CC BY
61
11.6. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ МЕДИЦИНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Писарева Е.Г., к.ю.н. Должность: доцент. Место работы: кафедры финансового, банковского и таможенного права.
Аннотация: важнейшим элементом социального и экономического развития общества является медицинское обслуживание населения. Здравоохранение -одна из ведущих отраслей социальной сферы государства. Значимая роль в реализации названной задачи возлагается на медицинские учреждения.
Ключевые слова: медицина, финансы, бюджет, государственные и муниципальные расходы, бюджетная система, бюджетные учреждения, бюджетная смета.
MEDICAL ESTEBLISHMENTS ACTUAL QUESTIONS OF FINANCIAL LEGAL POSITION
Pisareva Ye. G.Position: professor assistant. Place of Employment:, financial, bank and customary law department.
Annotation: medical population treatment is the most important element of social societal development. Health care is one of the leading branches of state social sphere. The main role in the problems realization is vested in medical establishments.
Keywords: medicine, finances, budget, state and municipal expenses, budget system, budget establishments, budget estimate.
Важнейшим элементом социального и экономического развития общества является медицинское обслуживание населения. Здравоохранение - одна из ведущих отраслей социальной сферы государства.
Финансовые затраты общества на развитие здравоохранения имеют не только социальное, но и экономическое значение. Эффективность здравоохранения как социальной сферы, по мнению Г.Б. Поляка, заключается в том, что, сберегая и восстанавливая здоровье человека - главной составной части производительных сил общества, оно тем самым способствует снижению заболеваемости, росту производительности труда, продлению трудоспособного периода работников1. Безусловно, все это в свою очередь содействует росту национального дохода государства и повышению благосостояния народа.
Потери от заболеваний и преждевременной смертности составляют почти 500 млрд руб. в год. Снижение уровня смертности и инвалидности содействуют росту национального дохода. В этом выражается важнейший выход здравоохранения в экономику. Таким образом, развитие экономики и здравоохранения взаимосвязано2.
В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 19993 г. №5487-1 (далее - Основы) охрана здоровья - совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоро-
1 См.: Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. М.: Вузовский учебник, 2006. С. 331.
2 См.: Там же. С. 332.
вья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Исторический опыт по утверждению профессора Ю.А. Тихомирова свидетельствует об изменениях как содержания, объема и места оказания, так и характера медицинских услуг. От эпохи к эпохе менялось и соотношение частноправовых и публично-правовых методов в регулировании отношений по оказанию медицинской помощи. В период становления современных цивилизаций, вплоть до Средних веков, медицинская (врачебная) деятельность - это частная деятельность в интересах одного лица, причем деятельность, как правило, оплачиваемая3. Первоначально медицинские услуги оказывались отдельным лицом и никакой специализации услуг в зависимости от места оказания не существовало.
В Новое время медицинские услуги, получателем которых было отдельное лицо, стали соотноситься и, что более важно, обосновываться исходя из заинтересованности всего общества в их оказании. Именно в это время появились государственные и приобрели массовый характер частные заведения для оказания социальной и медицинской помощи отдельным категориям граждан.
Развитие системы охраны здоровья населения представляет собой непрерывный процесс, поскольку приходится приспосабливать медицинские и вспомогательные службы здравоохранения к социальным, техническим и научным изменениям, которые происходят непрерывно. Движущими силами в ходе процесса реформирования здравоохранения наиболее часто являются политические, экономические и финансовые факторы4.
Реальное обеспечение конституционных прав и законных интересов граждан в сфере охраны здоровья является важнейшей социальной и политической задачей государства, стремящегося именоваться правовым.
Значимая роль в реализации названной задачи возлагается на медицинские учреждения.
Организационно-правовая форма учреждений, действующих в сфере здравоохранения, ориентирована на общие нормы, содержащиеся в ГК РФ, Бюджетном кодексе, Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса и ст. 10 и 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" медицинское учреждение является некоммерческой организацией созданной собственником для осуществления управленческих, социально-
культурных и иных функций, для которой извлечение прибыли не является основной целью деятельности. Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным (ст. 6, 161 БК РФ) или автономным учреждением (ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). Частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества.
