CC BY
95
11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
11.1. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОНЯТИЯ И КЛАССИФИКАЦИИ УЧРЕЖДЕНИЙ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Писарева Е.Г., к.ю.н. Должность: доцент. Место работы: кафедра финансового, банковского и таможенного права, Саратовская государственная академия права. Тел.: 8-927-2-77-58-97.
Аннотация: В настоящее время в Российской Федерации существует довольно широкая система учреждений.
Первые учреждения создавались для удовлетворения каких-либо жизненных потребностей человека.
Период трансформации переживают все отрасли социальной сферы государств, в том числе и России, к которым обычно относят учреждения здравоохранения, образования, культуры.
Ключевые слова: государство, право, финансы, бюджет, государственные и муниципальные расходы, бюджетная система, бюджетные учреждения.
ACTUAL POINTS OF THE NOTION AND CLASSIFICATION OF THE ESTABLISHMENTS IN THE SYSTEM OF THE SUBJECTS OF THE CONTEMPORARY FINANCIAL LAW
Pisareva Е. G., PhD in Law. Position: associate professor. Place of employment: financial, bank and customary law chair, Saratov state law academy. Tel.: 8-927-2-77-58-97.
Annotation: Nowadays there is a wide system of establishments in the Russian Federation. The early establishments were created to deal with the vital needs of the society. All the branches of the social sphere in the country undergo the period of development. It also concerns the Russian Federation particularly for the establishments of medicine, education and culture.
Keywords: state, law, finances, budget, state and municipal expenses, budget system, budget establishments.
В настоящее время в Российской Федерации существует довольно широкая система учреждений. По определению Владимира Даля учреждение - самое дело, как, например, благотворительные учреждения, больницы и богадельни и т.д. Человек от рождения и до смерти имеет дело с множеством различных учреждений, порядок создания которых и виды осуществляемой ими деятельности неодинаковы2.
Начиная с Германского гражданского уложения 1896 г. (вступило в силу в 1900 г.), учреждения постепенно стали признаваться и получали свое нормативное закрепление в законодательстве большинства стран мира. Однако если обратиться к истории, то де-факто учреждения имеют более глубокие исторические корни.
1 См.: Даль Владимир. Толковый словарь живого великорусского языка: Т. 4. - М.: Русский язык, 1980. С. 529.
2 См.: Чиркин В.Е.. Юридическое лицо публичного права. - М.: Норма, 2009. С. 247.
Одними из древнейших "организованностей", ставших прообразом, в том числе и учреждений, существовавших еще в римской общине, были жреческие коллегии: понтификов (коллегия верховных жрецов), а также фламинов (жрецы храмов различных богов)3. Коллегии обладали рядом признаков, делающих их похожими на современные объединения, имеющие статус юридического лица.
Помимо жреческих коллегий к публичным организованностям Рима можно отнести и муниципии - городские общины. Претор, позднее император, своей волей предоставлял им хозяйственную самостоятельность и признавал их субъектами права. Городские общины получали автономию и право искать и отвечать в суде через особых представителей, которыми обыкновенно были члены городского совета или патрон города4.
Первые учреждения создавались для удовлетворения каких-либо жизненных потребностей человека. Так, первые больницы и соответственно стационарный вариант оказания медицинских и социальных услуг появились в Византии не позднее VII века. Больницы создавались преимущественно при монастырях и служили большей частью приютами для бедных5. Многие образовательные учреждения также имеют богатейшую историю. Во второй половине XII века в Англии был основан первый университет - Оксфордский, а в 1229 г. второй - Кембриджский, ставшие наиболее известными и престижными университетами мира6.
Касаемо отечественных учреждений, хотелось бы отметить, что первый советский кодифицированный акт ГК РСФСР 1922 г.7 в ст. 13 выделяет среди юридических лиц учреждения, которые могут, как таковые приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать в суде.
Кроме того, ст. 15 ГК РСФСР 1922 г. говорит и о частных учреждениях, таких как больницы, музеи, ученые учреждения, публичные библиотеки, которые могли быть созданы с разрешения соответствующих органов власти. Однако на том историческом этапе в действительности частные учреждения так и не получили своего развития. Что же касается государственных учреждений, то свою деятельность они осуществляли на основе предоставленного им государственного имущества и покрывали все свои расходы за счет бюджетных средств на основании утвержденной сметы. Кооперативные и общественные организации также могли образовывать учреждения, которые приравнивались по имущественно-правовому положению к государственным бюджетным органам.
