CC BY
49
11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
11.1. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ И ЕЕ РОЛЬ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Писарева Е.Г., к.ю.н. Должность: доцент. Место работы: кафедра финансового, банковского и таможенного права, Саратовский государственный социальноэкономический университет.
Аннотация: В общей теории права принято определять правовую политику как особую форму выражения государственной политики, средство юридической легитимации, закрепления и осуществления политического курса страны, воли ее официальных лидеров и властных структур. В теории финансового права актуально в настоящее время определение финансово-правовой политики. Определенная роль в осуществлении финансово-правовой политики возложена на учреждения социальной сферы.
Ключевые слова: правовая политика, финансовая политика, финансы, государственные и муниципальные расходы, бюджет, бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетные учреждения.
ESTABLISHMENT FINANCIAL ACTIVITY PECULIARITIES AND THEIR ROLES IN FINANCIAL LEGAL POLICY REALIZATION
Pisareva Ye. G., Ph.D. in law. Position: professor assistant. Place of employment: financial, bank and customary law department, Saratov state social-economic university.
Annotation: In general theory of law legal politics is defined as a special form of expressing governmental policy, the means of legal legitimating, fixing and country's political course of its exercising official leaders and authoritative structures. The definition of financial legal policy is actual in the theory of financial law nowadays. The special role in exercising of financial legal policy is vested in the institutions of social sphere.
Keywords: legal policy, financial policy, finances, state and municipal expenses, budget, budget expenses, budget incomes, budget establishments.
Хотелось бы отметить, что финансовое право в сравнении с большинством других отраслей права является политически «напряженной» отраслью права. Под политической напряженностью, прежде всего, понимается высокая степень зависимости финансовоправовых норм в процессе их формирования от политики1.
1 См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристь, 2003. С. 27.
В теории финансового права актуально в настоящее время определение финансово-правовой политики. Как отмечает Н.И. Химичева, - важно отличать финансово-правовую политику от финансовой (финансовоэкономической) политики государства. Первая является разновидностью правовой политики в сфере финансов, а последняя - проявлением государственной политики в финансовой сфере жизни общества. Соответственно такие понятия, как "государственная политика", "правовая политика" и "финансово-правовая политика", можно рассматривать через призму таких философских категорий, как "общее", "единичное",
"частное"2.
Если говорить о понятии правовой политики в целом, то в теории государства и права правовая политика в узком смысле - это выработка и реализация стратегии и тактики в области создания и применения права на общих принципах гуманизма.
В широком смысле - это деятельность прежде всего государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений, граждан, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правовых механизмов, перспектив развития законодательства, создание, поддержание и развитие условий для осуществления интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с его обязанностями3.
В экономической научной литературе финансовую политику принято рассматривать как совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами в целях определения наиболее эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы
4
реализации экономической политики государства . Содержание финансовой политики включает: выработку концепций развития финансов, определение основных направлений их использования и разработку мер, направленных на достижение поставленных целей.
Исходя из определения "правовой политики"5, данного в рамках общей теории государства и права, финансово-правовую политику можно рассматривать как комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия бюджетного права и посредством бюджетного права в области осуществления бюджетных и межбюджетных правоотношений.
Можно определить также основные положения формирования финансово-правовой политики государства, такие как разработка научно обоснованной концепции развития бюджетной системы; определение структуры расходной части бюджетов и главных направлений наиболее эффективного использования финансовых средств государства путем распределе-
2 См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансово-правовая политика //Правовая политика России /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: ТК ВЕЛБИ, изд-во Проспект, 2006. С. 444.
3 См.: Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика в Российском государстве. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2003. С. 34.
4 См.: Финансы: Учебник / Под ред. А.И. Архипова, И.А. Пого-сова. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 40.
5 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристь, 2004. С.95.
ния их приоритетной сферы; регулирование финансовых отношений с использованием налоговой политики, предусматривающей совершенствование политики правительства в области налогообложения в целях образования доходной части бюджетов; разработка основных положений, касаемых источников и способов покрытия бюджетного дефицита, а также форм и методов управления государственным долгом; определение положений, касаемых регулирования межбюд-жетных отношений и т.д.
