CC BY
143
10.4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНЯВШИХ ПОЛИЦЕЙСКИЕ ФУНКЦИИ В РОССИИ В IX -НАЧАЛЕ XVIII ВЕКА
Байкова Нелли Фаритовна, к.ю.н. Должность: преподаватель. Место работы: Уфимский юридический институт МВД России, кафедра теории и истории государства и права. e-mail: [email protected]
Аннотация: В статье был проведен анализ исторического опыта борьбы с коррупцией в органах исполнявших полицейские функции.
Автором была предпринята попытка выявления закономерностей законодательного противодействия коррупции, в органах исполнявших полицейские функции в России в IX - начале XVIII века.
Ключевые слова: законодательство, борьба с коррупцией, полицейские функции, коррупция, органы.
LEGISLATIVE FIGHTING AGAINST CORRUPTION OF THE BODIES FUNCTIONING AS POLICE IN RUSSIA FROM IX TILL THE BEGINNING OF XVIII CENTURY
Baikova Nelli Faritovna, PhD in Law. Position: lecturer. Place of employment: theory and history of state and law chair, Ufa Law Institute of MIA Russia. e-mail: [email protected]
Annotation: The historical analysis of anti-corruption fighting of the bodies functioning as police was made in the article. The author attempted to reveal conformity with a law legislative fighting against corruption of the bodies functioning as police in Russia from IX till the beginning of XVIII century.
Keywords: legislative, anti-corruption fighting, police functions, corruption, body.
В современных условиях происходит сложный процесс становления института государственной службы, и параллельно с ним, разрабатывается законодательство, имеющее антикоррупционную направленность.
При создании эффективных современных правовых средств противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел необходимо учитывать исторический опыт борьбы с коррупцией в органах полиции. Это обусловлено тем, что эта проблема была актуальна для полицейских служб на протяжении всех исторических периодов развития государства.
Зарождение коррупции на наш взгляд относится к IX
- X вв., когда возникает, по примеру Византии, институт «кормления» - древнерусский институт направления главой государства (князем) своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения.
В XI - XIII в. в Древней Руси происходит бурный рост новых феодальных отношений. В процессе «окняже-ния» земли, и по мере формирования феодального княжеского хозяйства, «устроения» новых территорий князьям помогают дружинники с целью установления регулярных поборов с населения.
Среда дружинников постепенно формирует княжескую администрацию и вотчинных слуг. Число представителей княжеской администрации, исполняющих полицейские обязанности, со временем все увеличивается, среди них выделяются тиуны, печатники, сот-
ские, гридины, вирники, емцы, ябетники, мечники. Соответственно получает свое оформление и процесс определенного материального вознаграждения указанной группы чиновников. В пример можно привести ст. 42 Русской Правды, в которой наряду с определением полномочий вирника (сборщика пошлин, судебных штрафов) устанавливалось при исполнении им своих обязанностей следующее: «вирнику взять в неделю 7 ведер солоду, также барана или полтушки мяса или 2 ногаты; а в среду - куну или сыр, также и в пятницу; а кур ему по две на день, а хлебов 7 на неделю, пшена 7 уборков, гороху 7 уборков, соли 7 головок; все это (полагается) вирнику с отроком; а коней (поставить им) 4, коней кормить овсом; вирнику (платить)
8 гривен и 10 кун перекладных, а метельнику 12 векш;
1
а при въезде - гривну» .
Подобная регламентация размеров материального вознаграждения, безусловно, свидетельствовала о том, что государство имело четкое представление о потенциале «творческой активности» вирника.
Завершение объединения Руси в конце XV века привело к необходимости создания профессиональных правоохранительных учреждений, деятельность и права которых, а также первое законодательное ограничение коррупционных действий регламентировал первый свод законов на Руси - Судебник Ивана III, принятый в 1497 г.
Создатели Судебника 1497 г. стремились ограничить наместников и волостителей на периферии «кормлениями» и укрепить управленческий аппарат центра.
