CC BY
89УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10289
КОРРУПЦИЯ КАК НЕОТЪЕМЛЕМОЕ ЯВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Исторический аспект
Ольга Анатольевна КОРОТКОВА, доцент Илья Сергеевич СОКОЛОВ,
кафедры юриспруденции Калужского кандидат педагогических нау^
государственного университета Управление экономической безопасности
имени К.Э. Циолковского, и противодействия коррупции УМВД
кандидат юридических наук, доцент России п° Калужской °бласти
E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
Научная специальность для статьи: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Аннотация. В научной статье исследуется генезис коррупции в России начиная с древнейших времен. Отмечается, что опыт исторического развития Российского государства свидетельствует, что чиновники с момента своего появления всегда были склонны к коррупционным поступкам, неправомерно присваивая общественные блага. Коррупция как неотъемлемое явление государственного управления присуща чиновничеству во все времена и в любом обществе.
Ключевые слова: коррупция, взяточничество, государственная служба, чиновничество, государственное управление, законодательство.
Annotation. This scientific article examines the Genesis of corruption in Russia since ancient times. It is noted that the experience of the historical development of the Russian state shows that officials since its inception have always been prone to corrupt practices, misappropriating public goods. Corruption, as an integral phenomenon of public administration, is inherent in bureaucracy at all times and in any society.
Keyword: corruption, bribery, public service, bureaucracy, public administration, legislation.
Многолетний исторический опыт развития человечества свидетельствует, что лица, осуществляющие государственные функции, склонны к коррупции. Желание неправомерно присвоить общественные блага — черта, присущая чиновничеству любого общества во все времена исторического развития.
Доподлинных данных проявления первого коррупционного факта, конечно же, нет, но точно известно о существовании коррупции в древнейших человеческих цивилизациях. Сегодня ученые находят признаки коррупции во многих письменных источниках права.
Одно из древних упоминаний о коррупции чиновников находим в знаменитых законах
Хаммурапи. Вопросы коррупции поднимаются и в Библии. В Коране, например, содержится запрет платить взятки, подчеркивающий получение таковых несправедливым. Содержится упоминание о коррупции и в известнейшем памятнике римского права «Законе XII таблиц», который использует слово «коррупция» в значении «менять на деньги показания в суде и подкупать судью».
В Древнеримской империи жестоко наказывались подкуп и подношения чиновникам.
В Средневековье с развитием денежных отношений наблюдается значительный рост численности государственного аппарата, что вызывает коррупцию в больших масштабах.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
Как бы не была распространена коррупция, с ней удавалось бороться: коррупционеров сжигали на кострах и лишали конечностей путем их отрубания [3, с. 25]. Несмотря на это, искоренить такое явление, как подкуп государственных служащих, не удалось.
Термин «коррупция» происходит от латинского corruption — «совращение, подкуп, порча, упадок» [6, с. 289].
В России данный термин в 1913 г. ввел в научный оборот А.Я. Эстрин. До этого времени этот термин в российском законодательстве не употреблялся, хотя в течение российской истории под понимание коррупции попадали разнообразные корыстные злоупотребления своим должностным положением чиновников.
Анализ развития мировой государственности позволяет отметить, что коррупция — неотъемлемое явление государственного управления, присущее любому обществу.
Возникновение коррупции в Киевской Руси связывают с появлением системы управления (система кормлений). Сложившаяся в период феодальной раздробленности наместническая система управления (система кормлений) на местах просуществовала до 50-х годов XVI в., претерпев некоторые изменения. Наместники, волостели, назначаемые великим князем для управления уездами, городами, волостями, осуществляли в основном административно-судебные функции. Назначение называлось пожалованием. Объем полномочий наместника (кормленщика) в каждом конкретном случае зависел от усмотрения князя.
Нуждаясь в услугах крупных вотчинников, великие князья небольшого по размерам Московского государства XIV — середины XV вв. вынуждены были предоставлять различные льготы — иммунитеты боярам и отчасти дворянам, позволяющие осуществлять все государственные функции в отношении населения от собственного имени.
