» впервые нормативно предусмотрена функция по предоставлению государственных услуг 5
Поэтому обсуждение вопроса о формах государственно-управленческой деятельности непосредственно связано с двумя серьезными проблемами. Во-первых, это вопрос о двух видах государственного управления
1 Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. ( ред. от 24 декабря 2009) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
2 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. (ред. от 10 марта 2009) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»// Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
3 Мау В. Об основных направлениях административной реформы в Российской Федерации. Издательство института экономики переходного периода. М., 2004. С.28
4 Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 14; Мицкевич Л.А. Синергетические основы государственного управления // Информационные проблемы в сфере административной реформы. М., 2005. С. 145.
5 СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
(властном воздействии и организационно-
предоставляющем управлении), во-вторых, вопрос о том, каким образом (способом) последний вид управления, т.е. позитивная государственно-управленческая деятельность, может осуществляться, а именно возможно ли использование не только публичноправовых, но и частноправовых форм.
В российской литературе сложились два подхода к вопросу о возможности использования частноправовых форм для достижения целей публичного управления. Одна группа авторов склоняются к тому, что государственное управление должно осуществляться в публично-правовых формах. Например, А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий считают, что государственные услуги будут оказываться с использованием такой формы, как административный договор6. Другая группа авторов признают возможность осуществления государственного управления в частноправовых формах. Так, Ю.Н. Старилов в зависимости от правовых форм различает суверенное государственное управление, осуществляемое в форме публичного права, и управление, осуществляемое в частноправовых формах7. Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев и Ю.А. Тихомиров отмечают возможность разных вариантов регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при предоставлении государственных услуг8.
Определяя в качестве базовых основные пути совершенствования процессов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, позволим себе предложить положения, образующие основу концепции системного совершенствования управления сферой предоставления государственных услуг:
1. Четкая правовая регламентация институциональной составляющей института предоставления государственных услуг как элемента системы государственного управления. К сожалению, научные разработки в области комплексного изучения такой функции как предоставления государственных услуг не получили должного развития. Приоритет узкоконкретного подхода к решению указанных проблем явно преобладает. Конфликт объективных и субъективных факторов, влияющих на управление различными формами и видами предоставления государственных услуг, усиливает кризисное состояние всей системы исполнительной власти.
Конституция РФ, к сожалению, не закрепляет основы организации системы субъектов государственного управления в вертикальном срезе: глава 6 «Правительство Российской Федерации» посвящена лишь одному органу исполнительной власти и не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.
Далее, нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является ст. 5 Конституции РФ, где говорится о «единстве органов государственной власти»; ст. 12- о «системе органов государственной власти» в п. «г.» ст. 71
- «о системе федеральных органов исполнительной
6 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. М., 2005. С. 303
7 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2006. С. 345.
8 Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Администра-
тивная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 25.
власти» Кроме того, Конституция использует термин «государственный орган».
Как представляется, дело не только в терминологическом разнобое, а в трудностях построения системы управленческих субъектов «по вертикали», а учитывая п. «к» ст. 72 (о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), правомерна постановка вопроса: а есть ли здесь вообще система субъектов, и, соответственно, «система» в управлении сферой предоставления государственных услуг?
Надо полагать, что «де факто» существует совокупность отдельных субъектов, не объединенных общей целью и иными системообразующими признаками.
Необходимо учитывать и тот факт, «что административное законодательство не исчерпывается установлением норм, регулирующих те или иные виды управленческих отношений. Для административного законодательства характерно введение различных правовых режимов с целью гарантирования надлежащего развития управленческих правоотношений, законного порядка их реализации»9. Одним из таких режимов является предоставления государственных услуг. Тенденции, которые четко прослеживаются в развитии данного административно-правового режима, - это модификация его юридических параметров, оснований и самой процедуры применительно к современным условиям. Поэтому, очень важно, чтобы пределы этих режимных правил устанавливались законами. Это позволит хотя бы частично создать баланс между частными и публичными интересами в сфере государственных услуг, а также исключит ситуацию, когда исполнительная власть подзаконными нормативными актами определяет удобную для себя модель поведения.
Данные рекомендации будут способствовать решению одной из задач административно-правовой реформы - ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.
2. Обеспечение соответствия системы управления в сфере предоставления государственных услуг реалиям правового государства.
