CC BY
148
1.11.ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ В РЕГИОНАЛЬНОМ ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ
Сумароков Григорий Петрович, аспирант. Место учебы: Пензенский Государственный Университет. Email: samiam@yandex.ru, телефон: 8-927-362-6868.
Аннотация: в данной работе исследуется проблема реализации системы сдержек и противовесов между органами государственной власти субъектов Российской Федерации в региональном нормотворчестве.
Ключевые слова: региональное нормотворчество, законодательный процесс, нормативный правовой акт.
APPLYING LEGISLATIVE AND EXECUTIVE AUTHORITY
LIMITATION SYSTEMS AND COUNTERBALANCES WITHIN REGIONAL LAW.
Sumarokov Grigoriy Petrovich, post-graduate student. Place of study: State University of Penza. E-mail: sa-miam@yandex.ru, telephone: 8-927-362-6868
Annotation: this paper investigates the applications problem of the limitation systems and counterbalances between the government authorities of the Russian Federation in regional law.
Keywords: regional law, legislative process, standard
element of law.
Одним из основных принципов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Действие данного конституционного принципа обеспечивает сбалансированность полномочий и исключает их сосредоточение в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
Однако, действие указанного принципа не исключает возможности влияния одних ветвей власти на деятельность других ветвей.
В наибольшей степени взаимному влиянию подвержено региональное нормотворчество. Сама по себе правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть бесконтрольной и формироваться только с учетом мнения одной ветви власти, что в свою очередь нарушало бы принцип системы сдержек и противовесов и могло бы привести к злоупотреблению властью.
Сегодня право принятия нормативных правовых актов регионального уровня принадлежит законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, высшим должностным лица субъектов Российской Федерации, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим проявление принципа системы сдержек и противовесов отдельно по каждому субъекту нормотворчества:
I. Правотворчество законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку в большинстве субъектов Российской Федерации высшее должностное лицо фактически возглавляет исполнительную власть, рассмотрим их общее влияние на законотворческую деятельность.
Конечно, законотворческую деятельность невозможно представить без участия в ней тех, кто отвечает за исполнение принимаемых законов и в последнее время исполнительная власть играет все более активную роль в законодательном процессе, в котором, как правило, выделяются четыре основные стадии:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (осуществление законодательной инициативы);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях), парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона1.
Более того, влияние исполнительной власти далеко выходит за рамки законодательного процесса и охватывает всю законодательную деятельность.
Рассмотрим основные проявления данного участия:
1. Важнейшими составными законотворческой дея-
тельности являются ее прогнозирование и планирование. Оно осуществляется субъектами Российской Федерации в правовой форме (посредством принятия региональным законодательным органом
организационно-правового акта - плана, программы) сроком на сессию, год или два года.
Федеральным законодательством предусмотрена обязанность Законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации направлять высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта Российской Федерации.
В свою очередь исполнительные органы государственной власти принимают и должны принимать активное участие в планировании законотворческой деятельности путем внесения предложений в такие планы, поскольку именно они обладают информацией о наиболее значимых проблемах в регионе.
2. Своеобразное влияние исполнительной власти на законотворческую деятельность, оказывается в результате того, что законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица.
Кроме того, в целях учета интересов соответствующих ведомств, законодательством отдельных субъектов Российской Федерации предусматривается необходимость согласования законопроекта с заинтересованными органами. В данном случае остается не вполне ясным вопрос о том, каким образом опреде-
1 См.: Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие - М.: Юриспруденция, 2000.С. 54.
2'2010
Пробелы в российском законодательстве
лять этот круг заинтересованных органов. Считаем вполне возможным данных полномочий на специальную комиссию законодательного органа.
В отдельных субъектах Российской Федерации исполнительные органы государственной власти могут принимать участие в доработке принятых в первом чтении законов и предлагать к ним свои поправки.
Такие права, не нарушая принципа самостоятельности законодательной власти (которой принадлежит исключительное право принимать законы), создают все условия для учета при принятии законов мнения исполнительной власти, которая в свою очередь больше других знает, то какие последствия для региона может повлечь принятие того или иного закона. Да и кому как не исполнительной власти, лучше всего известны материально-финансовые возможности исполнения принимаемых законов.
3. Одним лишь учетом мнения, участие исполнительной власти в региональном законотворчестве не ограничивается. Так, исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно выступать с законодательной инициативой.
Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы, прежде всего, должны отвечать потребностям общества, с которыми исполнительная власть сталкивается ежедневно. Помимо этого, исполнительная власть имеет больше возможностей и резервов для разработки качественных законопроектов2.
