CC BY
53
ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ПРАВОСУБЪЕТНОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Писарева Е.Г., к.ю.н., доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права.
Место работы: Саратовская государственная академия права.
Контакты автора: 8-927-277-58-97
Аннотация. Исследование понятия "субъект права", "правосубъектность" вызывало и вызывает значительный интерес как со стороны ученых общей теории государства и права, так и представителей отраслевых юридических наук. В теории финансового права принято определять субъект финансового права как лицо, способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями. Финансовая деятельность учреждений - это выполнение ими функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в связи с осуществлением своих задач.
Ключевые слова: субъект права, права, обязанности, бюджетные учреждения, финансы, бюджет, бюджетная система, бюджетные расходы.
SOCIAL INSTITUTIONS FINANCIAL LAW SUBJECTS GROUNDS
Pisareva Ye. G., professor assistant, financial, bank and customary law department.
Place of employment: Saratov State Law Academy
Annotation. The scholars of general theory of state and law and the representatives of judicial branches pay great attention to the "legal subject" research. In the theory of law is defined as a person, eligible to be a participant in financial relations, who has the necessary rights and duties. Establishment financial activity is the exercising of functions in educational planning, distributing and using funds according to their resolving problems.
Keywords: subject of law, rights, duties, budget establishments, finances, budget, budget system, budget expenses.
Исследование понятия "субъекта права", "правосубъектность" вызывало и вызывает значительный интерес как со стороны ученых общей теории государства и права, так и представителей отраслевых юридических наук.
В действующем праве - это особая юридическая конструкция, созданная на базе обобщения многих норм в различных отраслях права. Ее нельзя назвать инструментом той или иной отрасли права, это другое более общее явление1.
Обращаясь к исследованию понятия "субъект права" русский ученый И.А. Ильин, в частности, отмечал: "Задача правовых норм в том, чтобы устанавливать правовое состояние субъектов. Это значит, что каждая правовая норма объявляет: тот, кто обладает такими-то внешними или внутренними свойствами, или кто совершает такие-то внешние поступки, или принадлежит к таким-то группам людей, - должен быть субъектом
1 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. S.
таких-то полномочий, или таких-то запретностей или таких-то обязанностей"2.
Значительный вклад в развитие теории права в целом, в том числе понятия субъекта права внесли представители советской юридической науки. В частности, определение субъекта права, включающее лица и организации, наделенные государством правами и обязанностями, которое было предложено А.В. Миц-кевичем3, стало классическим применением в различных отраслях права. Так, профессор Ю.Н. Старилов под субъектом административного права понимает физическое или юридическое лицо (организация) которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвует в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти4.
В современной юридической литературе понятие "субъект права" чаще используется в качестве синонима терминов "субъект" или "участник правоотношений". В юридических источниках конца XIX- начала XX вв. понятие "субъект права" употреблялось лишь для обозначения "носителя субъективных прав"5.
Исходя из положений теории государства и права6, можно отметить два основных характерных признака субъекта финансового права.
Прежде всего, это лицо, участник финансовых отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей. Для этого оно должно обладать определенными качествами, которые связаны со свободой воли человека, коллектива людей, таким как внешняя обособленность, персонификация (выступление во вне в виде единого лица - персоны); способность вырабатывать, выражать и осуществлять персонифицированную волю.
И, во-вторых, это лицо, которое реально способно участвовать в финансовых правоотношениях, приобрело свойство субъекта финансового права в силу юридических норм, т.е. нормы права образуют обязательную основу выступления индивидов, организаций, общественных образований как субъектов финансового права. Юридическое качество, или свойство, быть субъектом права и правоотношений не возникает само по себе. Оно не составляет, - по справедливому утверждению Г.Ф. Шершеневича, - "естественного свойства человека, а есть создание объективного права"7.
Таким образом, в теории финансового права принято определять субъект финансового права как лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями8.
2 См.: Ильин И.А. Теория права и государства. Москва: Издательство "Зерцало", 2003. (Воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 гг.) С. 345.
3 См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М.: Госюриз-дат, 1962. С. 5.
4 См.: Административное право: Учебник /Отв. ред. Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 124.
5 См.: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 591.
6 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. С. 379.
7 См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие. М., 1995. С. 574.
8 См.: Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2008. С. 80.
