CC BY
98
11.7. К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО НОТАРИАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Ткаченко Марина Викторовна, соискатель. Место учебы: кафедра административного права, Ростовский юридический институт МВД России. Должность: нотариус. Место работы: краснодарский нотариальный округ. e-mail: notarius-tkachenko@rambler.ru
Аннотация: В статье на примере законодательных изменений, регулирующих порядок совершения нотариальных действий главами местных административных поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений проанализированы недостатки «частичного» правового регулирования вопросов, касающихся осуществления нотариальной деятельности подчеркнуты выводы о необходимости принятия современного, кодифицированного правового акта,
регламентирующего данную деятельность.
Ключевые слова: нотариат, нотариальные действия, должностные лица местного самоуправления, Министерство юстиции РФ, законодательные изменения, реформирование нотариата, срганы исполнительной власти.
ON THE NEED OF REFORMATION OF LEGISLATION REGULATING NOTARIAL ACTIVITY
Tkachenko Marina Viktorovna, competitor. Place of study: Administrative Law chair, Rostov Law Institute of MIA Russia. Position: notary. Place of employment: Krasnodar notary district. e-mail: notarius-tkachenko@rambler.ru
Annotation: In the article with an example of legislative changes regulating the notaries acts of administrative heads of local settlements and specifically authorized officials of the local government of settlements, deficiencies in "partial" regulatory issues relating to the implementation of the notaries activity have been analyzed, conclusions of necessity of taking a modern, codified legal act, regulating this activity has been emphasized.
Keywords: notary, notary activities, officials of local self-government, the Ministry of Justice of Russian Federation, legislative changes, the reform of notaries, executive authorities.
Российский нотариат в 2008 году отметил сразу два юбилея - шестидесятилетие со дня образования Международного Союза Нотариата (МСН); а также пятнадцатилетие со дня принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утверждены ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1) (далее - Основы), что ознаменовало становление новой системы, очередной виток развития отечественного нотариата. Принятие Основ в 1993г. было связано с фундаментальным реформированием отношений собственности и иных имущественных отношений в России и потребовавшимися адекватными правовыми способами их защиты.
Свое пятнадцатилетие российский нотариат отметил рядом изменений в законодательстве:
1) расширение полномочий Минюста в сфере осуществления государственного управления и контроля за
нотариальной деятельностью, которое произошло в связи с изъятием из подведомственности Минюста РФ Федеральной регистрационной службы и передачей данной структуры в ведение Минэкономразвития Российской Федерации;
2) Приказом Минюста РФ от 27.08.2008г. №182 «О внесении изменений в нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации», изменен порядок составления реестров нотариусов;
3) принятие Федерального закона от 29.12.2006г. №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1. В соответствии с внесенными изменениями должностные лица местного самоуправления наделяются правом совершать определенные нотариальные действия;
4) Приказом Минюста РФ от 18.08.2008г. №174 «О внесении изменений в нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата в связи с изменением полномочий Министерства юстиции РФ и Федеральной регистрационной службы» внесены изменения в нормативные правовые акты, устанавливающие порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса, прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса, порядок деятельности квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, а также порядок деятельности апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационной комиссии.
Из этих актов исключено упоминание о Федеральной регистрационной службе и ее территориальных органах и включено упоминание о Министерстве юстиции РФ и его территориальных органах как органах государственной власти, организующих соответствующие процедуры и участвующих в них.
В нотариальном сообществе положительно восприняли новость о том, что нотариусы возвращаются под крыло Минюста. Специалисты Минюста всегда говорили с нотариатом на одном языке, поэтому есть надежда, что многие проблемы будут решаться быстрее. Например, как полагают специалисты, давно пора принять новый закон о нотариате. Действующий уже устарел, так как был принят еще 15 лет назад. С тех пор очень многое изменилось.
Сегодня в России действует 135 государственных нотариусов и около шести тысяч частных. Ежедневно в стране совершается более 200 тысяч нотариальных действий. Наряду с квартирами и домами среди предметов сделок все чаще фигурируют земельные участки, самолеты, морские суда, предприятия, арендные отношения, поставка и залог товара2.
Законодательные изменения, которые произошли в области регулирования отношений, связанных с нотариальной деятельностью, безусловно, являются шагом вперед на пути реформирования российского нотариата. Однако, в отсутствие унифицированного, систематизированного, современного законодательного акта «Об организации нотариальной деятельности в Российской Федерации» единичное, локальное принятие различных нормативных актов напоминает скорее
1 Собрание законодательства РФ, 01.01.2007, №1 (1 ч.), ст. 21.
2 Куликов В. Минюст взял под крыло нотариусов "Российская
газета", №188, 05.09.2008. С.6.
РЕГУЛИРОВАНИЕ НОТАРИАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Ткаченко М.В.
«латание дыр», чем полноценное реформирование системы отечественного нотариата.
Так, например, в части касающейся изменений, внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2006 года Ы258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»3, связанных с совершением нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти местного самоуправления вопросов появилось больше чем ответов на них.