Бюджетно-правовая политика, как комплексная, самостоятельная организационно-финансовая категория должна быть основана на ряде главенствующих принципов и методов ее проведения. Здесь следует отметить принципы и методы проведения правовой политики в целом, такие как - социальная обусловленность, научная обоснованность, устойчивость и предсказуемость, легитимность, гласность и т.д. Также хотелось бы выделить принципы, характеризующие бюджетно-правовую политику, такие как принцип преемственности, принцип объективности. Принцип преемственности предусматривает формирование бюджетно-правовой политики на предстоящий финансовый год с учетом предшествующего периода, позволяет обеспечить эффективность финансовой деятельности в области бюджета. Изменения, затронувшие в настоящее время область бюджетного процесса, в части перехода к среднесрочному и долгосрочному планированию должны способствовать реализации данного принципа. Принцип объективности означает отражение в бюджетно-правовой политике объективных процессов, происходящих в экономике. Бюджетный кодекс РФ закрепил ряд принципов бюджетной системы РФ, в том числе принцип достоверности бюджета, означающий надежность прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета; а также принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Хотелось бы отметить принцип обязательности, подчеркивающий важнейшее свойство бюджетно-правовой политики, ее государственноволевой характер, властно-императивное содержание и означающий обязательность исполнения всеми субъектами бюджетного права бюджетно-правовой политики.
Учреждения как субъекты финансового и в целом публичного права выполняют широкий круг публичных (общезначимых) задач государства и тем самым принимают активное участие в реализации основных направлений социальной политики российского государства.
Необходимо отметить, что в настоящее время выделяют социальные услуги по той сфере, в которой они оказываются, - образование, здравоохранение, культура, что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами.
Хотелось бы сказать, что непривычные для нас словосочетания: "социальная услуга", "публичная услуга" стали входить в нашу жизнь и в российское законодательство совсем недавно, первоначально они были сформулированы в экономической науке, а также пришли к нам из европейских стран, где о них активно заговорили в связи с реформами государственного управления с начала 90-х годов прошлого века, при этом именно публичные услуги, ориентированные на нужды человека, рассматривались как основа модер-
низации и преобразования государственного управления. Тем не менее, в том смысле, который вкладывается в понятия "публичных", "социальных" услуг, они существовали и раньше. Действительно, в любом обществе формируются и существуют общественно значимые, публичные интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берут на себя государство и негосударственные структуры.
Учреждения, являющиеся некоммерческими организациями, т.е. не имеющие основной целью своей деятельности извлечение прибыли, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения функций в сферах науки, образования, здравоохранения, социальной защиты, управления являются получателями и, соответственно, субъектами финансовых правоотношений в области сметно-бюджетного финансирования. В процессе составления бюджета каждому бюджетному учреждению устанавливаются задания по представлению государственных или услуг в зависимости от цели их функционирования.
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетное учреждение как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (ст.6 БК РФ).
К особенностям правового положения бюджетных учреждений отнесено осуществление операций по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, а также осуществление операций с бюджетными средствами через лицевые счета.
Кроме того, согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Таким образом, деятельность учреждения на основе установленных заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг и финансирование ее за счет соответствующего бюджета, согласно смете являются определяющими признаками, согласно которым можно присвоить организации статус бюджетной. Подчеркивая значение бюджетных учреждений в осуществлении широкого круга социально значимых задач государства необходимо отметить, что реформирование бюджетной сферы государства на современном этапе, достижение на этой основе повышения эффективности использования бюджетных средств, в том числе включает в себя реформирование бюджетных учреждений, деятельность которых должна быть направлена на результат, а также на выполнение государственного заказа в данной сфере деятельности. Необходимость реформирования сети учреждений и повлекло собой появление новых субъектов права, в том числе финансового права - автономных учреждений.
Принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"6 должен привести к появлению значительного числа структур,
6 См.: СЗ РФ. 2006. №45. Ст. 4626.
имеющих целью оказания публичных услуг, в организационно-правовой форме автономных учреждений.
На основании ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (которые выступают его учредителем) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Статьей 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
К обязанностям учредителя относится установление задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания"7. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.
Кроме заданий учредителя автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Иные виды деятельности автономное учреждение вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.
В силу ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено данным Законом.
Финансовое обеспечение деятельности, непосредственно направленной на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано, а также деятельности по выполнению установленных ему учредителем заданий осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
На основании ст. 4 Закона Федерального закона "Об автономных учреждениях" учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества
7 См.: СЗ РФ. 2008. N 12. Ст. 1142.
и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Пунктом 1 ст. 78.1 БК РФ предусмотрено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.
