CC BY
136
Е.А. Павлова*
О некоторых аспектах конституционно-правового регулирования взаимоотношений Президента и парламента в законодательном процессе Приднестровья
Аннотация. В статье на основе ретроспективного анализа положений приднестровской Конституции с учетом российских конституционных реалий автор обрисовывает проблемные аспекты взаимодействия Президента и парламента в законодательном процессе на стадии подписания и обнародования законов, отдельно останавливаясь на таком пока незнакомом российской правовой системе явлении, как предложение о сокращении ассигнований в рамках процедуры отклонения отдельных частей финансовых законов. На основе сравнительно-правового анализа положений конституций стран СНГ и Балтии предпринята попытка вычленить четыре модели взаимодействия в связке «Президент — парламент» на стадии промульгации законов. Анализируя отдельные правовые позиции Конституционного Суда РФ и Приднестровской Молдавской Республики, автор предлагает свой вариант урегулирования имеющихся, в том числе и на практике, разногласий между двумя основными акторами законодательного процесса посредством своих предложений по внесению изменений в Основной закон Приднестровья, обосновывая возможность введения института предварительного конституционного контроля в отношении повторно принятых парламентом законов, а также предоставление полномочий спикеру парламента по подписанию законов, в отношении которых отсутствует решение главы государства об их отклонении либо промульгации.
Ключевые слова: система сдержек и противовесов, принцип разделения властей, Конституция Приднестровской Молдавской Республики, Конституционный Суд, законодательный процесс, промульгация законов, связка «Президент — парламент», выборочное вето, финансовый закон, сокращение ассигнований, предварительный конституционный контроль.
Пути бесконфликтного сосуществования и реализация предоставленной компетенции между двумя основными создателями законов — Президентом и парламентом — являлись предметом исследований многих российских юристов. При этом высказываются различные точки зрения на объем и характер предоставляемых указанным субъектам полномочий в целях наиболее полной реализации системы «сдержек и противовесов», вытекающей из общепризнанного принципа разделения властей при распределении государственных функций в законодательной деятельности. Конституционная норма, регулирующая порядок взаимодействия Президента и парламента как в РФ, так и в Приднестровской Молдавской Республике (далее — ПМР, Приднестровье), предельно лаконична, закрепляя право Президента отклонить принятый парламентом закон и направить его на повторное рассмотрение и устанавливая императивную норму о необходимости подписания закона в случае его повторного принятия парламентом квалифицированным большинством голосов.
В данной связи представляется необходимым, исследуя объем властных полномочий Президента Приднестровья в законодательном процессе в историческом и сравнительно-правовой аспекте, предложить пути совершенствования отдельных норм приднестровской Конституции сквозь призму российского правового опыта и конституционных положений стран СНГ и Балтии, поскольку в настоящее время лаконичность таких норм порождает целую когорту разногласий в связке «Президент — парламент», ряд которых были перенесены в плоскость конституционного судебного разбирательства.
Прежде всего, полагаем возможным обратиться к историческому аспекту обозначенной проблематики. На протяжении без малого 25 лет своего существования в Приднестровье эволюционировали условия и пределы взаимного влияния в законодательном процессе между Президентом и Верховным Советом (далее — парламент), что позволяет разделить их на несколько этапов, в процессе реализации которых были апробированы различные модели распределения полно-
© Павлова Е.А., 2015
* Павлова Екатерина Андреевна — юрист.
MD3300, Молдова, Приднестровье, г. Тирасполь, ул. Луначарского, д. 30, кв. 60.
мочии между ними в законодательном процессе. На I этапе, когда осуществлялось нормативное закрепление приднестровской государственности, первая Конституция, принятая Верховным Советом I созыва 02.09.1991 г., закрепила, как видится, достаточно спорную, с точки зрения принципа разделения властей, схему взаимодействия между парламентом и Председателем Республики (впоследствии эта должность получила название, более соответствующее статусу данного должностного лица, — Президент Приднестровской Молдавской Республики1):
1) к исключительному ведению парламента относилось принятие Конституции, законов, внесение в них изменений и дополнений (ст. 72);
2) Президиум Верховного Совета, являвшийся постоянно действующим органом Верховного Совета, подотчетный ему во всей своей деятельности и осуществляющий функции высшего органа государственной власти в период между сессиями Верховного Совета, публиковал тексты законов, других актов, принятых Верховным Советом и его Палатами (ст. 76);
3) Председатель Республики подписывал законы (ст. 81)2.