Предыдущая редакция статьи 37 Основ, предусматривала в качестве субъектов, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной должностных лиц органов исполнительной власти. Однако, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в том числе и исполнительной. В связи с чем, неоднократно в судебной практике и доктрине возникали споры на данную тему.
Как отмечают некоторые авторы норму, содержащуюся в ст. 37 Основ о возможности должностных лиц органов исполнительной власти (местного самоуправления) совершать отдельные виды нотариальных действий, в частности удостоверять завещания нельзя подвергать расширительному толкованию относительно принципа территориальности. Указанные лица вправе удостоверять завещания только при условии отсутствия в населенном пункте нотариуса. Если в населенном пункте имеется назначенный на должность нотариус, выполнение этими лицами указанных функций невозможно4.
Исследователь Костычева А. И. утверждает: "Следует отметить, что в соответствии с Основами законодательства о нотариате (ст. 37) при отсутствии в населенном пункте нотариуса завещания удостоверяют должностные лица органов исполнительной власти. На момент принятия Основ к таковым относились и сельсоветы. Однако после принятия Конституции РФ 1993г. сельсоветы трансформировались в органы местного самоуправления, не имеющие никакого отношения к органам государственной исполнительной власти. Эти органы местного самоуправления продолжали удостоверять завещания и после принятия Кон-ституции"5.
Аналогичное мнение высказали авторы Козлова М.Ю. и Буркин С.В. о том, что статья 37 Основ законодательства о нотариате не может применяться к должностным лицам органов местного самоуправления, так как последние не являются органами исполнительной власти. Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденная Министерством юстиции 19 марта 1996г. также не может применяться к органам местного управления. Инструкция, исходя из самого названия, распространяется на органы исполнительной власти, а кроме того, в соответствии с п. 7 Инструкции нотариальные действия совершаются в "любом органе государственной власти", к каковым органы местного самоуправления не относятся. Таким образом, начиная с 21 апреля 1992г. отсутствует закрепленный законодательно порядок совер-
3 Собрание законодательства РФ, 01.01.2007, №1 (1 ч.), ст. 21.
4 Зайцева Т.И. Судебная практика по наследственным делам. М.2007г. С.84.
5 Костычева А.И. Наследование по завещанию // Бюллетень нотариальной практики. 2003. №2. С.28.
шения органами местного самоуправления нотариальных действий, и в частности порядок удостоверения завещаний6.
Под влиянием критических замечаний, под воздействием сложностей возникающих на практике либо в силу необходимости реформирования как института нотариата так и института местного самоуправления был принят Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»7. В положение статьи 37 Основ внесена детализация относительно перечня лиц осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной, к числу которых отнесены главы местных администраций поселений и специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления поселений.
Изменения, внесенные Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»8, в части касающейся «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» вступили в силу 15 января 2008 года.
В связи с принятием ФЗ от 29.12.2006г. №258-ФЗ Министерством юстиции РФ Приказом от 27 декабря 2007г. №256 утверждена и зарегистрирована за №10832 Инструкция о порядке совершения нотариальных действий главами местных административных поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, которая вступила в законную силу с 15 января 2008г9.
В связи с этим Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденная заместителем министра юстиции РФ А.М. Степановым 19 марта 1996г. 10, признана утратившей силу.
В действующей Инструкции указано, что в случае отсутствия в поселении нотариуса глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право совершать нотариальные действия.
Следует заметить, что в большинстве сельских поселений России на сегодняшний день отсутствует нотариус, следовательно, главы таких поселений обязаны регулярно осуществлять нотариальные действия. Контроль за правильностью осуществления нотариальных действий в данном случае не предусмотрен ни Основами, ни каким-либо другим нормативным актом.
В соответствии с внесенными изменениями должностные лица местного самоуправления наделяются правом совершать определенные нотариальные действия. Предусмотрев право указанных лиц совершать нотариальные действия, законодатель оставил без внимания вопросы о профессиональном уровне подготовки этих должностных лиц. Также в Основах ни слова не сказано о контроле за их деятельностью, об их ответственности за совершение нотариального действия с нарушением законодательства и так далее.
Имеющаяся система контроля за нотариальной деятельностью не предусматривает осуществление кон-
6 Козлова М.Ю., Буркин С.В. Порядок удостоверения завещаний: некоторые проблемы. Нотариус. 2006, №3. С.21.
7 Собрание законодательства РФ, 01.01.2007, №1 (1 ч.), ст. 21.
8 Собрание законодательства РФ, 01.01.2007, №1 (1 ч.), ст. 21.
9 Российская газета, №3, 11.01.2008.
10 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ, №6, 1996.
троля за нотариальной деятельностью лиц, не являющихся нотариусами, хотя в то же время Основы наделяют глав муниципальных образований, поселений возможностью осуществлять нотариальные действия в случае отсутствия в поселении нотариуса.
Очевидно, что отсутствие единого системного подхода в части внесения изменений в законодательство о нотариате на практике будет провоцировать больше вопросов, чем ответов на них.