Порядок обращения взысканий на имущество учреждений, состоящих на бюджете, был закреплен в Постановлении ЦИК и СНК от 07.08.1937 г. "О порядке
3 См.: Грешников И.П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. - СПб.: "Юридический центр Пресс", 2002. С. 13.
4 См.: Г решников И. П. Указ соч. С. 18.
5 См.: Публичные услуги и право/Под ред. Тихомирова Ю.А. -М.: Норма, 2007. С. 186.
6 См.: Галаган А.И. Университеты в региональных экономических и управленческих структурах США, стран Западной Европы и Японии. М., 1994. С. 5.
7 См.: СУ РСФСР. 1922. №71. Ст.904.
взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным организациям и по заработной плате"8.
В дальнейшем ГК РСФСР 1964г.9 в ст. 24 закрепил правовое положение государственных бюджетных учреждений. По своим обязательствам бюджетное учреждение отвечало только денежными средствами, находящимися у него на текущих счетах и в пределах сметы. Обращение взыскания на имущество не допускалось. Государственные бюджетные учреждения обязаны были использовать закрепленное за ними имущество строго по целевому назначению. К государственным учреждениям были отнесены управленческие организации, учреждения просвещения, вузы и техникумы, учреждения культуры, суд, прокуратура и т.д., т.е. такие организации в основе деятельности которых заложен принцип сметно-бюджетного финансирования. В связи с этим в финансово-правовой научной литературе учреждения исследовались в рамках режима сметно-бюджетного финансирования. Так, профессор Л.К. Воронова дает определение бюджетного учреждения, характеризуя сметный режим финансирования, "сущность которого состоит в том, что государственные учреждения, не имеющие доходов от своей деятельности, которые могли бы обеспечить их нормальное функционирование, на свои расходы получают денежные средства из бюджета на основе смет. Они называются бюджетными"10.
Необходимо отметить, что вторая половина двадцатого века ознаменовала значительные изменения, произошедшие в обществе в сравнении с началом двадцатого века. Как отмечают профессор Т.Я. Хаб-риева и профессор В.Е. Чиркин, "Общество сохраняет капиталистические устои (частную собственность, стремление к максимальной прибыли, конкуренцию). С другой стороны это не во всем то общество, что было в XIX в. - XX в. Оно не индивидуалистическое, а в определенной мере коллективистское и социализированное, у него вместе с назначениями есть и другие принципы - социальная функция частной собственности, социальное партнерство, социальная справедливость, данное общество можно определить как общество социального капитализма"11. В связи с этим в современном мире очевиден процесс возрастания роли социальной политики как одного из важнейших факторов существования современного государства. Экономические системы получают статус социально ориентированных в тех случаях, если государством проводится политика перераспределения национального дохода на принципах социальной справедливости12. Период трансформации переживают все отрасли социальной сферы государств, в том числе и России, к которым обычно относят учреждения здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания и т.д.
Главная задача в преобразованиях социальных учреждений заключается в максимальном использова-
8 См.: СЗ СССР. 1937. № 51. Ст. 218.
9 См.: ВВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.
10 См.: Советское финансовое право /Под ред. Е.А. Ровинского. 3-е изд. М., Юрид. лит., 1978. С. 263.
11 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2005. С. 182.
1 См.: Финансы: учебник /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. - 2-е изд.; перераб. и доп. - М.: Юрайт - Издат, 2007. С. 243.
нии их потенциала для решения жизненно важных проблем общества, "в первую очередь демографических, включающих необходимость стабилизации рождаемости, укрепление семьи, улучшение состояния здоровья населения, образовательного уровня"13.
В связи с этим, по справедливому утверждению Ю.А. Тихомирова, налицо новая роль государственных муниципальных учреждений, в связи с чем нужно и в дальнейшем решать вопросы их правовой самостоятельности и видов локальных актов и документов14.
В современном российском законодательстве общее понятие учреждения как одного из видов некоммерческих организаций дается в ст. 120 п. 1 Гражданского кодекса РФ15. В соответствии с указанной нормой учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, или иных функций некоммерческого характера.
В целом, организациям с правами юридического лица16, в систему которых включены и учреждения, отведено значимое место в социально-экономической жизни любого современного общества; они весьма многочисленны и разнообразны по своим характеристикам, в связи с этим правовое регулирование отношений с их участием имеет принципиальное значение.