Как следует из представленного выше объема полномочий в законодательном процессе, Президент, не обладая правом наложения вето на законы, выполнял скорее «декоративную» функцию, не имея возможности возразить органу, который совместно с местными советами народных депутатов «обладали всей полнотой государственной власти на подведомственных территориях, являлись полноправными исполнителями воли народа, самостоятельны и независимы в решении всех вопросов, относящихся к их компетенции» (ст. 63)3, что обусловило необходимость перехода к следующей стадии реформирования объема полномочий между Президентом и парламентом.
Так, II этап начался с принятия Закона от 15.03.1994 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской
1 Закон ПМР от 15.03.1994 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) ПМР»//Со-брание законодательства Приднестровской Молдавской Республики. 1994. № 1.
2 Конституция Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики (далее — ПМССР) в ред. на 02.09.1991. URL: https://ru.wikisource.org/wiki/%D0 %9A%D0%BE%D0%BD%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%82 %D1%83%D1%86%D0%B8%D1%8F_%D0%9F%D1%80%D 0%B8%D0%B4%D0%BD%D0%B5%D1%81%D1%82%D1%8 0%D0%BE%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9_% D0%9C%D0%BE%D0%BB%D0%B4%D0%B0%D0%B2%D1 %81%D0%BA%D0%BE%D0%B9_%D0%A1%D0%BE%D0% B2%D0%B5%D1%82%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9_ %D0%A1%D0%BE%D1%86%D0%B8%D0%B0%D0%BB%D 0%B8%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%87%D0%B5%D1%81 %D0%BA%D0%BE%D0%B9_%D0%A0%D0%B5%D1%81% D0%BF%D1%83%D0%B1%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0 %B8 (дата посещения: 29.03.2015).
3 Там же.
Республики», которым полномочия Президента в законодательном процессе были расширены посредством предоставления ему права отлагательного вето на законы. Отныне, как гласил Основной закон, «Президент подписывает законы и не позднее чем в двухнедельный срок вправе возвратить закон со своими возражениями в Верховный Совет для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет двумя третями голосов в каждой из палат подтвердит ранее принятое им решение, Президент подписывает закон» (ст. 81)4.
Из представленных норм следует, что у Президента появилось право вето, но обнародование законов по-прежнему находилось в ведении Президиума парламента, что представляется не вполне оправданным, учитывая и тот факт, что в юридической литературе процесс подписания и опубликования законов, именуемый промульгацией, как правило, считается единой стадией5. Таким образом, продолжало иметь место «дробление» обязанностей на заключительной стадии законодательного процесса, приводившее не только к излишнему затягиванию введения законов в правовое поле, но и к сохранению тяготеющих к номинальным функций главы государства в законодательном процессе.
III этап совпал с принятием 24.12.1995 г. на всенародном референдуме второй Конституции, отменившей действие первой, которая внесла дополнительные коррективы в осуществление законодательного процесса. Вырисовываются контуры ныне действующей схемы взаимодействия двух основных участников законодательного процесса. В компетенцию парламента, как и прежде, входит принятие законов, в том числе о внесении изменений в Конституцию. При этом, поскольку в Конституции теперь отсутствует упоминание о Президиуме Верховного Совета, к полномочиям Президента, в отличие от первой Конституции, относится теперь и финальная стадия законодательного процесса — обнародование закона. Одновременно происходит сужение сферы возможного применения выборочного вето Президента, которое явилось результатом следования системе «сдержек и противовесов» в контексте принципа разделения властей, получившего впервые со дня основания республики закрепление на конституционном уровне. В частности, констатируется невозможность отклонения Президентом принятых Верховным Советом в установленном порядке конституционных законов, а также дополнений и изменений к Конституции (ст. 73)6.
4 Конституцию ПМССР в ред. по сост. на 11.1994. URL: http://zakon-pmr.com/DetailDoc.aspx?document=36582 (дата посещения: 29.03.2015).
5 См., напр.: Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России: учебник. М.: Инфра-М, 2013. С. 321.
6 Конституция ПМР в ред. на 24.12.1995. URL: http:// zakon-pmr.com/DetailDoc.aspx?document=36826 (дата посещения: 29.03.2015).