Сфера предоставления государственных услуг представляет собой комплексный административноправовой режим, при котором возникают определенные правоотношения между гражданским обществом и государственной властью, в первую очередь ее исполнительными структурами. В данных правоотношениях участвуют субъекты не находящиеся иерархической подчиненности. Определенная напряженность, существующая между формальными особенностями различных административных процедур и сущностью органа исполнительной власти, не в последнюю очередь связана с неустойчивостью государственной политики в преобразовании социальных сфер методами, которые продиктованы объективными и субъективными причинами.
В целях восстановления авторитета государства, его способности регулировать отношения, возникающие в сфере предоставления государственных услуг необходимо решение проблемы восстановления связей гражданского общества и государственной власти, и в первую очередь власти исполнительной. На первом
9 Гензюк Э.Е. Административная деликтология. Ростов-на-Дону. РИО РФ РТА. 2000.
месте должен находиться вопрос о сближении структурной политики в области социальной проблематики, с одной стороны, и структурной политики и организации исполнительной власти в части управления в сфере государственных услуг - с другой.
Первая проблема связана с идеологией государственности и, одновременно, гражданского общества, что позволит учитывать динамику всех составляющих социальной жизни.
Структурная политика управления в сфере предоставления государственных услуг состоит в том, чтобы создать соответствующие органы и найти правильные методы управленческого взаимодействия со структурами гражданского общества. Здесь главное отграничить административные правоотношения, возникающие внутри системы публичной администрации и правоотношения, возникающие между публичной администрацией и физическими или юридическими лицами. Для взаимодействия государственной власти и гражданского общества по возможности должна использоваться модель, близкая к обязательственным правоотношениям. Ограничения, объективно обусловленные потребностью государственного контроля, могут иметь место лишь в том объеме, который необходим для защиты прав и свобод гражданина и гражданского общества в целом. Кроме того, устранение излишних бюрократических барьеров, которыми сегодня изобилует система предоставления государственных услуг, послужит оптимизации такого направления административно-правовой реформы, как развитие системы саморегулируемых организаций и внедрения аутсорсинга.
3. Организационно-правовые и процедурные вопросы управления в сфере предоставления государственных услуг. Здесь особое место занимает проблема принятия унифицированного нормативного акта, регулирующего правоотношения, возникающие в сфере государственных услуг. Необходимо отметить, что на сегодняшний день порядок реализации большинства государственных функций урегулирован административными регламентами. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 утвержден порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в соответствии с которым, органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты исполнения конкретной государственной функции.
Несомненно, внедрение таких процедурных актов, как административные регламенты способствует системному взаимодействию общества и государства, поддержанию режима законности в сфере государственного управления. Однако, возникает вопрос: можно ли рассматривать административный регламент в качестве нормативного процессуального акта, как это было предложено в Концепции административной реформы? В частности, можно ли считать нормативноправовым актом электронный административный регламент?
Полагаем, что для решения поставленных вопросов необходимо принятие, как ранее нами отмечалось, унифицированного нормативно-правового акта. Нельзя не отметить, что на законодательном уровне подготовлен проект федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации». Это, несомненно, серьезный шаг вперед, который способствует повышению эффективности управленческой
деятельности, в том числе, в сфере предоставления государственных услуг. Однако, данный закон изобилует неточностями, весьма абстрактно описывает круг правоотношений, возникающих в процессе предоставления государственных услуг.
4. Обеспечение адекватного информационного режима предоставления государственных услуг. Функция предоставления государственных услуг, являя собой различные виды деятельности исполнительной власти, сегодня немыслима без создания единой информационной системы.
Как показывает практика, в связи с развитием информационных систем происходит активное внедрение информационных и коммуникационных технологий в систему государственного управления и повседневную деятельность органов государственной власти. Многие исследователи отстаивают необходимость внедрения и использования электронных административных регламентов (ЭАР)10.
В литературе предлагаются различные дефиниции ЭАР. Так, И.Н. Барциц под электронным административным регламентом понимает электронную форму административного регламента (форма реализации административных регламентов с помощью информационно-коммуникационных технологий), используемая для выполнения, анализа и контроля управленческих действий и процедур, обеспечивающих принятие исполнительным органом государственной власти управленческого решения при предоставлении государственной услуги в электронной форме11. Однако, как ранее уже отмечалось, общий правовой статус ЭАР законодательно не определен, что существенно усложняет применение данных актов.
Кроме того, несмотря на попытки создания базы информационных ресурсов по отдельным видам государственных услуг, на сегодняшний день в сфере информатизации государственных услуг наблюдается «хаотическая картина неуправляемой ситуации: различное ресурсное обеспечение на уровне федеральных органов исполнительной власти и субъектов федерации, разобщенность и несовместимость данных различных видов государственных услуг»12.
