CC BY
82
С.В. Бахвалов
Бахвалов Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
О видах, формах и действенности контрольно-надзорных механизмов в правотворчестве субъектов Российской Федерации
Количество нормативных актов, издаваемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ, с каждым годом все возрастает. Растет и число законов (других правовых актов), которые по содержанию или формальным основаниям, в силу объективных или субъективных факторов не соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции РФ, федеральному законодательству1. Правильная реализация контрольно-надзорных полномочий при принятии законов невозможна без четкого представления о видах и формах их осуществления.
Можно говорить о разнообразных типах, видах (подвидах) контроля и надзора2, одновременно действующих в российской юридической практике. Так, в зависимости от отраслевой принадлежности «проверяемого» закона или иного нормативного акта можно рассматривать контроль гражданского, уголовного, жилищного, экологического, трудового и прочего законодательства.
По времени осуществления целесообразно выделять текущий, периодический и итоговый контроль. Текущий контроль осуществляется постоянно и выражается в непосредственной оценке воздействий, производимых на законопроект. Периодический контроль абстрагируется от детального изучения всех производимых операций над проектом закона и сосредоточен на исследовании результатов отдельных стадий его принятия. Итоговый контроль позволяет дать общую характеристику готовому закону, сопоставить заявленные цели с наличным их воплощением. По этому же критерию воз-
V V м3
можно деление контроля на предварительный, текущий и последующий3.
В зависимости от положения контролирующего субъекта по отношению к объекту контроля можно говорить о внешнем контроле и внутреннем контроле (самоконтроле и т. п.).
По характеру контрольно-надзорных полномочий необходимо выделять оценочный и ревизионный контроль. Если оценочный контроль носит исключительно информационный, справочный характер, то ревизионный — предполагает наличие у субъекта контроля властных полномочий, позволяющих давать подконтрольному органу либо должностному лицу обязательные для исполнения указания.
В зависимости от способа осуществления можно выделять: сплошной, выборочный и частный контроль. Сплошной контроль означает проведение проверок всех законодательных актов за определенный период времени. Выборочный контроль предполагает, что контролирующий орган анализирует несколько законов из всего множества и распространяет выводы, полученные в ходе контроля, на всю совокупность. Частный контроль проводится в случае подозрения о допущенных нарушениях законности при подготовке, принятии, обнародовании конкретного закона и иного акта.
Контроль классифицируют и по другим основаниям: порядку принимаемого решения (коллегиальный и единоначальный), полноте исследования (поверхностный и углубленный), объему анализируемого материала (обзорный и детальный), степени организации (плановый и внеплановый); субъектам осуществления (государственный и негосударственный) и т. д.4
1 См.: Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. — 2004. — № 5. — С. 8.
2 Далее по тексту понятие «контроль» будет использоваться в качестве термина, включающего как контрольную, так и надзорную деятельность. Понятие же «надзор» употребляется исключительно в отношении надзорной деятельности.
3 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006. — С. 98.
4 О многообразии видов контроля см. подробнее: Марков К.В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2006. — С. 73—93; Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006. — С. 95—100; Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 40—66; Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2002. — С. 19—37; Чиркин В.Е. Контрольная власть. — М., 2008. — С. 114; и др.
Наибольшее практическое значение, на наш взгляд, имеет выделение следующих видов контроля на основе расширенного субъектного критерия:
— общественный контроль;
— научный контроль;
— парламентский контроль;
— президентский(губернаторский)контроль;
— министерский контроль;
— судебный контроль;
— контроль, осуществляемый уполномоченными по правам человека;
— контроль со стороны счетных палат;
— прокурорский надзор.
Общественный контроль предполагает такую организацию системы законотворчества, которая способствует сохранению демократических процедур, обеспечивает необходимый уровень эффективности законодательства, в том числе его устойчивости по отношению к конъюнктурным изменениям1. В литературе предлагается понимать общественный контроль в широком и узком смысле. В широком смысле он представляет собой совокупность форм, принципов, методов и средств воздействия гражданского общества на государство (власть); в более узком — это деятельность соответствующих институтов гражданского общества по обеспечению реализации нормативно закрепленных параметров взаимодействия общества и государства посредством установления (выявления) фактического выполнения правовых норм органами государства и сдерживания выявляемых отклонений2.