В рамках науки финансового права заслуживает внимания определение организации, данное Д.В. Вин-ницким17, который рассматривает организацию как социальное явление, как состояние или свойство субъекта и объекта, как процесс или совокупность осуществляемых мероприятий для решения определенных задач.
Профессором В.М. Манохиным18 классификация организаций проводится по данным критериям - целям их деятельности (коммерческие и некоммерческие), форме собственности, организационно-правовым формам, территориальным масштабам деятельности, что прямо отражено в их правовом статусе, его объеме и структуре.
Руководствуясь положениями общей теории права и, в частности, утверждением профессора С.С. Алексеева относительно того, что субъект должен обладать
19
двумя признаками - социальным и юридическим -можно сказать, что учреждению как субъекту финансового права они присущи.
Учреждение обладает социальным признаком, т.е. способно принимать участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта. А также - учреждение, в полной мере обладает юридическим признаком - признанием финансово-правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей в финансовых правоотношениях.
13 См.: Ахинов Г.А., Калашников С.В. Социальная политика - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 12.
14 См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 36.
15 См.: СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3301; 2007. № 50. Ст. 6246.
16 Очевидно, что не всякая организация может получить статус юридического лица. Претендент должен соответствовать форме, определенной в законе, и пройти процедуру получения этого статуса, т.е. быть признанным государством.
17 См.: Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. - М.: Норма, 2000. С. 93.
18 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Сарат. гос. академия права", 2003. С. 43.
19 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. - 2-е изд., пе-
рераб и доп. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. С. 138.
Обращаясь к правовому статусу учреждений в целом, в том числе к их финансово-правовому положению хотелось бы представить классификацию учреждений, подчеркнув, что учреждения следует разграничивать по ряду оснований. Прежде всего, типология учреждения может определяться в зависимости от форм собственности учредителя на имущество. По этому основанию классификации, исходя из действующего российского законодательства, можно выделить два вида учреждений: государственное или муниципальное учреждение, созданное государственным или муниципальным образованием и, соответственно частное, созданное гражданином или юридическим лицом. Первый из названных видов учреждений, в свою очередь, можно подразделить на три подвида: государственное учреждение, созданное Российской Федерацией; государственное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации и муниципальное учреждение, созданное муниципальным образованием.
Кроме того, в зависимости от способа финансирования, а также исходя из объема имущественной ответственности по обязательствам, можно выделить два типа государственных и муниципальных учреждений -бюджетные учреждения и автономные учреждения.
Частные учреждения, как впрочем, и автономные являются относительно новым субъектом права в российском законодательстве. Данные понятия введены в действие федеральным законом от 03 ноября 2006г. № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях" (в ред. от 10 октября 2007г. № 229-ФЗ)20, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".
Понятие частных учреждений получило свое закрепление в отраслевом (профильном) законодательстве. К примеру, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993г. № 5487-1 (в ред. от 18 октября 2007г. №230-ФЗ)21 содержит понятие частной системы здравоохранения. К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. В частную систему здравоохранения входят медицинские и другие организации, создаваемые и финансируемые юридическими и физическими лицами (ст.14).
И все же хотелось бы вернуться к правовому положению государственных учреждений, на долю которых, по исторически сложившейся традиции со времен СССР, возложено выполнение решения большей части государственных (публичных) задач и, соответственно, предоставление большего числа публичных услуг.
Хотелось бы представить классификацию государственных учреждений, исходя из функций, являющихся для них доминирующими.
В данном случае, это первая группа - государственные учреждения, оказывающая от имени государства определенные, в том числе платные, социальные и иные услуги физическим и юридическим лицам. К чис-
20 См.: СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4627; 2007. №41. Ст. 4849.
21 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст.1318; СЗ РФ. 2007. №43. Ст.5084.
лу таких учреждений относятся, прежде всего, государственные социально-культурные учреждения.
Вторая группа - государственные учреждения, осуществляющие от имени государства функции управления, контроля (надзора) в определенных сферах жизнедеятельности. Сюда отнесены учреждения государственной и местной власти, учреждения Центрального банка РФ и его территориальные управления, учреждения социальных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования), учреждения, осуществляющие деятельность в области международного сотрудничества, консульские учреждения и т.д.
Третья группа - правоохранительные государственные учреждения, основным видом деятельности которых является осуществление государственного контроля и надзора (мониторинга), организация охраны объектов, оказание содействия правоохранительным органам и судам, обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью, охрана государственной собственности и т.д.
В отдельную четвертую группу исходя "из первостепенного значения функций обороны страны во все времена"22 следует выделить учреждения Министерства обороны РФ.