Для решения проблемы адаптации информационных ресурсов в сфере предоставления государственных услуг прежде всего необходима унификация информационного режима. С этой целью в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» необходимо создание единой информационной системы с централизованным, единообразным программным обеспечением на всех уровнях государственной власти. Отсутствие единообразия в программном обеспечении не позволяет передавать информацию, связанную с реализацией функции по предоставлению государственной услуги из одного субъекта в другой, а также с федерального уровня на соответствующие программные системы регионов.
5. Совершенствование механизмов ответственности субъектов управления в сфере государственных услуг. В положениях об органах исполнительной власти отсутствуют формулировки о том, кто и за что несет ответственность или в каком порядке такая ответствен-
10 Борисов С. Административная реформа в электронном формате// Российская газета. 2004. № 2.
11 Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур// Государство и право. 2008. № 3. С. 10.
12 Бачило И. Состояние и перспективы развития науки административного права («Лазаревские чтения») // Государство и право. 2006. № 11. С. 25.
ность устанавливается. В действующем законодательстве отсутствуют охранительные нормы, предусматривающие ответственность за нарушение должностными лицами административных регламентов, поэтому представляется необходимым ввести в КоАП РФ административную ответственность за неисполнение административных регламентов.
Кроме того, в настоящее время ущерб от незаконных действий органов (должностных лиц), реализующих функции по предоставлению государственных услуг, возмещается в порядке гражданского иска и за счет средств казны. Эффективность такой ответственности весьма невелика в силу ряда причин. Во-первых, крайне несовершенен механизм исполнения судебных решений, вынесенных против государства . Во-вторых, не «обременяя» никак должностное лицо, «непосредственно» виновное в незаконных действиях, такая ответственность практически не выполняет превентивной функции.
Далее, полагаем, что совершенствование механизмов ответственности органов (должностных лиц) будет способствовать установление ответственности не только по принципу вины, но и за результат этой деятельности, нанесший ущерб субъекту оказания государственной услуги.
Возможно, что предложенные подходы концепции способствуют развитию законодательства по предоставлению государственных услуг, а также реализации основных направлений административно-правовой реформы.
Список литературы:
1. Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. (ред. от 24 декабря 2009) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
2. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. (ред. от 10 марта 2009) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах»// Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
3. Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. №1.
4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. М., 2005. С. 303
5. Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур// Государство и право. 2008. № 3. С. 10.
6. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2006. С. 345.
7. Бачило И. Состояние и перспективы развития науки административного права («Лазаревские чтения») // Государство и право. 2006. № 11. С. 25.
8. Борисов С. Административная реформа в электронном формате// Российская газета. 2004. № 2.
9. Булыгин Р. Представление интересов казны Российской Федерации по делам о возмещении вреда // Российская юстиция. 2001. № 11.
10. Гензюк Э.Е. Административная деликтология. Ростов-на-Дону. РИО РФ РТА. 2000.
11. Мау В. Об основных направлениях административной реформы в Российской Федерации. Издательство института экономики переходного периода. М., 2004. С.28
12. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.
13. Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 14; Мицкевич Л.А. Синергетические основы государственного управления // Информационные проблемы в сфере административной реформы. М., 2005. С. 145.
14. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России. Научнопрактическое пособие. М., 2006. С. 25.
Рецензия
на статью «Основные направления развития законодательства в сфере предоставления государственных услуг» доцента кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы Шмалий Оксаны Васильевны
В статье представлена авторская позиция, связанная с основными направления развития законодательства в сфере предоставления государственных услуг. Использование системного метода способствовало выявлению основных путей совершенствования процессов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, что позволило автору сформулировать предложения, образующие основу концепции системного совершенствования управления сферой предоставления государственных услуг.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку предоставление государственных услуг является не только функцией органа исполнительной власти, но и содержит в себе высокий правозащитный потенциал.
Автором осуществлено исследование в контексте концепции основных направлений административной реформы. В этих целях автором, применительно к функции предоставления государственных услуг изучены наиболее проблемные аспекты применения административных регламентов, рассмотрены вопросы, связанные с обеспечением адекватного информационного режима предоставления государственных услуг.
Научная статья О.В. Шмалий «Основные направления развития законодательства в сфере предоставления государственных услуг» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к опубликованию в журнале.
Доктор юридических наук
профессор М.В. Мархгейм
13 Подробнее см.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3; Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. №1.; Булыгин Р. Представление интересов казны Российской Федерации по делам о возмещении вреда // Российская юстиция. 2001. № 11.