Главной целью удельного областного управления было максимальное извлечение доходов из управляемого округа. Поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля (либо подчиненного им административно-судебного аппарата) был связан с соответствующим местным сбором или пошлиной, а сами действия лиц местной администрации были направлены не столько на поддержание общественного порядка и охрану прав граждан, сколько были направлены на поиск источников дохода или доходных статей для наместника или волостеля. Именно в данном контексте должность главы областного управления называлась «кормлением», т. к. глава местной администрации «кормился» за счет управляемой территории в буквальном смысле этого слова2.
Сроки кормлений были поначалу неопределенными, в масштабах того времени многими воспринимались как пожизненные3. Оплата труда кормленщика («его содержание») состояла из кормов и пошлин.
Вызывает интерес вопрос о конкретном содержании и объеме «кормления». Вот как определялся размер корма по Белозерской уставной грамоте 1488 года: при вступлении наместника в должность взимался въезжий корм, - «что хто принесет» (ст. 1). А «на Рождество Христово наместникам нашим дадут корм со всех сох, со княжих, и с боярьских, и с монастырьских, и с черных, и с грамотников, и со всех без оменки, с сохи за полоть мяса два алтына, за десятеро хлебов десять денег, за бочку овса десять денег, за воз сена два алтына. А на Петров день дадут корм наместникам нашим со всех же сох, с сохи за боран восмь денег, за
1 Российское законодательство X - XX вв. / под общ. ред. Чистякова О. И. Т.1. М., 1992.С. 64 - 73.
2 Полное собрание русских летописей («Никоновская летопись»). IX, X. СПб., 1862, 1885. С. 196, 197. (Часть 7).
3 Зимин А. А. Россия на рубеже XV - XVI столетий (очерки социально-политической истории). М., 1982. С. 254.
десятеро хлебов десять денег» (ст. 2)4. В год с кормов (с тысячи сох) у наместников выходило 920 рублей дохода. По тогдашнему времени это была огромная сумма, так как вотчина из 21 деревни оценивалась в 600 рублей5.
Другим, не менее распространенным, источником дохода для кормленщиков были так называемые неокладные сборы и пошлины, к которым относились и денежные штрафы, налагавшиеся за незначительные преступления.
«Кормленщики» старались получить с населения в свою пользу как можно больше доходов. Произвол со стороны кормленщиков их слуг был довольно обычным делом. Рядом с законными поборами сплошь и рядом шли незаконные. Тиунам и доводчикам ничего не стоило, например, без всякой нужды затеять повальный обыск или подбросить труп на территорию селения, чтобы принудить его членов откупиться. Как отмечают летописи, «...и от деятельности их и количества на Руси пошло запустение».
Государство не могло оставить без внимания произвол кормленщиков. Так, еще в Жалованной грамоте 1462 года Троице-Сергиеву монастырю сказано о том, «чтобы тиуны, доводчики и боярские люди к монастырским крестьянам на пиры незваные не ездили»6. Высшие органы власти приступили к реформированию областного управления путем усиления законодательной регламентации той практики кормлений, что сложилась со временем на базе норм обычного права. Подобная регламентация осуществлялась как посредством принятия общеобязательных норм, в частности, Судебников, так и внесением серьезных изменений в содержание местных Жалованных или Уставных грамот. Одним из новшеств, появившихся в то время, было получение кормленщиком (наместником или волостелем) при назначении в соответствующую область наказного, или доходного, списка,7 представлявшего собой подробный перечень его возможных доходов, кормов и пошлин. Так, за рождественский корм кормленщик получал теперь с сохи вместо 10 печеных хлебов - 10 денег, вместо одного воза сена - два алтына и т. д. Другим новшеством был запрет кормленщикам самим собирать кормы с населения, т. к. это поручалось выборным представителям местных сообществ, сотским - в городах и пригородных станах, старостам
- в остальных сельских волостях. Изменения коснулись и сроков кормлений. В XVI веке наметилась тенденция к сокращению их продолжительности. Общим правилом стал годичный срок кормлений, хотя в некоторых случаях допускался двух - трехлетний срок.