Как указано в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» необходимость внесения изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, вызвана серьезными причинами.
Появились новые виды гражданско-правовых отношений, которые существенно усложнили их нотариальное оформление. Это потребовало предъявления более высоких требований к профессиональной подготовке нотариусов, их способности вести нотариальную деятельность на современном уровне.
Практика работы органов юстиции, а также государственных нотариусов и нотариусов, занимающихся частной практикой показала, что необходимо внесение существенных изменений и дополнений в действующее законодательство о нотариате11.
На протяжении уже нескольких лет в Государственной Думе обсуждаются законопроекты о внесении тех или иных изменений в законодательство о нотариате, однако данные изменения носят, как правило, уточняющий характер и не изменяют ни роль, ни положение нотариата в обществе, тогда как законодательство во многих сопричастных нотариату сферах претерпело существенные изменения.
Совершенствование законодательства о нотариате -это только одна из составляющих в деле повышения качества защиты прав граждан и юридических лиц, в реформировании имеющейся системы нотариата.
Особая роль в процессе совершенствования законодательства о нотариате отведена государству, которое должно взять на себя не только правотворческую, но и контрольную функцию в сфере нотариальной деятельности. Эффективный государственный контроль подразумевает выработку механизма государственного надзора в сфере нотариата за соблюдением требований нотариального законодательства, выявления фактов их нарушения, разработку процедуры применения мер ответственности за нарушения и отслеживание результата применения этих мер.
Необходимость государственного контроля за организацией нотариальной деятельности и осуществлением производства нотариальных действий предопределяется важностью функции нотариата по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц12.
При этом целью государственного контроля и надзора должно быть не только выявление, устранение и наказание лиц, виновных в нарушении законодательства о нотариате, но также осуществление профилактики данных нарушений и работа по формированию правовой культуры и правосознания всех участников нотариальных правонарушений.
11 Собрание законодательства РФ, 24.04.1995, №17, ст. 1496.
12 Черемных И.Г.Теоретические основы независимого нотариата России. Монография. М.,2006. С.141.
Расширение целей и функций государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью связано сегодня с развитием самого государства, попыткой предпринять новые, «широкие» шаги на пути построения правового государства. Очевидно, что в современных условиях развития Российского государства соответствующие властные структуры не могут ограничиться просто управленческой или контрольной функцией. Сказанное особенно касается нотариальной деятельности, т.к. нотариат выступает своего рода посредником между обществом и государством, а следовательно эффективное использование возможностей нотариата только окажет содействие государству в укреплении гражданского общества и построении правового государства.
Список литературы:
1. Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ", №6, 1996
2. Зайцева Т.И. Судебная практика по наследственным делам. М.2007г. С.84.
3. Костычева А.И. Наследование по завещанию // Бюллетень нотариальной практики. 2003. №2. С.28.
4. Козлова М.Ю., Буркин С.В. Порядок удостоверения завещаний: некоторые проблемы. Нотариус. 2006, №3. С.21.
5. Куликов В. Минюст взял под крыло нотариусов "Российская газета", №188, 05.09.2008. С.6.
6. Российская газета, №3, 11.01.2008.
7. Собрание законодательства РФ, 01.01.2007, №1 (1 ч.), ст. 21.
8. Собрание законодательства РФ", 24.04.1995, №17, ст. 1496
9. Черемных И.Г.Теоретические основы независимого нотариата России. Монография. М.,2006. С.141.
Рецензия
на научную статью «К вопросу о необходимости реформирования законодательства, регулирующего нотариальную деятельность», выполненную соискателем кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета Ткаченко М.В.
В современном обществе институт нотариата наряду с другими институтами обеспечивает правовую защищенность граждан и способствует достижению стабильности в сфере экономико-правовых отношений.
На протяжении уже нескольких лет в Государственной Думе РФ обсуждаются законопроекты о внесении тех или иных изменений в законодательство о нотариате, однако данные изменения носят, как правило, уточняющий характер и не изменяют ни роль, ни положение нотариата в обществе, тогда как законодательство во многих сопричастных нотариату сферах претерпело существенные изменения.
Рецензируемая статья посвящена обоснованию необходимости реформирования имеющейся системы законодательства, регулирующего нотариальную деятельность.
В работе на примере законодательных изменений, регулирующих порядок совершения нотариальных действий главами местных административных поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений проанализированы недостатки «частичного» правового регулирования вопросов, касающихся осуществления нотариальной деятельности подчеркнуты выводы о необходимости принятия современного, кодифицированного правового акта, регламентирующего данную деятельность.
Статья, подготовленная Ткаченко М.В. и представленная на рецензирование обладает очевидной актуальностью, вызывает научный интерес и создает предпосылки для совершенствования процесса реформирования законодательства, регулирующего нотариальную деятельность.
На основании изложенного следует вывод о том, что рецензируемая статья заслуживает высокой оценки и может быть рекомендована к публикации.
Научный руководитель, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета доктор юридических наук, профессор Е.Б. Лу-парев