Специальная правоспособность учреждений здравоохранения направлена на достижение такого соци-
3 См.: Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 187.
4 См.: Григорьев Ю.И. Организационно-правовые принципы осуществления реформ в сфере охраны здоровья населения (зарубежный опыт) //Медицинское право, 2007. №2. С. 12.
ального блага как охрана здоровья граждан, т.е. оказание медицинской помощи (услуг), направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья5. Данные цели закреплены в уставах учреждений здравоохранения.
Если учитывать, что некоммерческие организации создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных и иных целей, то очевидно, что основная цель деятельности медицинского учреждения - оказание качественной и своевременной медицинской помощи населению.
В соответствии с требованиями статьи 50 ГК РФ бюджетные учреждения, как и все некоммерческие организации, могут осуществлять предпринимательскую деятельность для достижения целей, ради которых они созданы. Однако в соответствии с требованиями статьи 298 ГК РФ, такая деятельность должна быть указана в учредительных документах организации.
Процесс бюджетного финансирования медицинских учреждений на современном этапе находится в стадии модернизации. Отмечая роль бюджетных учреждений в финансовой деятельности, необходимо отметить, что одно из важнейших направлений проводимой в стране бюджетной реформы - это реорганизация сети бюджетных учреждений.
Суть бюджетной реформы состоит в переходе от управления бюджетными расходами к управлению результатами, полученными после произведенных затрат. Следовательно, реформирование бюджетной сферой государства, достижение на этой основе повышения эффективности использования бюджетных средств включает в себя реформирование бюджетных учреждений, деятельность которых должна быть направлена на результат, а также, как уже было отмечено, на выполнение государственного заказа в данной сфере деятельности. В связи с чем, возникла необходимость преобразования большинства бюджетных учреждений в организации других организационноправовых форм, в частности - автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций.
Принятие Федерального закона "Об автономных учреждениях" стало своеобразным этапом развития законодательства в области определения финансовоправового статуса и, в целом, правового положения учреждений.
На основании ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (которые выступают его учредителем) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Статьей 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что основной деятельностью автономного учреждения признается деятель-
5 См.: Основы законодательства Российской Федерации об ох-
ране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22 июля.1993 N 5487-1) (ред.
от 08 ноября 2008) //Российские вести. 1993. N 174.
ность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
К обязанностям учредителя относится установление задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания"6. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.
Кроме заданий учредителя автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Иные виды деятельности автономное учреждение вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.
В силу ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено данным Законом.
Финансовое обеспечение деятельности, непосредственно направленной на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано, а также деятельности по выполнению установленных ему учредителем заданий осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
На основании ст. 4 Закона Федерального закона "Об автономных учреждениях" учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
См.: СЗ РФ. 2008. N 12. Ст. 1142.
Пунктом 1 ст. 78.1 БК РФ предусмотрено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.
При этом порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. При этом законодательно закреплено, что автономному учреждению предоставляются два вида субсидий:
на возмещение нормативных затрат на оказание автономными учреждениями в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);
на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (п. 3 ст. 4 Закона N 174-ФЗ).
Таким образом, в целях реализации законодательных актов об автономных учреждениях на региональном и муниципальном уровнях должны быть приняты определенные нормативные акты, устанавливающие требования к условиям и порядку формирования задания учредителя автономных учреждений, а также порядок определения объема и предоставления субсидий из регионального и местного бюджетов для финансового обеспечения выполнения автономным учреждением задания учредителя.
Медицинское учреждение выступает инструментом реализации целей собственника не только в отношении общих задач и стратегии, но и текущей деятельности. Это влечет необходимость жесткого контроля со стороны собственника за исполнением обязательств медицинского учреждения, но с другой стороны, препятствует внедрению новых экономических механизмов для более эффективного использования имеющихся ресурсов. Такое положение медицинских учреждений обусловлено их правовым статусом как бюджетного учреждения.