Происходит одновременно усиление подчинения наместников и волостелей центральной власти. За превышение установленного корма все чаще следовало наказание. Судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться. Государство справедливо полагало, что именно суд был той сферой полномочий местных администраторов, где их злоупотребления были наиболее очевидными. Наряду с наместником и тиуном в судопроизводстве все чаще участвуют сотские старосты и наиболее авторитетные и уважаемые представители местного населения.
4 Российское законодательство X - XX веков: в 9 т. / под ред. О. И. Чистякова. М., 1984 - 1994. Т. 2. С. 192 - 195.
5 Зимин А. А. Указ. соч. С. 255.
6 Акты исторические, собранные и изданные археологическою комиссею: В 5 т. Т. 1 (1334 - 1598). СПб., 1841 - 1842. С. 106.
7 Судебники XV - XVI вв. Ленинград, 1952. С. 28 - 30.
Статья 3 Судебника 1497 г. определяет размеры пошлин, которые могут взимать с признанного по суду виновным судьи, разбиравшие дело. О взимании пошлин с дела пропорционально цене иска говорят и другие памятники права XIV - XV вв. размеры пошлин по Судебнику значительно понижены по сравнению с Двинской Уставной Грамотой. По-видимому, ст. 3 Судебника 1497г. направлено против Московской губной записи. Также ст. 33 и 34 запрещают недельщикам брать посулы с тяжущихся для судей и лично для себя. Ст. 68 говорит, что решение о том, чтобы по всем городам и волостям Русского централизованного государства было объявлено запрещение взимать «посулы» и давать ложные показания на суде, указывает на стремление великокняжеской власти к широкому распространению Судебника как кодекса действующего феодального права.
Таким образом, государство пыталось поставить деятельность кормленщиков под свой контроль как «снизу» со стороны выборных представителей местного населения, так и «сверху» со стороны центральных государственных органов. Однако установить действенный контроль над деятельностью кормленщиков не удалось, поскольку сама система кормлений создавала благоприятную почву для коррупции.
Уголовным преступлением взяточничество было признано в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 года. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения. Об этом говорят статьи 4,32,53,62,68.
Судебник 1589г. - в ст. 3 за неправильно решенное дело, вследствие посула, взятого целовальником, подъячим или судьей, «исцов иск и пошлины на царя государя», «втрое взыскиваются» на одном судье - как лице, которому были подчинены целовальник и подъ-ячий. По сравнению с Судебником 1550г., в ст. 3 выпущены слова «а в пене, что государь укажет», вероятно, потому, что дело о посуле, взятом должностными лицами в волостном суде, невозможно было доводить до верховной власти. Скорей всего преступления выборного судьи разбирал и судил волостной мир.
В ст.80, например, запрещает недельщикам брать посулы для себя или для судей бояр, окольничих, дворецких и т.д. Наказывалось торговой казнью или битьем кнутом.
Однако вышеизложенные меры не повлияли на радикальное изменение обстановки. Суть кормления от этого не изменилась. Каждый новый кормленщик сосредотачивал свои интересы преимущественно на личном обогащении за счет законных и незаконных поборов; а борьбе с преступностью с их стороны уделялось мало внимания.
С Белозерской и с вышедшей в том же 1539 году и в тот же день - 23 октября - аналогичной губной Карго-польской грамоты начинается губная реформа в России Сыск, ловля и казнь «лихих» людей государство возложило на губные избы. На губные учреждения также был возложен надзор за тюрьмами и населением.
Губные старосты избирались и действовали на основании положений губных грамот, а затем Уставной книги Разбойного приказа - главного памятника розыскного процесса до Соборного уложения 1649 года.
Содержание всех 72 статей Уставной книги Разбойного приказа и дополнений к ней вошло составной ча-
стью в главу XXI «О разбойных и о татиных делах» Соборного уложения 1649 года.