К сожалению, далеко не во всех регионах приняты законы, регулирующие право граждан на законодательную инициативу. Также необходимо отметить, что проекты законов субъектов Федерации редко выносятся на всеобщее обсуждение, а учет замечаний, пожеланий и предложений граждан (их объединений) в значительной мере носит формальный характер. В то же время не стоит забывать, что часть 1 статьи 32 Конституции РФ гарантирует гражданам возможность непосредственного участия в управлении делами государства. Именно поэтому общественный контроль должен стать тем «фильтром», который уже на стадии проектирования закона позволит выявить и устранить возможные погрешности закона, максимально объективно отразить в нем реально складывающиеся общественные отношения.
Общественные палаты, сформированные во многих регионах России, занимают особое место в реализации рассматриваемого вида контроля. Так, согласно статье 4 закона Ростовской области от 6 июля 2011 года № 619- ЗС Общественная палата имеет право вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления по наиболее важным вопросам социальноэкономического и культурного развития области и муниципальных образований; проводить общественную экспертизу; направлять членов Общественной палаты для участия в заседаниях в органов государственной власти и местного самоуправления; и пр.3
Следует учитывать, что «рекомендательный характер»4 решений Общественной палаты отнюдь не означает право органов власти игнорировать сформулированные предложения. Все рекомендации «подлежат обязательному рассмотрению»5 и по ним должны готовиться мотивированные заключения, содержащие полную информацию о причинах, по которым они принимаются или отвергаются.
Независимую экспертизу законопроекта научными учреждениями и организациями, отдельными учеными следует «отнести к важнейшему технологическому этапу законотворческого процесса»6. Технология создания и совершенствования законов обязательно должна предусматривать порядок взаимодействия законодательных органов с наукой (в том числе юридической)7. Причем взаимодействие должно быть построено таким образом, чтобы создать все условия для обеспечения научной обоснованности законодательства. В этой связи мы считаем необходимым выделять научный контроль за качеством и эффективностью разрабатываемого закона как самостоятельный вид контроля.
1 См.: Демидов А.С. Общественное мнение и законотворчество // Вестник Саратовской государственной академии права. — 2008. — № 2. — С. 19—21.
2 См.: Федоров В.В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством: Дис... канд. юрид. наук. — Владимир, 2006. — С. 8.
3 См.: Наше время. — 2011. — 12 июля.
4 См., например: Закон Нижегородской области от 31 октября 2006 года № 132-3 «Об Общественной палате Нижегородской области» // Нижегородские новости. — 2006. — 11 ноября.
5 См.: Закон Калининградской области от 26 сентября 2007 года № 162 «Об Общественной палате Калининградской области» // Калининградская правда. — 2007. — 10 октября.
6 Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие / Под. ред. Ю.Г. Арзама-сова. — М., 2007. — С. 202, 427.
7 См.: Чернобель Г.Т. Процесс создания закона // Журнал российского права. — 2008. — № 1. — С. 138—140.
В современной литературе уровень развития научного контроля оценивается весьма низко. «Важной проблемой в плане научного обеспечения законотворческого процесса, — пишут Т.Н. Рахманина и Ю.Г. Арзамасов, — является то, что у нас сегодня, по существу, нет достаточно эффективного механизма взаимодействия высших органов государственной власти и правовой науки. Не создав такого механизма, мы не сможем сколько-нибудь реально говорить об обеспеченности научной обоснованности законодательства»1.
Несмотря на то, что в большинстве региональных законов, регулирующих разработку законов и иных нормативных правовых актов, содержатся нормы, позволяющие проводить полноценное научное исследование будущего документа, на практике их воплощение вызывает множество вопросов. Например, за 10 лет, истекших с момента принятия закона Ярославской области от 7 марта 2001 года № 16-3 «О правовых актах Ярославской области» в Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова не поступило ни одной заявки на проведение научной экспертизы законопроекта. В то же время часть 1 статьи 30 вышеуказанного закона устанавливает, что «научная экспертиза проектов правовых актов осуществляется научными учреждениями и вузами соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов»2. Не поступало подобных обращений в адрес университета и от структурных подразделений территориальных органов Минюста России, на которые возложена обязанность по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации3.