В зависимости от источника обеспечения финансовой деятельности государственные учреждения подразделены на финансируемые за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, а также за счет средств местных бюджетов.
По источникам формирования доходов государственные учреждения следует разграничивать на организации, которые вправе оказывать дополнительные платные услуги, т.е. имеющие собственные дополнительные (внебюджетные) источники финансового обеспечения своей деятельности, а также учреждения, не оказывающие дополнительных платных услуг.
Бюджетные учреждения при любой системе хозяйствования и в любой модели государственного устройства являются важными субъектами финансовых отношений. По их работе можно судить о роли государства в жизни общества, о качестве администрирования, качестве услуг государства, о законности поведения чиновников, о степени соблюде-
23
ния прав граждан .
Одним из факторов, негативно влияющих на эффективность расходов бюджета, является существующая правовая форма с ограниченной автономией и ответственностью, а также с неопределенным статусом внебюджетных доходов24, что и вызвало необходимость реформирования сети бюджетных учреждений.
Реорганизация не предполагает ликвидации правовой формы бюджетных учреждений, суть бюджетной реформы состоит в переходе от управления бюджетными расходами к управлению результатами, полученными после произведенных затрат. Следовательно, реформирование бюджетной сферой государства, достижение на этой основе повышения эффективности использования бюджетных средств включает в се-
22 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2004. С. 61.
23 См.: Петров М.П., Палагин Д.Н. Законодательство о некоммерческих организациях публичной сферы в аспекте системности и эффективности// Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2009. № 3. С. 205.
24 См.: Повышение эффективности бюджетных расходов /Под ред. А.А. Климова. - М.: Дело, 2009. С. 205.
бя реформирование бюджетных учреждений, деятельность которых должна быть направлена на результат, а также, как уже было отмечено, на выполнение государственного заказа в данной сфере деятельности. В связи с чем, возникла необходимость преобразования большинства бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм, в частности - автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций.
Автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов как бюджетное учреждение. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансируется такая деятельность из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.
Доходы от предпринимательской деятельности автономных учреждений являются их собственностью и бюджет не несет за них субсидиарную ответственность, в то время как бюджетные учреждения собственные дополнительные доходы перечисляют в бюджет, который несет за них субсидиарную ответственность .
Законодательство предоставляет автономным учреждениям широкие возможности осуществления уставной деятельности по выполнению работ и оказания услуг в определенном учредителем направлении. Остальными финансовыми средствами автономные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно с одним существенным исключением - вносить денежные средства и иное имущество в уставной капитал других организаций или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя допускается только с согласия учредителя.
Собственник имущества автономного учреждения не несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.
Предпринятое реформирование деятельности учреждений направлено тем самым на расширение прав в области финансовой деятельности, что в то же время повышает социальную ответственность учреждений за результаты своей деятельности. Возникает необходимость эффективного сочетания автономии учреждений и государственного управления, контроля данной сферы.
Список литературы:
1. Даль Владимир. Толковый словарь живого великорусского языка: Т. 4. - М.: Русский язык, 1980.
2. Чиркин В.Е.. Юридическое лицо публичного права. - М.: Норма, 2009.- 352с.
3. Грешников И.П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. -СПб.: "Юридический центр Пресс", 2002.- 331с.
4. Публичные услуги и право/Под ред. Тихомирова Ю.А. - М.: Норма, 2007. - 416 с.
5. Галаган А.И. Университеты в региональных экономических и управленческих структурах США, стран Западной Европы и Японии. М., 1994. - 89с.
6. Советское финансовое право /Под ред. Е.А. Ро-винского. 3-е изд. М., Юрид. лит., 1978. - 344 с.
7. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2005. - 320 с.
8. Финансы: учебник /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. - 2-е изд.; перераб. и доп. - М.: Юрайт - Издат, 2007.- 462 с.
9. Ахинов Г.А., Калашников С.В. Социальная политика - М.: ИНФРА-М, 2009. - 272 с.
10. Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. - М.: Норма, 2000. - 192 с.
11. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. -Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Сарат. гос. академия права", 2003. - 496 с.
12. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. - 2-е изд., перераб и доп. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. - 576 с.
13. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2004.- 512 с.
14. Петров М.П., Палагин Д.Н. Законодательство о некоммерческих организациях публичной сферы в аспекте системности и эффективности // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2009. № 3.
15. Повышение эффективности бюджетных расходов /Под ред. А. А. Климова. - М.: Дело, 2009.- 520 с.