Распространяя свою власть на территории соседних княжеств, великие князья жаловали уставные грамоты населению конкретной административно-территориальной единицы, закрепляющие правомочия и обязанности назначенных московских наместников и других чиновников на вновь присоединенных землях. В исторической науке утвердилось мнение о многочисленности уставных грамот, однако тексты литтть немногих из них дошли до нас.
Ярким примером такого рода документов можно считать Белозерскую уставную грамоту
1488 г. составленную при Иване III после присоединения Белозерского княжества к Москве. Согласно ст. 2 этого нормативно-правового акта устанавливались виды, размер и стоимость (натуральный корм по усмотрению кормленщика можно было заменить денежным вознаграждением) продовольствия и фуража, предоставляемого местным населением кормленщику и чиновникам его аппарата, количество которых, также закреплялось в ст. 3. (два тиуна и десять доводчиков). Обязанность сбора корма возлагалась на сотского старосту (ст. 4.).
Злоупотребления наместников вели к массовому обнищанию населения и подрыву авторитета центральной власти, от имени которой они действовали. Пресечь коррупцию в трудно контролируемой судебной сфере законодатель пытается, запрещая рассматривать дела без участия представителей населения — сотского и добрых людей (ст. 19).
Во второй половине XVI в. кормленщики (наместники) постепенно заменяются воеводами — должностными лицами, содержащимися за счет государства, что, безусловно, отражает общую тенденцию строительства профессионального государственного аппарата. Воевода уже не частный агент князя, оказывающий временную услугу, а государственный чиновник, действующий, прежде всего, в интересах державы.
Несмотря на ликвидацию кормлений, система сборов с населения не была прекращена, она превратилась в «кормленый окуп».
Определенную роль в развитии коррупции, в основном в судебной сфере, сыграл термин «посул», который до XVI в. означал плату подсудимого судье.
Согласно ст. 4 Псковской Судной грамоты устанавливалось, что «...тайных посулов не има-ти ни князю, ни посаднику» [5]. Многие ученые предполагают, что уже слово «посул» означало взятку. Коррупция приобретает уже системный характер, чиновники за взятки стали выполнять даже свои прямые обязанности.
Впервые уголовная ответственность за проявление коррупции предусматривается Судебником 1550 г. и Судной грамотой 1561 г.: тюремное заключение, в некоторых случаях смертная казнь.
Среди преступлений, закрепленных Соборным Уложением 1649 г., содержатся поборы низовых чиновников. Трудноразрешимой проблемой был низкий заработок чиновников, что, несомненно, являлось почвой для дальнейшего развития коррупции.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
В эпоху Петра I, когда был сформирован централизованный аппарат чиновничества, определены принципы функционирования государственных органов, впервые было осознано, что коррупция разлагает общество и подрывает бюджет государства. В петровских указах для всех тех, кто был замечен в коррупции, была введена уголовная ответственность, вплоть до смертной казни. Провозглашены были требования законности действий чиновников, что работало против коррупции.
В актах Петра I закреплялось, что чиновники должны довольствоваться жалованием и не должны брать с народа плату. Данная норма не только не соблюдалась самими чиновниками, но по указу от 20 марта 1726 г. уступила место непосредственной плате чиновнику от челобитчиков (акциденциям).
Таким образом, вновь актуализируется система кормлений в виде акциденций. Фактически государство с его финансовыми трудностями вернуло ее низшее чиновничество на несколько веков назад на этап кормления взятками и подношениями челобитчиков, что продолжалось на законном основании до второй половины XVIII в.
Система кормлений, поборов с населения, при помощи которой чиновники обеспечивали свое содержание, имела несомненно, огромное психологическое воздействие на российское общество. Подобная система удобна для коррупционеров, поскольку воспринималась, да и воспринимается, как вознаграждение за государственную деятельность. За многие века сложился определенный менталитет, в соответствии с которым подношения стали естественным явлением.
В царствование Петра I средством борьбы с коррупцией являлся донос (извет). Во всех центральных и местных учреждениях власти учреждались фискалы, призванные «тайно надзирать и открыто доносить» о взяточничестве и казнокрадстве. При этом фискал после вскрытия коррупционного факта получал часть штрафа с взяточника. К сожалению, извет не только не мешал взяточничеству и казнокрадству, но вел к дальнейшему разложению чиновников, давая поводы для шантажа.