В рамках научного контроля имеются возможности для осуществления не только собственно правовой, но и лингвистической, профессионально-специализированной, экологической, научно-технической, финансово-экономической и прочих видов экспертиз проектов закона.
Научная проверка позволяет выявить позитивные и негативные последствия, которые может повлечь принятие закона в различных сферах общественной жизни. Необходимо, чтобы рекомендации, предложенные научными экспертными советами, подлежали обязательному учету при принятии закона в окончательной редакции.
А.В. Кузнецов, исследуя парламентский контроль в субъектах Российской Федерации, приходит к выводу, что он «является одной из разновидностей государственного контроля»4 и связан исключительно с «внешним контролем за деятельностью исполнительной власти»5. На наш взгляд, подобный подход является несколько односторонним и не учитывает многообразия проявлений контрольной функции законодательной ветви власти.
Прежде всего, следует отметить, что региональные парламенты являются тем уникальным субъектом, который способен выполнять внутренний контроль, то есть самоконтроль.
Создание закона — это не одномоментное творение. В своем становлении закон проходит множество стадий, этапов, на которых он подвергается проверке, оценке с точки зрения качества и планируемой эффективности. Заседания рабочих комиссий и комитетов, консультации и согласительные процедуры, даже сам процесс голосования по законопроекту — все это следует рассматривать как своеобразные контрольные точки, через которые оценивается закон.
Обеспечение законности процедурно-процессуальных аспектов принятия закона возложено на председателя соответствующего законодательного органа субъекта Федерации. Например, согласно подпункту «ж» пункта 1 статьи 49 Законодательного собрания Вологодской области «председательствующий на заседании Законодательного собрания... контролирует ведение и подписывает протокол заседания Законодательного собрания»6. В случае нарушения положений регламента Законодательного собрания председательствующий, в частности, может предупредить депутата, а при повторном нарушении лишить его слова; указывать на допущенные в ходе заседания нарушения положений действующего законодательства, а также исправлять фактические ошибки, допущенные в выступлениях; удалять из зала заседаний приглашенных лиц, мешающих работе Законодательного собрания.
Конституционный принцип разделения государственной власти обусловливает существование губернаторского (президентского) контроля за качеством принимаемого закона. Отдельные ученые считают, что «наделение глав субъектов Федерации компетенцией по промульгации законов создает перекос в системе региональной власти»7, поскольку «правовой статус глав исполнительной власти,
1 Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие / Под. ред. Ю.Г. Арзама-сова. — М., 2007. — С. 184.
2 Губернские вести. — 2001. — 13 марта.
3 См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Российская газета. — 2004. — 19 октября.
4 Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2002. — С. 22.
5 Там же.
6 Постановление Законодательного собрания Вологодской области от 19 октября 1999 года № 536 «О регламенте Законодательного Собрания области» // СПС «Гарант».
7 Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — Тверь, 1999. — С. 31.
губернаторов краев и областей, глав и президентов республик существенно отличается от статуса главы государства»1.
На наш взгляд, вряд ли можно согласиться с подобной точкой зрения. Принцип разделения власти является общеправовым и в качестве такового пронизывает все уровни российской государственности, в нем проявляется существенный элемент системы сдержек и противовесов.
Мы разделяем позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в постановлениях от 18 января 1996 года № 2-П и от 1 февраля 1996 года № 3-П, где положения Уставов Алтайского края и Читинской области, предусматривающие полномочия глав законодательных органов данных субъектов Федерации на подписание и обнародование региональных законов, были признаны не соответствующими Конституции РФ. В праве «вето» главы исполнительной власти и промульгации региональных законов Конституционный Суд РФ обоснованно видит «существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственности власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества»2.
Другой формой контроля главы региона за качеством законов является полномочие по представлению заключений на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета. Например, в части 4 статьи 46 Устава Челябинской области закреплено, что «законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, рассматриваются Законодательным Собранием только по представлению Губернатора области либо при наличии его заключения»3. Аналогичные нормы помещены в основных законах других субъектов РФ.