По всем этим нормативным актам (губным грамотам, Уставной книге и Уложению) губные старосты выбирались всеми сословиями волости или уезда («губным старостам, по городам и по губам, быти по выборам всяких людей» - ст. 56 Уставной книги) из добрых и прожиточных дворян, «которые за старость или за раны от службы отставлены, или за которых служат дети их и племянники, и которые грамоте умеют» (ст. 4 гл. XXI Уложения), а где не было дворян, из детей боярских при тех же условиях.
Анализ документов показывает, что в законодательстве рассматриваемого периода нет указаний на служебные доходы губных старост, видимо, потому, что ими, как уже отмечалось, должны были быть люди зажиточные, но, возможно, они получали некоторое государево жалованье или какие-то отчисления от имущества разбойников, оставшегося после удовлетворения требований истцов, поскольку такое имущество предписывалось по ст. 26 гл. XXI Соборного уложения, «оценя, продать на государя». Губные целовальники, подьячие и тюремные сторожа должны были исполнять свои обязанности также «с подмогою», заключавшейся в сборе денег с посадских и сошных людей, но не как попало, а «по их договору», чтобы «лишних денег не збирати, и тем сошныя людем убытков не чинити» (см. ст. 97 гл. XXI Уложения). Таким образом, государство опять же сознательно консервируя общинные начала, создает условия для развития коррупции.
Введение института губных старост явилось неэффективным, убедив государство в неспособности выборных от населения представителей выполнять полицейские функции к тому же четкого определения материального вознаграждения.
Следующим шагом является введение воеводского управления. Цель назначения воевод - не кормление, а управление от имени государя. Воевода не собирал кормов и пошлин, однако не были запрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет8 Воеводы по-прежнему просятся «кормиться», но это означало уже не поборы, а государственное жалование. Царь писал в 1615 г. в Бежецкий Верх: «.воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». Но воеводы продолжали традицию «кормлений», что вело часто к разорению земских миров. Правительство не прибегало к радикальным мерам, старалось по возможности устранить или ослабить сложившиеся отрицательные тенденции. Так, неоднократно запрещались всякие денежные и натуральные кормы для воевод под угрозой взыскать взятое в двойном размере. В итоге воеводство стало ухудшенным продолжением наместничества. Процветало взяточничество, а неопределенный объем полномочий воеводы подталкивал к злоупотреблениям.
Развитие государственных органов на Руси в период сословно-представительной монархии (вторая половина XVI - середина XVII вв.) прежде всего характеризуется формированием системы приказов. Большинство из них в той или иной степени осуществляли исполнительно-распорядительные функции, связанные с обеспечением внутренней безопасности государственных образований, управлением административно-
8 Ключевский В. О. Курс русской истории. Ч. III. под ред. В. Л. Янина. М., 1988. С. 140.
хозяйственной деятельностью, принуждением к исполнению решений властных структур.
Реальным источником поддержания материального благополучия служащих приказов являлись «доходы от дел», «кормление от дел», «подаяние от челобитчиков», которые были законодательно закреплены Указом от 9 декабря 1697 г. Сохранилось немало документов, где зафиксированы такие подношения (они отмечались в так называемых «издержечных книгах»): «принесено в почесть», т. е. заранее, до рассмотрения дела, 10 рублей, пирог в 3 алтына, голова сахара в 2 алтына. Отмечались и так называемые «поминки», т. е. то, что давалось после завершения дел. Неслучайно в фольклоре много выразительных высказываний: «У приказного за рубль правды не купишь», «Всяк подьячий любит калач горячий», «Приказной и со смерти на вино просит», «Подьячий карман, что утиный зоб -не набьешь».
«Почесть» все более приобретает значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше трансформирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений «почести» чиновникам, формально не запрещенной в допетровской Руси. Другая категория подношений в приказах связана с расходами на само ведение и оформление дел, помимо этого четко соблюдался обычай пригласить чиновника выпить чарку вина. Следует сказать, что все эти доходы учитывались властями при определении размера жалованья, если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то им платили меньше жалованья из казны, и наоборот. Впрочем, эти компенсации лишь в незначительной степени могли заменить подношения от челобитчиков. Таким образом, практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в.