Понятие правосубъектности, согласно общей теории государства и права, включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность), во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей9.
Правосубъектность является общественно - юридическим свойством, которое нормы права предают лицам в соответствии с требованиями и потребностями общественного развития.
Финансовую правосубъектность можно определить как понятие, характеризующее конкретный объем правомочий и обязанностей, которым обладает определенный субъект финансовых правоотношений, осуществляемый в конкретном финансовом правоотношении и получивший свое нормативное закрепление в финансово-правовых актах.
Характеризуя понятие "правоспособности" И.А. Ильин писал: "Для того чтобы какое-нибудь полномочие (или запретность, или обязанность) принадлежало какому-нибудь субъекту права, необходимо, чтобы правовые нормы признали за ним вообще способность иметь это полномочие. Эта "способность" именуемая правоспособностью, состоит в том, что человек в действительности обладает тем свойством, которое признано необходимым условием10".
Особенность круга субъектов финансового права, как отмечает Н.И. Химичева, состоит в том, что в него входят три основные группы, на которые подразделяются субъекты российского права:
1) государство и его территориальные подразделения;
2) коллективные субъекты;
3) индивидуальные субъекты11. Данная классификация субъектов финансового права, являясь теоретически обоснованной, не вызывает возражений в теории финансового права.
Наличие классификации субъектов финансового права, состоящей из двух групп, в частности: организаций, включающих государство и его территориальные подразделения и коллективные субъекты; а также граждан (физических лиц) в качестве индивидуальных субъектов является целесообразной при рассмотрении ряда вопросов в области финансовой ответственности; а также о способах защиты прав субъектов финансового права.
Достаточно оправданной видится расширенная классификация субъектов финансового права, данная Ю.А. Крохиной. Автор выделяет субъекты финансового права в зависимости от организационно-правового статуса, а также в зависимости от полноты обладания финансово-правовым статусом12.
Классификация по субъектам, по точному определению Е.А. Ровинского, дает возможность наглядно установить, что во всех финансовых правоотношениях одним из субъектов всегда является само государство или управомоченный им орган, а также выявить других
9 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. С. 379.
10 См.: Ильин И.А. Теория права и государства. Москва: Издательство "Зерцало", 2003. (Воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 гг.) С. 345.
11 См.: Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2008. С. 82.
12 См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.:
Норма, 2008. С. 99.
субъектов финансового права, рассмотреть их права и обязанности13.
Значительная роль в осуществлении широкого круга публичных задач возложена на учреждения, являющихся коллективными субъектами финансового права.
Учреждения, являющиеся некоммерческими организациями, т.е. не имеющие основной целью своей деятельности извлечение прибыли, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения функций в сферах науки, образования, здравоохранения, социальной защиты, управления являются получателями и, соответственно, субъектами финансовых правоотношений в области сметно-бюджетного финансирования. В процессе составления бюджета каждому бюджетному учреждению устанавливаются задания по представлению государственных или услуг в зависимости от цели их функционирования.
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетное учреждение как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (ст.6 БК РФ).
Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает: оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, заработную плату) работников органов государственной власти, органов местного самоуправления, лиц замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами, служебными контрактами и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ; возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждениям при осуществлении его деятельности (ст. 70 БК РФ).
К особенностям правового положения бюджетных учреждений отнесено осуществление операций по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, а также осуществление операций с бюджетными средствами через лицевые счета.
Кроме того, согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом. В
13 См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 139.
случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных
средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.
Таким образом, деятельность учреждения на основе установленных заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг и финансирование ее за счет соответствующего бюджета, согласно смете являются определяющими признаками, согласно которым можно присвоить организации статус бюджетной. Подчеркивая значение бюджетных учреждений в осуществлении широкого круга социально значимых задач государства необходимо отметить, что реформирование бюджетной сферы государства на современном этапе, достижение на этой основе повышения эффективности использования бюджетных средств, в том числе включает в себя реформирование бюджетных учреждений, деятельность которых должна быть направлена на результат, а также на выполнение государственного заказа в данной сфере деятельности. Необходимость реформирования сети учреждений и повлекло собой появление новых субъектов права, в том числе финансового права - автономных учреждений. Принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"14 должен привести к появлению значительного числа структур, имеющих целью оказания публичных услуг, в организационно-правовой форме автономных учреждений. Для обеспечения публичного интереса в соответствии со ст. 4 названного Закона учредитель не только устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью, но и осуществляет финансирование выполнения задания в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Автономные учреждения в отличие от бюджетных учреждений не входят в реестр получателей бюджетных средств; источниками их финансирования являются доходы от оказания платных услуг. Также хотелось бы отметить, что автономным учреждениям, в отличие от бюджетных учреждений, в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (ст. 781 БК РФ).