Министерский контроль за правотворческой практикой субъектов Федерации осуществляет Минюст России. Согласно пункту 1 постановления Правительства РФ от 3 июня 1995 года № 550 на Министерство юстиции РФ возложено «проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации»4. Однако право проведения экспертизы отнюдь не означает автоматическое наделение государственного органа контрольными полномочиями, поскольку пункт 9 Указа Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313 прямо запрещает Минюсту России в пределах установленного предмета ведения «осуществлять функции по контролю и надзору..., кроме случаев, предусмотренных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации»5. Рассматриваемое право предоставлено Минюсту России постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 года № 904 где указано, что федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Федерации ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, а его ведение, включая определение порядка предоставления сведений6, возложено на Министерство юстиции РФ7.
Хотя территориальные органы Министерства юстиции РФ и не наделены полномочиями на прекращение или приостановление действия незаконного нормативного правового акта органов власти субъекта Федерации, их экспертные заключения влекут весьма существенные юридические последствия. Так, пункт 32 приказа Минюста России от 29 октября 2003 года № 278 предусматривает, что «при выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской
1 Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — Тверь, 1999. — С. 29.
2 Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Российская газета. — 1996. —
1 февраля.
3 Закон Челябинской области от 25 мая 2006 года № 22-ЗО «Устав (Основной Закон) Челябинской области» // Южноуральская панорама. — 2006. — 16 июня.
4 Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 года № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» // Российская газета. — 1995. — 9 июня.
5 Указ Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Российская газета. — 2004. — 19 октября.
6 См.: Приказ Министерства юстиции РФ от 20 декабря 2005 года № 244 «Об утверждении порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2006. — № 2.
7 См.: Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 года № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Российская газета. — 2000. — 16 декабря.
Федерации, принявший акт. Для принятия мер прокурорского реагирования копия экспертного заключения на акт может направляться в органы прокуратуры»1.
Подобное взаимное сотрудничество Минюста и Прокуратуры России обладает значительным потенциалом и уже привело к определенным положительным результатам2.
Между тем нельзя не отметить и отдельные негативные моменты, обнаруживающиеся в данной практике. Это, прежде всего, немотивированный характер многих заключений Минюста России, отсутствие четкого механизма направления результатов проведенных экспертиз в прокуратуры регионов, чрезмерная абстрактность, формальность, поверхностность некоторых заключений, определенное дублирование деятельности и т. д.3
В таких условиях вполне обоснованным выглядит вывод о необходимости «наделить органы юстиции правом законодательной инициативы и правом на обращение в суд с требованием о признании нормативного акта недействующим в силу его противоречия федеральному законодательству»4.
Важно, чтобы заключения органов Министерства юстиции были построены на глубоком анализе правового материала. Не меньшее значение имеет время осуществления контроля. Следует согласиться с мнением Г.Т. Чернобеля, что контроль ex post facto (после того, как действие совершено) зачастую теряет свою рациональность, не всегда эффективен5.
Необходимо активнее вовлекать представителей органов юстиции в работу по предварительной оценке будущего закона, притом, что опыт такого контроля за законотворческой деятельностью в субъектах РФ уже имеется.
Ведущую роль в деле обеспечения законности нормативных правовых актов субъектов Федерации играет судебный контроль. Под ним предлагается понимать «осуществляемую в особом установленном законом процедурном порядке деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соответствия предъявляемым к ним требованиям» (по мнению Т.В. Паршиной). В этом плане необходимо уточнить некоторые положения, которые излагаются в литературе.
Итак, судебный контроль осуществляется международными судами, Конституционным Судом РФ, арбитражными судами, судами общей юрисдикции соответствующего уровня и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.
Сейчас органы конституционной юстиции действуют лишь в четверти субъектов РФ, в других регионах проверку законодательных актов регионального и муниципального уровня осуществляют арбитражные суды и суды общей юрисдикции соответствующего уровня.
Такая практика сложилась под влиянием двух обстоятельств. С одной стороны, законодательные органы власти субъектов Федерации не заинтересованы в самоограничении и установлении дополнительного контроля над своей деятельностью6, с другой — ранее сформированная позиция представителей Верховного и Высшего Арбитражного судов выражалась в том, что «нет необходимости создавать в субъектах Федерации судебные органы конституционного (уставного) контроля»7.
Между тем следует согласиться с мнением Н. Чепурновой, что «создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации как органов конституционного (уставного) контроля обусловлено объективной необходимостью, имеет необходимую правовую базу и должно стать важным шагом по укреплению режима законности, обеспечить правовой механизм реализации основных законов субъектов Российской Федерации»8.