Надо отметить что уголовное законодательство в XVII в. принимало все более карательный характер. Это нашло воплощение в Уложении 1649 г. Уложение впервые дает определенную классификацию преступлений. Были выделены специальные подгруппы преступлений - государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы - должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным образом в XXI, и отчасти в XXII главах.9
Первую группу составляли преимущественно преступления должностных лиц судебных органов. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. Мотив о посуле как служебном преступлении является одним из доминирующих в Уложении в части приказного и воеводского управления и судопроизводства, свидетельствуя о процветании коррупции и произвола среди феодальной администрации.
Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни10. Аналогичные кары за те же преступления предусматривались и в отношении судей патриаршего двора, а также и на городовых воевод и дьяков.
Наказывались и нерадивое отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного
9 Маньков А.Г. Уложение 1649 года. Кодекс феодального права России. С.218.
10 Там же, С.218.
списка при его переписке набело подъячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п.11
Определяя строгие меры для судий за посул и неправое решение дела, за должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата -приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Запрещали брать поборы и повторные проступки наказывались кнутом и лишением должности.
Абсолютизация государства и власти в России закономерно привела к бюрократизации управленческого аппарата и ослаблению контроля над ним.
Начавшийся с середины XVI века рост служилой бюрократии достигает высокого уровня при Петре I, и при этом же императоре, несмотря на его веру во всесилие закона и активную законотворческую деятельность, безнаказанность и произвол чиновников расцветают. Не стала исключением образованная при нем полиция.
Таким образом, можно сделать некоторые выводы: такое негативное явление, как взяточничество в системе правоохранительных органов, возникло не сегодня. Источники, дошедшие до нас, свидетельствуют о выявлении подобных фактов с первых дней создания органов, исполняющих полицейские функции. Правительствами во все времена предпринимались и продолжают предприниматься разнообразные меры по борьбе с коррупцией в системе государственной службы. Использование исторического опыта противодействия коррупции в органах полиции в современной антикоррупционной политике может способствовать выработке более действенных и эффективных мер для ее преодоления.
Рецензия
на статью Нелли Фаритовны Байковой на тему «Законодательное противодействие коррупции в органах исполнявших полицейские функции в России в IX - начале XVIII века»
Представленная на отзыв статья Н. Ф. Байковой, бесспорно, актуальна, так как борьба с коррупцией особенно в органах внутренних дел, была и остается одним из важнейших направлений государственной деятельности на сегодняшний день.
История государства Российского свидетельствует о том, что коррупция, наряду с другими социальными недугами (воровством, пьянством, беззаконием и др.), нищетой и бесправием большинства населения, всегда были чрезвычайно распространены в стране.
При создании эффективных современных правовых средств противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел необходимо учитывать исторический опыт борьбы с коррупцией в органах полиции. Это обусловлено тем, что эта проблема была актуальна для полицейских служб на протяжении всех исторических периодов развития государства.
В статье был проведен обособленный историкоправовой анализ процесса формирования законодательное противодействие коррупции в органах исполнявших полицейские функции с момента зарождения государства, что является бесспорно интересным аспектом в изучении исторического опыта борьбы с коррупцией.
Использование исторического опыта противодействия коррупции в органах полиции в современной антикоррупционной политике может способствовать выработке более действенных и эффективных мер для ее преодоления.
Анализ историко-правового материала позволил автору сформулировать свои выводы, что значительно усиливает ценность работы.
На основании изложенного полагаю, что статья Н. Ф. Байковой на тему «Законодательное противодействие коррупции в органах, исполнявших полицейские функции в России в IX - начале XVIII века» соответствует предъявляемым требованиям и может быть опубликована в печати.
Декан юридического факультета, заведующий кафедрой правовых и гуманитарных дисциплин Уфимского института (факультета) РГТЭУ доктор юридических наук, профессор В.К.Самигуллин
11 Там же, С.219.