При этом порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Автономные учреждения в отличие от бюджетных учреждений не входят в реестр получателей бюджетных средств; источниками их финансирования являются доходы от оказания платных услуг. Также хотелось бы отметить, что автономным учреждениям, в отличие от бюджетных учреждений, в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.
Как уже было отмечено, бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность на основе бюджетной сметы, в то время как автономные учреждения на основании плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения.
Доходы от предпринимательской деятельности автономных учреждений являются их собственностью, и бюджет не несет за них субсидиарную ответственность, в то время как бюджетные учреждения собственные дополнительные доходы перечисляют в бюджет, который несет за них субсидиарную ответственность. Данное положение, касаемое автономных учреждений, вызывает определенные сомнения. Автономные учреждения, как и бюджетные, являются некоммерческими организациями, создаются для реализации государственной политики в определенных сферах жизни общества, для оказания различных социально значимых услуг посредством обеспечения оперативного управления финансами и имуществом. На автономные учреждения, как и на бюджетные, возлагаются решения публичных задач, которые можно определить как общезначимые вопросы в соответст-
вующей сфере жизни государства и общества, которые должны решаться данным автономным учреждением для достижения поставленных перед ним целей. Основные направления его деятельности, в том числе и финансовой деятельности, т.е. его функции, также носят публичный характер. Федеральная государственная политика в соответствующей сфере функционирования общества определяется компетентными органами исполнительной власти, в частности Правительством РФ и федеральными министерствами, а реализация этой государственной политики осуществляется иными федеральными органами исполнительной власти, в частности федеральными службами и федеральными агентствами. Необходимость создания государственных учреждений, в том числе и автономных, в некоторых сферах жизни общества обусловливается необходимостью реализации государственной политики в этой сфере. Безусловно, предпринятое реформирование деятельности учреждений направлено на расширение прав в области финансовой деятельности, что в тоже время повышает социальную ответственность учреждений за результаты своей деятельности и не должно принижать роли государственного регулирования данной сферы. Кроме того, положительным моментом для осуществления финансовой деятельности учреждений могло бы стать принятие закона, регулирующего понятие учреждений, их виды, правовые формы, а также определяющего понятие финансовой деятельности учреждений как деятельности в области образования, распределения и использования его денежных фондов в целях реализации публичных (общезначимых) задач.
Список литературы.
1. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристь, 2003.
2. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристь, 2004.
3. Финансовое право /Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2008.
4. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.: Норма, 2008.
5. Финансовое право: Учебник. 3-е изд., перераб и доп./Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2006.
6. Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Норма, 2007.
РЕЦЕНЗИЯ
Мя статью ЕТЛиеаршой шш тему? "Особеишоетш фишашшвш® де®= тфлышотш: учртдмвм ш ее роль в ©еуществлешина фштгшсшсчтражтшсй ешштшйш"
Статья Е,[".Писаревой выполнена на актуальную тему, поскольку посвящена исследованию понятия финансово-правовой политики и механизмов ее реализации, ,
В Экономической научной литературе финансовую политику принято рассматривать как совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами в целях определения наиболее эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства, Содержание финансовой политики включает: выработку концепций развития финансов, определение основных направлений их использования и разработку мер, направленных на достижение поставленных целей.
Автором определены также основные положения формирования финансово-правовой политики государства, такие как разработка научно обоснованной концепции разлития бюджетной системы; определение структуры расходной части бюджетов и главных направлений наиболее эффективного использования финансовых средств государства путем распределения их приоритетной сферы и т.д.
Подчеркивается значение бюджетных учреждений в осуществлении широкого круга социально значимых задач государства, отмечается, что реформирование бюджетной сферы государства на современном этапе, достижение на этой основе повышения эффективности использования бюджетных средств, в том числе включает в себя реформирование бюджетных учреждений, деятельность которых должна быть направлена на результат, а также на выполнение государственного заказа в данной сфере деятельности.
Автором обосновывается необходимость реформирования сети учреждений, что должно повлечь за собой совершенствование финансовой деятельности учреждений.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что представленная статья Е.Г. Писаревой содержит совокупность научных результатов и положений, представляет собой самостоятельное исследование, соответствует требованиям, предъявляемым к работам данного вида и может быть реко-
....... аЮйакаев!
’&Я./С4 е О- ¿¿^заверяю ;
___ъ^Л