В настоящее время положения Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяют предоставить право законодательной инициативы не только руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, но и предоставить право специальной законодательной инициативы иным исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации. В данной ситуации процедура внесения законопроектов была бы существенно упрощена.
4. Руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лица, уполномоченные указанными руководителями, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его органов.
Таким образом, ознакомившись с содержанием каждого законопроекта, высказав свое мнение в процессе их согласования, исполнительные органы государственной власти сохраняют право отстаивать свою позицию при рассмотрении законопроекта на заседании законодательного органа.
Более того, законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке, что обеспечивает своевременность
регулирования наиболее значимых общественных отношений.
5. Заключительной стадией регионального законодательного процесса является промульгация закона, которая включает порядок подписания и обнародования законов субъектов Российской Федерации.
Обнародование регионального закона является для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязанностью. Обнародование закона удостоверяется путем его подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или путем издания им специального акта. Вместе с тем высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) имеет право вето на закон в срок не более 14 календарных дней с момента его поступления.
Данное право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) способствует защите интересов исполнителей закона и повышению его качества. Кроме того, использование данного права может привести к тому, что в повторное принятие закона не будет иметь целесообразности (закон станет не актуальным).
Законодательный орган субъекта Российской Федерации может преодолеть вето только квалифицированным большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный в ранее принятой редакции закон субъекта Российской Федерации не может быть отклонен повторно и подлежит обнародованию в срок, установленный законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.
Однако в данной ситуации можно согласиться с мнением Путятина А.Г. о том, что в полнее целесообразно ввести практику наложения вето не на весь закон, а на его часть, применив так называемое постатейное ве-
то3.
Таким образом, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут оказывать и на практике оказывают существенное влияние на формирование регионального законодательства.
При достаточно развитом региональном парламентаризме данное влияние, не нарушая принцип разделения властей, способствует как выработке наиболее верного решения по каждому вопросу, так и повышению качества правового регулирования.
Однако, нередки случаи, когда депутатская активность настолько низка, что законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации практически отстраняются от работы над законопроектами, в результате чего основная масса законов принимается по инициативе исполнительной власти и в том виде, в котором они были внесены в законодательный орган.
Вывод в таких ситуациях один - депутатам законодательных органов субъектов Российской Федерации
Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и тра-
диции указного права в России) - М., 1997. С. 25.
См.: Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // «Конституционное и муниципальное право», 2009 г., № 17. С 15.
все-таки стоит обращать хоть какое-нибудь внимание на содержание принимаемых ими законов.
II. Правотворческая деятельность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации также имеют нити с помощью которых можно управлять правотворческой деятельностью исполнительной власти.
1. Что же касается возможности влияния законодательной власти на нормотворчество исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то в первую очередь нужно говорить о верховенстве закона на региональном уровне.
В данном случае законодательный орган вправе оказывать прямое влияние (путем принятия законов) на так называемое подзаконное нормотворчество исполнительных органов государственной власти.
2. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты, принимаемые исполнительной властью, либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации указанных нормативных правовых актов.
При налаженном взаимодействии исполнительная власть должна учитывать мнение представителей населения региона.
К сожалению, на сегодняшний день практика внесения законодательными органами проектов нормативных правовых актов в исполнительные органы государственной власти не достаточно развита.
В качестве итога следует сказать о том, что в целом каждая из ветвей власти в вопросах нормотворчества остается полностью независимой, но только благодаря сочетанию этой независимости с тесным взаимодействием, органы государственной власти субъектов Российской федерации смогут сформировать отвечающую потребностям общества региональную нормативную правовую базу.
Список литературы:
1. Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие - М.: Юриспруденция, 2000. - 320 с.
2. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // «Конституционное и муниципальное право», 2009г., № 17.
3. Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России) - М., 1997.
Рецензия
на статью Сумарокова Григория Петровича. Тема: «Использование законодательной и исполнительной властью системы сдержек и противовесов в региональном правотворчестве».
В работе автора исследуется вопрос реализации системы сдержек и противовесов между органами государственной власти субъектов Российской Федера-
ции в региональном нормотворчестве. Актуальность темы обусловлена тем, что до настоящего времени в России единый подход к вопросу формирования региональной нормативной правовой базы не сложился. В статье обоснованно на первый план выдвигается вопрос о том, каким образом две ветви власти могут воздействовать друг на друга в процессе правотворчества. Оценивая работу в целом можно сделать вывод о том, что автор проявил умение разбираться в нормотворческой деятельности, систематизировал и обобщил достаточно обширный материал. Представляется, что в целом статья «Использование законодательной и исполнительной властью системы сдержек и противовесов в региональном правотворчестве» имеет важное значение для организации правотворческой деятельности региональной власти. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Д.ю.н., профессор Гошуляк В.В.