IV этап связан с прошедшим в 2000 г. масштабными изменениями в институциональном дизайне органов государственной власти, однако при этом конституционные положения, регулирующие взаимоотношения двух основных участников законотворческого процесса, претерпели лишь одно изменение7 — теперь у главы государства появляется право отклонения не только закона в целом, но и его части, которое в литературе8 классифицируется как выборочное вето. При этом такая возможность была предоставлена главе государства лишь в отношении финансовых законов. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики9, «под финансовым законом следует понимать закон, определяющий порядок и размеры поступления финансовых средств в государственный бюджет и расходования этих средств в процессе государственного управления». Из указанной формулировки следует, что право на отклонение отдельных статей финансового закона, то есть право выборочного вето, относится в настоящее время лишь к двум законодательным актам — закону о республиканском бюджете и закону о бюджете единого государственного фонда социального страхования. Более того, глава государства вправе предложить сокращение ассигнований по отдельным статьям финансового закона, что представляется весьма полезным инструментом. Так, предлагая сократить бюджетные ассигнования, глава государства тем самым может выполнять возложенную на него Конституцией функцию по обеспечению согласованного функционирования двух ветвей власти в бюджетном процессе: исполнительной в лице правительства, предоставляющего при внесении в парламент проекта бюджета свое видение распределения финансовых ресурсов бюджета, и законодательной в лице Верховного Совета, утверждающего посредством принятия закона, направления и объемы расходования средств по статьям бюджетной классификации. К примеру, в 2015 г. указанным правом Президент воспользовался в отношении Закона ПМР «О республиканском бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов»10. Рассма-
7 Конституция ПМР в ред. на 2000 г. URL: http://www. olvia.idknet.com/constit.htm (дата посещения: 29.03.2015).
8 См., напр.: Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 2003. С. 84-85.
9 Постановление Конституционного суда ПМР по делу о толковании ч. 1 ст. 63 (ныне ст. 71. — Е.П.) Конституции ПМР от 23.09.2008 № 06-n/08.URL: http://www. kspmr.idknet.com/raspdetail.php?ID=831 (дата посещения: 26.03.2015).
10 Распоряжение Президента ПМР от 12.01.2015 № 7рп
«Об отклонении Президентом ПМР отдельных положений Закона ПМР "О республиканском бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов", принятого Верховным Советом ПМР 24.12.2014 г.». URL: http://president.gospmr.ru/
тривая указанные предложения главы государства, Верховный Совет по ряду предложений создал специальную (согласительную) комиссию, при этом согласившись сократить ассигнования на финансирование Счетной палаты на 467 097 руб. Следует отметить, что хотя в РФ таким правом глава государства не наделен, однако ряд исследователей полагают необходимым предоставить ему такое право Президенту. Так, например, С.А. Сумароков со ссылкой на А.Г. Путятину соглашается с необходимостью ввести практику наложения вето не на весь закон, а на его часть, применив так называемое постатейное вето11.
Однако оценивая практическую пользу такого положения приднестровской Конституции, полагаем необходимым обратить внимание на некоторые процедурные аспекты рассмотрения предложения главы государства о сокращении ассигнований. Во-первых, в приднестровском законодательстве отсутствует определение понятия «ассигнования», что следовало бы нормативно урегулировать в целях четкого и единообразного понимания указанной нормы. Во-вторых, Конституция прямо не указывает, в какой процедуре следует рассматривать такие предложения главы государства. На практике, применяя аналогию права, парламент руководствуется общей процедурой рассмотрения отклоненных главой государства законов для его частей. Однако в источнике официального опубликования суммы расходов, утвержденные парламентом и содержащиеся в законе о республиканском бюджете, публикуются в неизменном виде. При этом никаких специальных отметок о том, что Президент предлагает сокращение ассигнований, в тексте опубликованного акта не делается. Вместе с тем представляется, что поскольку вето вносится в парламент в виде распоряжения Президента об отклонении отдельных статей закона, в то время как закон подписывается главой государства целиком, а также публикуются именно те размеры ассигнований, которые приняты парламентом, указанное позволяет констатировать, что в данной части такой закон обладает всеми признаками вступившего в юридическую силу акта, в том числе и по размерам ассигнований. В таком случае возникает вопрос, какие правовые основания должны быть положены в основу повторного рассмотрения парламентом части финансового закона, вступившей в юридическую силу, учитывая, что основания для
ru/news/rasporyazhenie-prezidenta-pmr-no-7rp-ob-otklone-nii-prezidentom-pridnestrovskoy-moldavskoy (дата посещения: 26.03.2015).