Данный тезис можно подкрепить множеством аргументов. Перечислим лишь наиболее существенные из них. Во-первых, производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов в сравнении с другими видами производств (исковым и т. д.) обладает значительной спецификой и является более сложным процессом.
1 Приказ Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 года № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2003. — № 11.
2 См.: Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — Тверь, 1999. — С. 147—148.
3 См. также: Долгова Е.Б. Организация и проведение мониторинга регионального законодательства в территориальном органе Минюста России: практика Сибирского федерального округа // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2006. — № 10. — С. 13—25.
4 См., например: Варакин В.Б. Обеспечение единого правового пространства органами юстиции Российской Федерации: (на примере Липецкой области) // Правовая политика и правовая жизнь. — 2002. — № 3. — С. 140—145.
5 См.: Конституция, закон, подзаконный акт. — М., 1994. — С. 42.
6 Чепурнова Н. Конституционный Суд РФ как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // Российская юстиция. — 2000. — № 3. — С. 2.
7 Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // Российская юстиция. — 1999. — № 3. — С. 4.
8 Там же. — С. 2.
Во-вторых, за последние несколько лет в судейском сообществе все отчетливее проявляется тенденция к специализации судопроизводства. Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, например, отмечает: «Закон об административном судопроизводстве, — пишет он, — очень нужен нашему государству. Жалобы населения на должностных лиц и органы власти должны рассматриваться быстро, качественно и на высоком профессиональном уровне, а не в общем потоке других дел. Поэтому необходимо введение специализированных судов. Сейчас жалобы граждан подобного рода и юридические споры рассматриваются в судах общей юрисдикции, что нельзя считать эффективным методом работы»1.
В-третьих, реально складывающаяся загруженность судейского корпуса не позволяет детально и тщательно исследовать все возможные связи оспариваемого нормативного правового акта с другими положениями законодательства. Так, председатель Московского арбитражного суда О.М. Свириденко сообщил, что в первом полугодии 2009 года данным судом было принято к рассмотрению 80 тысяч заявлений, а это в два раза больше показателей того же периода прошлого года. В результате судьи вынуждены рассматривать 30-40 дел в день, что в пересчете составляет не более 10 минут на одно дело2. Вполне естественно, что такое «ускоренное» правосудие не лучшим образом отражается на результатах, а ведь в производстве об оспаривании нормативных актов решения судов носят правопрекращающий, то есть, фактически, правотворческий характер, что, в свою очередь, предъявляет особые требования к их качеству.
В-четвертых, предполагается, что создание в субъектах Федерации конституционных (уставных) судов позволит судебной власти активнее участвовать в законотворческом процессе, например, путем осуществления предварительного контроля за качеством законопроектов на стадиях принятия законов или их промульгации.
Важным направлением контроля должна стать деятельность уполномоченных по правам человека, урегулированная соответствующими региональными законами. Так, статья 10 закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 года № 227-77 устанавливает, что «в целях выполнения своих основных задач Уполномоченный... принимает участие в разработке законопроектов, затрагивающих права и свободы человека»3. А согласно статье 9 закона Ростовской области от 15 марта 2007 года № 643-ЗС «заключения уполномоченного по правам человека... подлежат обязательному рассмотрению государственными органами Ростовской области»4. Кроме того, уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации, как правило, обладает правом законодательной инициативы, что позволяет не только констатировать нарушение прав и свобод граждан в силу принятия несправедливого закона, но и дает возможность реально устранять подобные недостатки.
Одним из основных показателей качества принимаемого закона является его ресурсообеспечен-ность, то есть необходимо оценивать законопроекты с точки зрения их обеспеченности финансовыми, организационными и иными ресурсами, а также в плане целесообразности предполагаемых затрат на издание закона с учетом ожидаемых результатов. Декларативное законодательство, принятое без должного финансово-экономического обоснования, под воздействием сиюминутных интересов способно повлечь значительные негативные последствия. Поэтому предварительный контроль со стороны счетных палат субъектов Федерации имеет особое значение.