Медицинские учреждения оказывают платные медицинские услуги в порядке, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 27 "Об утверждении правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждения-ми"7.
Согласно указанному документу платные медицинские услуги населению предоставляются медицинскими учреждениями в виде профилактической, лечебно-
7 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 194.
диагностической, реабилитационной, протезноортопедической и зубопротезной помощи.
Таким образом, речь идет все-таки о возможности оказания медицинскими учреждениями именно медицинских услуг. Для правомерности оказания услуг, которые не являются медицинскими, но косвенно связаны с ними, необходимо в уставе учреждения определить создано ли медицинское учреждение для оказания исключительно медицинских услуг и имеет ли оно право оказывать наряду с медицинскими и такого рода услуги.
Кроме того, недостаточно регламентирован порядок осуществления государственного контроля за оказанием данных услуг, так как контролирующими финансовую деятельность федеральных учреждений здравоохранения органами (Счетная палата РФ, контрольно-ревизионные управления Минфина РФ) фиксировалось, что при использовании части мощностей для лечения больных на платной основе имеет место двойное финансирование8.
В настоящее время необходимо объединение законов, регулирующих деятельность в сфере здравоохранения в одном крупном нормативном правовом акте, которым мог бы стать либо Медицинский кодекс, либо Федеральный закон "О здравоохранении", который сможет кодифицировать и регулировать все сферы здравоохранения, в том числе в области бюджетных учреждений в области медицины.
Список литературы
1. Финансовое право: Учебник /Под ред.
Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2008.
2. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.: Норма, 2008.
3. Финансовое право: Учебник /Под ред.
О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2006.
4. Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Норма, 2007.
5. Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. М.: Вузовский учебник, 2006.
6. Экономические основы социальной работы: Учеб. пособие /Под ред. Т.С. Пантелеевой, Г.А. Червяковой. М.: Издательский центр "Академия, 2007.
Рецензия
Статья Е. Г. Писаревой выполнена на тему, заслуживающую внимания.
Важнейшим элементом социального и экономического развития общества является медицинское обслуживание населения. Здравоохранение - одна из ведущих отраслей социальной сферы государства
Развитие системы охраны здоровья населения представляет собой непрерывный процесс, поскольку приходится приспосабливать медицинские и вспомогательные службы здравоохранения к социальным, техническим и научным изменениям, которые происходят непрерывно. Движущими силами в ходе процесса реформирования здравоохранения наиболее часто являются политические, экономические и финансовые факторы.
Реальное обеспечение конституционных прав и законных интересов граждан в сфере охраны здоровья является важнейшей социальной и политической задачей государства, стремящегося именоваться правовым.
8 См.: Бевеликова Н.М. О правовом статусе публичных медицинских учреждений // Журнал российского права . 2008 . N 9 . С. 41.
Значимая роль в реализации названной задачи возлагается на медицинские учреждения.
Автором исследуется система и правовое положение учреждений медицинской сферы, финансовоправовой статус бюджетных учреждений и автономных учреждений, их преобразование в свете проводимой бюджетной реформы. Исследована также специальная правоспособность учреждений здравоохранения направленная на достижение такого социального блага как охрана здоровья граждан, т.е. оказание медицинской помощи (услуг), направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Автором обосновывается необходимость принятия Медицинского кодекса, который способствовал бы развитию законодательства, регулирующего деятельность, в том числе финансовую, медицинских учреждений.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что представленная статья Е.Г. Писаревой содержит совокупность научных результатов и положений, представляет собой самостоятельное исследование, соответствует требованиям, предъявляемым к работам данного вида и может быть рекомендована к опубликованию в печать.
Заведующий кафедрой публичного права ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-
экономический университет», доктор юридических наук, профессор О. Ю. Бакаева.