11 См.: Сумароков Г.П. Использование законодательной и исполнительной властью системы сдержек и противовесов в региональном правотворчестве // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. С. 46.
отклонения вносятся в виде распоряжения Президента, носящего подзаконный характер и, соответственно, содержащиеся в нем положения не могут преодолевать юридическую силу подписанных и введенных в действие положений закона, включающих в себя и размер ассигнований, предлагаемый главой государства к сокращению? Представляется очевидным, что ве-тировать всю строку по какому-либо направлению, будь то размер средств на финансирование органов государственной власти либо размер ассигнований на отрасль государственного управления в целом, не представляется возможным, потому как в таком случае будет наложен мораторий на финансирование такого органа власти либо направление деятельности государства, что следует признать выходящим за рамки конституционного принципа разделения властей и самостоятельности в осуществлении деятельности органов государственной власти в пределах предоставленных им полномочий. Таким образом, следует признать, что предложение Президента о сокращении ассигнований по своей юридической природе фактически представляет собой предложение по изменению действующих положений закона о республиканском бюджете, что свидетельствует о необходимости рассмотрения таких предложений в обычной законотворческой процедуре, а не в той усечено-упрощенной процедуре, в которой рассматриваются отклоненные президентом и, следовательно, не вступившие в юридическую силу части финансового закона.
Также необходимо подчеркнуть, что, принимая в 2000 г. множественные изменения в Основной закон, в норму, регулирующую стадию промульгации принятых законов, было заложено противоречие ввиду отсутствия в ранее действовавшей редакции положений о праве выборочного вето главы государства на финансовые законы. Так, с одной стороны, п. 3 ст. 73 приднестровской Конституции очерчивает исчерпывающий перечень законов, в отношении которых Президент не вправе применить процедуру вето — конституционные законы, в том числе о внесении изменений в Конституцию. При этом п. 2, презюмируя право главы государства на отклонение лишь отдельных статей финансового закона, тем самым позволяет главе государства отклонить закон о бюджете в целом, поскольку п. 3 не содержит такого запрета, что, как представляется, придает указанным нормам в их организационной совокупности незавершенность правового регулирования.
К вопросам распределения полномочий в законодательном процессе в связке «Президент — парламент» в Приднестровье вернулись в 2010 г., когда Конституционный Суд принял постановление, в котором разрешил ряд вопросов, поставленных в запросе парламента, касающихся
отдельных аспектов взаимоотношений главы государства и парламента в законодательном процессе. Так, орган конституционного контроля выработал следующие правовые позиции: «В силу части второй п. 1 ст. 65 (ныне ст. 7312. — Е.П.) Конституции Президент обязан подписать принятый закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. По смыслу п. 2 ст. 65 Конституции в пределах 14 дней со дня поступления закона Президент вправе отклонить и направить на повторное рассмотрение закон или его часть. Решение об отклонении закона либо его части, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции юридические последствия»13. Поскольку указанное решение было вынесено по результатам рассмотрения запроса о толковании ст. 65 Конституции в процедуре абстрактного нормоконтроля, на тот момент не возникало необходимости в какой-то дополнительной интерпретации указанной формулировки. Однако когда в отношении ряда законов был пропущен обусловленный Конституцией 14-дневный срок для отклонения, и вето Президента поступало в Верховный Совет позже 2 недель с момента направления Президенту принятого закона на подпись, использованная в решении органа конституционного контроля словесная конструкция «решение об отклонении... заявленное по истечении... срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренные... юридические последствия» проявила свою недосказанность, так как в названном решении суда не был урегулирован вопрос дальнейших действий двух акторов законодательного процесса в случае «просроченного вето». Хотя, справедливости ради, надо отметить, что наличествующая недосказанность в Конституции, наверное, и не позволяла Конституционному Суду разрешить вопрос о возможных действиях парламента и Президента в таком случае.
В 2012—2015 гг., в силу различного понимания отдельных норм Конституции, субъективного восприятия принципа разделения властей отдельными участниками законотворческого процесса, а также отсутствия на уровне Конституции ряда опорных точек, возникла ситуация, которая «достаточно вероятна лишь в странах, не имеющих глубоких демократических традиций»14, свя-
12 Конституция ПМР в ред. на 2011 г. URL: http://www.vspmr. org/legislation/constitution/ (дата посещения: 23.03.2015).