На наш взгляд, вряд ли можно признать обоснованной норму закона Ивановской области от 21 декабря 2006 года № 140-ОЗ, согласно которой «результаты выполнения контрольно-счетной палатой экспертиз проектов законов Ивановской области... рассматриваются комитетами по их усмотрению»5. Депутаты законодательных органов субъектов Федерации в большинстве своем не обладают глубокими экономическими познаниями, а в совокупности с пренебрежительным отношением к материалам профессионального анализа их необдуманные действия могут существенно подорвать экономическое положение региона. Более взвешенными следует признать положения части 2 статьи 10 закона Пермского края от 6 марта 2007 года № 7-ПК, которыми прямо устанавливается, что заключения Контрольносчетной палаты подлежат обязательному рассмотрению головным комитетом (рабочей группой), а замечания, изложенные в заключениях, подлежат внесению в таблицу поправок к законопроекту6.
Положительной тенденцией следует также признать предоставление счетным палатам субъектов Федерации права законодательной инициативы для решения поставленных перед ними задач7.
1 Российская газета. — 2006. — 11 марта.
2 См.: РБК-ТВ, программа «Диалог», 26 октября 2009 г. // шшш.гЬс1:у.ги/агсЫуе/1пс1ех.8И1:т1?с1а1е= 2009/10/26
3 Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 года № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. — 1998. — № 2.
4 Закон Ростовской области от 15 марта 2007 года № 643-ЗС «Об уполномоченном по правам человека в Ростовской области» // Наше время. — 2007. — 20 марта.
5 Закон Ивановской области от 21 декабря 2006 года № 140-ОЗ «О контрольно-счетной палате» // Собрание законодательства Ивановской области. — 2007. — № 1.
6 См.: Закон Пермского края от 6 марта 2007 года № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края» // Российская газета. Прикамье. — 2007. — 13 марта.
7 См., например: Закон Ивановской области от 21 декабря 2006 года № 140-ОЗ «О контрольно-счетной палате» // Собрание законодательства Ивановской области. — 2007. — № 1.
Активную позицию в сфере обеспечения законности разработки и принятия нормативных актов представительными органами субъектов Федерации занимают органы прокуратуры1. Прокурорский надзор — это «законодательно закрепленный вид основной специфической осуществляемой от имени государства в пределах их полномочий деятельности прокуроров в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства путем своевременного выявления, устранения и предупреждения нарушений законов»2. Пункт 2 статьи 1 и пункт 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что при осуществлении надзора за законностью прокуратура следит за соответствием актов законодательных органов субъектов Федерации Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным и региональным законам, имеющим более высокую юридическую силу.
Основой эффективного выполнения задач, возложенных на прокуратуру, должен стать превентивный надзор, то есть такая деятельность прокуратуры, которая направлена на выявление возможных правовых актов либо отдельных их положений, не соответствующих или противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству, иным актам высшей юридической силы на стадиях проектной разработки, принятия и промульгации; с последующим оповещением заинтересованных сторон о выявленных нарушениях с целью недопущения принятия и издания незаконного правового акта3. При этом прокуроры должны занимать активную позицию, то есть не только сообщать о выявленных противоречиях законопроекта, но и излагать свое видение того, как нужно изменить проект закона, чтобы он соответствовал актам высшей юридической силы. Для достижения указанной цели прокурорские работники могут и должны участвовать в обсуждении проектов законов на заседаниях законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, изучать законопроекты и представлять на них заключения.
Дополнительным инструментом в их руках является право внесения предложений о совершенствовании законов, предоставленное прокурору частью 4 статьи 1 и статьей 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В своей деятельности прокуратура тесно взаимодействует с органами Министерства юстиции РФ и полномочными представителями Президента РФ4, контрольно-счетными палатами и другими органами и должностными лицами. Таким образом, можно без преувеличения утверждать, что прокуратура является системообразующим компонентом контроля за законностью, качеством и эффективностью принимаемых законов.
В юридической науке и практике существует множество мнений о формах осуществления контрольной деятельности5. Например, под формой участия прокуроров в правотворческой деятельности предлагается понимать «внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации (законов и иных нормативных актов) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства»6.
К основным формам относят:
— представление инициативных проектов;
— участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;
— подготовку правовых заключений на проекты нормативных правовых актов;
— внесение предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов;
— обсуждение проектов законов и других нормативных правовых актов;
— консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов;
— участие в рассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными), исполнительными органами и органами местного самоуправления;
— деятельность прокуроров по оспариванию принятых нормативных правовых актов в суде7.