Одной из существенных причин взяточничества на государственной службе во времена Петра I являлось недостаточное материальное обеспечение и денежное стимулирование службы должностных лиц. Без установления достойного материального обеспечения искоренить такую
проблему, как взяточничество, было невозможно, даже несмотря на ужесточение карательных мер и установление такого вида уголовного наказания, как смертная казнь за получение взятки [4, с. 21].
Низкая и нерегулярная оплата труда у провинциальных служащих, фактическое отсутствие жалования у части низших чинов, отсутствие профессиональной чести чиновников, волокита и бюрократизм — факторы, способствующие корыстолюбию российского чиновничества, развитию коррупции.
Только при Екатерине II было введено твердое жалование должностных лиц. В это время был издан реестр должностей и жалования, которое было повышено с целью решить проблему коррупции среди чиновников. Содержание материальных гарантий службы представляло собой заработную плату, состоящую из жалования, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Закрепляя систему поощрений (ордена, почетные звания и т.д.), законодатель устанавливал однозначный запрет, традиционно игнорируемый, принимать подношения от различных лиц. Акциденции, узаконенные приношения, подарки от населения чиновничеству были отменены. Тем не менее коррупция оставалась отличительной чертой системы государственной службы.
С принятием во второй половине XIX в. Свода законов Российской империи принятие подарка государственным служащим с нарушением и без такового им своих служебных обязанностей наказывалось в уголовном порядке. В 1884 г., когда коррупция стала принимать все более изощренные формы, были утверждены Правила о совмещении государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах, в соответствии с которыми совмещение государственной службы и предпринимательской деятельности стало формально невозможно.
К началу ХХ в. Россия представляла собой страну с развитой коррупционной сетью. Коррупцией было охвачено даже высшее офицерство, которому жажда наживы была не свойственна, ранее жившее понятиями чести, достоинства, доблести. На протяжении всего срока правления Романовых коррупция оставалась приоритетной статьей доходов сановников и мелких служащих.
Например, канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу Российской империи 7 тыс. руб. в год, а за услуги Британской короне (в каче-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
стве «агента влияния») — 12 тыс. в той же валюте [1].
Формирование института государственной службы в Советской России строилось в соответствии с теоретическими положениями лидеров большевиков о государстве и праве [2, с. 57].
Советская власть не отменила коррупцию как явление, хотя ознаменовалась изданием ряда правовых документов, призванных искоренить коррупцию.
В.И. Ленин считал взяточничество одним из опаснейших преступлений, требующих самых суровых мер борьбы.
В мае 1918 г. был принят Декрет СНК «О взяточничестве», предусматривающий для государственных служащих, уличенных во взяточничестве, для лиц, виновных в даче взятки, лишение свободы на срок не менее пяти лет, с принудительными работами на тот же срок.
В годы новой экономической политики правительством предпринимались попытки по ужесточению правовых норм в борьбе с коррупцией (хотя термин «коррупция» не использовался в советском праве).
В 1924 г. принимаются меры по контролю за доходами чиновников: «анкетный лист», содержащий сведения о доходах самого служащего и членов его семьи. Одновременно был введен институт осведомителей в государственных учреждениях. Несмотря на суровость правовых мер воздействия к чиновникам-взяточникам, искоренить это явление не удалось.
Опыт исторического развития Российского государства свидетельствует, что государственные служащие с момента своего появления всегда были склонны к коррупционным поступкам, неправомерно присваивая общественные блага. Коррупция как неотъемлемое явление государственного управления присуща чиновничеству во все времена и в любом обществе.
Библиографический список
1. Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI — XIX вв.: истори-ко-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
2. Короткова O.A., Соколов И.С. Правовые основы государственной службы в Советском государстве: исторический аспект // Закон и право. 2019. № 2.
3. Кузовков Ю.В. Мировая история коррупции. М.: Анима-Пресс, 2010.
4. Курдюк В.М. К вопросу о правовом регулировании борьбы с коррупцией на государственной службе по российскому законодательству // Общество и право. 2012. № 2 (39).
5. Российское законодательство X — XX веков. Т. 1. М., 1984.
6. Червинский П., Наделъ-Червинская М. Толково-этимологический словарь иностранных слов русского языка. М.: KrokPublishers, 2012.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