13 Постановление Конституционного суда ПМР по делу о толковании отдельных положений ст. 65 Конституции ПМР (ныне ст. 73. — Е.П.) от 25.05.2010 № 1-П/10. URL: http://www.kspmr.idknet.com/raspdetail.php?ID=1075 (дата посещения: 23.03.2015).
14 См.: Конституционное (государственное) право зару-
бежных стран: в 4 т. Т. 1-2: Часть общая: учебник / отв. ред. Б.А. Страшун 3-е изд., обновл. и дораб. М.: БЕК, 2000. С. 48. Такая формулировка используется, например, в Конститу-
занная с неподписанием главой государства отдельных законодательных актов, которые можно разделить на следующие группы:
1) законы, которые парламент при повторном рассмотрении одобрил в ранее принятой редакции конституционным большинством голосов депутатов;
2) законы, в отношении которых основания для отклонения поступили в Верховный Совет по истечении 14 календарных дней после их направления главе государства15;
3) законы, возвращенные в парламент с формулировкой «без подписания»;
4) законы, в отношении которых на момент обращения в Конституционный Суд истек 14-дневный срок для отклонения, однако они не подписаны и не опубликованы;
5) финансовые законы, части которых в источнике официального опубликования помечены графическим знаком «**» с формулировкой «противоречит нормам действующего законодательства, в связи с чем не рассмотрен в качестве структурного элемента Закона».
В отношении массива законов, которые послужили поводом для обращения Верховного Совета в Конституционный Суд в 2013 г., орган конституционного контроля подтвердил полномочия Президента подписать и обнародовать ряд законодательных актов16. К слову сказать, в РФ
ции Колумбии, согласно которой в случае несанкционирования (неподписания) закона Президентом в порядке и в срок, предусмотренный Конституцией, это право переходит к председателю Конгресса.
15 Исчисление сроков для наложения вето Президентом также стало предметом разбирательства в Конституционном Суде ПМР, который постановил, что сроки исчисляются в календарных днях с момента получения главой государства закона, при этом если последний день наложения вето выпадает на нерабочий или праздничный день, то последним днем следует считать первый следующий за ним рабочий день. См.: Постановление Конституционного Суда ПМР по делу о проверке конституционности некоторых норм Положения от 18.11.2014 № 05-П/14. «О порядке визирования законов Приднестровской Молдавской Республики, направленных Президенту Приднестровской Молдавской Республики для подписания и обнародования», утвержденного Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 26.06.2012 № 415. URL:http://www.kspmr.idknet.com/raspdetail.php?ID=1267 (дата посещения: 26.03.2015). Аналогичное по содержанию решение выносил ранее и Конституционный Суд Украины. См.: Решение Конституционного Суда Украины от 07.07.1998 № 11-рп/98. URL:http://ccu.gov.ua/uk/ doccatalog/list?currDir=8834 (дата посещения: 14.04.2015).
16 Постановление Конституционного Суда ПМР по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом ПМР и Президентом ПМР в отношении неподписания главой государства отдельных законов, принятых законодательным органом государственной власти от 19.11.2013 № 08-П/13. URL: http://www.kspmr.idknet. com/raspdetail.php?ID=1213 (дата посещения: 23.03.2015). См. также: Определение Конституционного суда ПМР по ходатайству Президента ПМР о разъяснении Постановления Конституционного суда ПМР от 19.11.2013 № 08-П/13 по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом ПМР и Президентом ПМР в отношении неподписания главой государства отдельных законов, при-
имеется вынесенное еще в 1998 г. подобное решение в отношении единственного федерального закона, при этом формулировка постановления российского Конституционного Суда была гораздо жестче: «подтвердить обязанность Президента РФ подписать и обнародовать принятый федеральный закон»17.
Как справедливо отмечает Е.В. Грызулин18, при взаимодействии главы республики и парламента их работа не должна строиться по принципу «выяснения силы полномочий», поэтому в свете изложенного представляется необходимой детальная проработка и более углубленное нормативное закрепление взаимоотношений между главой государства и парламентом на стадии направления закона на подписание и последующего алгоритма действий главы государства и парламента в их организационной совокупности.