В науке также существует мнение, что контроль может осуществляться не только в письменной, но и в устной форме. Прокурор, обнаруживший несоответствие на заседании законодательного органа,
1 См. подробнее: Петрова Л. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. — 2008. — № 3. — С. 2—6; Соколова И.А. Участие прокурора в правотворческой деятельности: Пособие для прокуроров. — М., 2007.
2 Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. — М., 2006. — С. 9.
3 См.: Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — Тверь, 1999. — С. 54—55.
4 См., например: Там же. — С. 166.
5 См., например: Чиркин В.Е. Контрольная власть. — М., 2008. С. 193—197; Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. А.В. Малько. — М., 2005. — С. 156—225; и т. д.
6 Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. — М., 2006. — С. 409.
7 См. там же. — С. 410.
может заявить о нем депутатам во время заседания в устной форме1. Такие случаи носят редкий, если не исключительный, характер, кроме того, заседания законодательных (представительных) органов субъектов Федерации протоколируются, то есть облекаются в форму письменных документов.
По нашему мнению, целесообразно выделение внутренней и внешней форм контроля. Внешнюю форму составляют разнообразные акты-документы, фиксирующие результаты контрольно-надзорных мероприятий. К ним можно отнести замечания и пожелания граждан по тексту законопроекта, судебные решения, акты прокурорского реагирования (протест, представление и т. д.), заключения, предложения или обращения общественных палат2. Главы субъектов Федерации, органы Министерства юстиции РФ, контрольно-счетные палаты, уполномоченные по правам человека, научные учреждения оформляют результаты своей работы, как правило, в виде заключений.
Каждый из перечисленных документов составляется по установленным правилам, должен иметь определенную структуру, реквизиты и т. д. Например, в экспертном заключении органов Министерства юстиции РФ должны быть отражены следующие сведения:
1) реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);
2) повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение Минюста России или территориального органа, обращение полномочного представителя Президента РФ, органа государственной власти субъекта Федерации, прокурора, иных органов, а также если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и другие);
3) предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией РФ (с указанием конкретных статей и пунктов);
4) состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;
5) оценку компетенции принявшего акт регионального органа государственной власти;
6) соответствие содержания акта Конституции РФ и федеральным законам;
7) соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.
При формулировании замечаний к акту необходимо увязывать их с конкретным поводом рассмотрения акта. Выводы, отраженные в заключении, должны быть аргументированы. Если вывод о несоответствии нормы акта субъекта Федерации обосновывается несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким именно из них противоречит нормативное предписание закона или иного акта субъекта Российской Федерации.
В том случае, если в акт внесены изменения, направленные на устранение выявленных нарушений, рекомендуется отразить это в экспертном заключении.
При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям актов, имеющих большую юридическую силу, то есть включить в текст заключения информацию о локации акта субъекта Федерации, противоречащего федеральному законодательству, и нарушаемых им конкретных положений федеральных законов, а также об их содержании.
Экспертное заключение органа юстиции должно быть подписано его руководителем.
Внутреннюю форму, то есть процедурно-процессуальное выражение контрольной деятельности, составляют определенные стадии, производства и режимы. Так, статья 11 закона Нижегородской области от 31 октября 2006 года № 132-З устанавливает, что «формами деятельности Общественной палаты являются заседания Общественной палаты, заседания Совета, комиссий, рабочих групп. Заседания Общественной палаты проводятся в соответствии с планом работы Общественной палаты, но не реже одного раза в два месяца. Порядок формирования и деятельности постоянных и временных комиссий Общественной палаты определяется Регламентом Общественной палаты»3.
На наш взгляд, проверка качества законопроекта может быть условно разделена на 4 стадии: а) подготовка к проведению проверки; б) непосредственное осуществление самой проверки; в) составление документа о результатах проверки; г) правовая оценка ее результатов.
1 См.: Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — Тверь, 1999. — С. 58.
2 См., например: Закон Костромской области от 7 декабря 2006 года № 92-4-ЗКО «Об Общественной палате Костромской области» // СП- нормативные документы. — 2006. — 20 декабря.
3 Закон Нижегородской области от 31 октября 2006 года № 132-З «Об Общественной палате Нижегородской области» // Нижегородские новости. — 2006. — 11 ноября.