Как уже было отмечено, бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность на основе бюджетной сметы, в то время как автономные учреждения на основании плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения.
Доходы от предпринимательской деятельности автономных учреждений являются их собственностью, и бюджет не несет за них субсидиарную ответственность, в то время как бюджетные учреждения собственные дополнительные доходы перечисляют в бюд-
14 См.: СЗ РФ. 2006. №45. Ст. 4626.
жет, который несет за них субсидиарную ответственность. Данное положение, касаемое автономных учреждений, вызывает определенные сомнения. Автономные учреждения, как и бюджетные, являются некоммерческими организациями, создаются для реализации государственной политики в определенных сферах жизни общества, для оказания различных социально значимых услуг посредством обеспечения оперативного управления финансами и имуществом. На автономные учреждения, как и на бюджетные, возлагаются решения публичных задач, которые можно определить как общезначимые вопросы в соответствующей сфере жизни государства и общества, которые должны решаться данным автономным учреждением для достижения поставленных перед ним целей. Основные направления его деятельности, в том числе и финансовой деятельности, т.е. его функции, также носят публичный характер. Федеральная государственная политика в соответствующей сфере функционирования общества определяется компетентными органами исполнительной власти, в частности Правительством РФ и федеральными министерствами, а реализация этой государственной политики осуществляется иными федеральными органами исполнительной власти, в частности федеральными службами и федеральными агентствами. Необходимость создания государственных учреждений, в том числе и автономных, в некоторых сферах жизни общества обусловливается необходимостью реализации государственной политики в этой сфере. Безусловно, предпринятое реформирование деятельности учреждений направлено на расширение прав в области финансовой деятельности, что в тоже время повышает социальную ответственность учреждений за результаты своей деятельности и не должно принижать роли государственного регулирования данной сферы.
Таким образом, финансовую правосубъектность учреждений можно характеризовать наличием прав и обязанностей в части осуществления ими финансовой деятельности.
В теории финансового права финансовую деятельность учреждений необходимо рассматривать исходя из основополагающего понятия - "финансовая деятельность государства".
Как отмечает С.В. Запольский, - "За исключением первого советского учебника финансового права (1940г.), все последующие открываются соответствующей темой - финансовая деятельность государства. И это, собственно, отражает само существо финансового права как отрасли сугубо публичной и претендующей на роль научной концепции
функционирования государства в сфере имуществен-
15
ных отношений"15.
В современной российской финансово-правовой литературе в большей части устоялось единое мнение относительно понятия финансовой деятельности государства. По определению Н.И. Химичевой финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также
15 См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: РАП, 2008. С. 20.
обеспечение финансовыми ресурсами деятельности государственных органов16.
В связи с этим, можно предложить следующее определение понятия финансовой деятельности учреждений - это выполнение ими функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в связи с осуществлением своих социальных задач, имеющих законодательное закрепление.
Таким образом, отмечая роль понятия "финансовая деятельность учреждений", можно говорить о необходимости его законодательного определения. Данное понятие могло бы содержаться в Законе РФ о финансах, принятие которого необходимо в настоящее время, как законодательного акта, закрепившего бы, в целом понятие финансовой деятельности государства, ее видов, задач, принципов, правового положения органов осуществляющих финансовую деятельность и т.д.
Список литературы:
1. Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М.: Го-сюриздат, 1962. - 213 с.
2. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. - 576 с.
3. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. - 547 с.
4. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: РАП, 2008. - 160 с.
5. Административное право: Учебник /Отв. ред. Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. - 816 с.
6. Финансовое право: Учебник /Под ред.
Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2008. - 767 с.
7. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.: Норма, 2008. - 671 с.
8. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. - 351 с.
16 См.: Финансовое право: Учебник /Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2008. С 94.