Исследователи взаимоотношений Президента и парламента в РФ на федеральном и региональном уровнях предлагают широкий спектр возможных изменений в имеющуюся схему взаимодействия в законодательном процессе связки «Президент — парламент».К примеру, В.А. Юх-нова полагает требующим уточнения положения регионального законодательства в отношении законов, которые оставлены высшим должностным лицом субъекта РФ без движения19. А.Г. Путятина отмечает потребность в создании полноценной правовой базы в указанной сфере, обосновывая необходимость принятия специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти20. При этом примечательно, что единой позиции о том, на уровне Конституции или закона следует регулировать данный вид отношений, не выработано21. Однако, на наш взгляд, сте-
нятых законодательным органом государственной власти от 04.02.2014 № 03-0/14. URL: http://www.kspmr.idknet. com/raspdetail.php?ID=1231 (дата посещения: 23.03.2015).
17 Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.1998 № 11-П // СПС «Консультант Плюс».
18 См.: Грызулин Е.В. Взаимодействие законодательного (представительной) и исполнительного органа государственной власти в субъектах Российской Федерации (на примере республики Мордовия) // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 3. С. 237.
19 См.: Юхнова В.А. Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2011. С. 9.
20 См.: Путятина А.Г. Разделение властей — конституционный принцип законотворческого процесса в Российской Федерации: автореф. дис.. канд. юрид. наук. Ростовн/Д., 2010. URL: http://www.dissercat.com/content/ zakonodatelnaya-i-ispolnitelnaya-vlast-subektov-rossiiskoi-federatsii-v-konstitutsionnom-pra#ixzz3V3Dy6LRA (дата посещения: 23.03.2015).
21 См., напр.: Котелевская И.В. Правовое регулирование информации в законодательном процессе: автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 8; Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. URL: http://www. dissercat.com/content/zakonodatelnyi-protsess-v-rossiiskoi-
federatsii#ixzz3WeeMutZm (дата посещения: 09.04.2015).
пень развернутости конституционно-правовых норм лежит в плоскости усмотрения субъектов законотворческого процесса, в конечном счете определяющих целесообразность отнесения тех или иных правоотношений к объектам конституционно-правового регулирования, в связи с чем можно часть правоотношений урегулировать на конституционном уровне с одновременным закреплением бланкетной нормы о специальном законе, рабочее название которого могло бы звучать, к примеру: «О некоторых аспектах взаимодействия органов государственной власти в законодательном процессе».
Ряд исследователей высказываются в пользу наделения главы государства правом инициировать в Конституционном Суде процедуру предварительного конституционного контроля в отношении законов, принятых парламентом, причем некоторые из них предлагают наделить Президента таким правом лишь в отношении законов, повторно принятых парламентом после наложения вето22, а другие — мотивируя это в том числе и тем, что такое полномочие фактически являлось бы, по их мнению, превенцией конституционных деликтов в отношении всего законодательного массива23. Вторая точка зрения представляется небесспорной, так как предоставление главе государства одновременно двух инструментов — права наложения вето на принятые парламентом законы и права инициировать в отношении них же процедуру предварительного конституционного контроля, в то время как парламент в противовес не наделен в данном случае сколь-нибудь значимыми властными рычагами — внесет дисбаланс в систему сдержек и противовесов, обеспечивающую соблюдение принципа разделения властей.
В рамках существующих точек зрения по обозначенной проблематике также заслуживают внимания отдельные правовые позиции Конституционного Суда РФ в отношении регионального законодательного процесса, в частности:
1) принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении
22 См.: Макаренко С.Н. Конституционный статус Президента и его роль в законотворческом процессе // Известия Южного Федерального Университета. Технические науки. 2011. Т. 124. № 11. С. 135.
23 См.: Новицкая Т.И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. URL: http://www. dissercat.com/content/federalnyi-zakonodatelnyi-protsess-v-rossii-v-usloviyakh-razdeleniya-vlastei#ixzz3Wea62qju (дата посещения: 08.04.2015); Атжанова Ж.С. Конституционная ответственность в Российской Федерации и Республике Казахстан: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. URL: http://www.dissercat.com/content/konstitutsionnaya-otvet-stvennost-v-rossiiskoi-federatsii-i-respublike-kazakhstan-sravnitelno#ixzz3V8p1vVm9 (дата посещения: 23.03.2015).
принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий24;
2) п. 4 ст. 52 Устава Сахалинской области предусматривает правовой механизм преодоления (разрешения) ситуации, при которой закон Сахалинской области в установленные сроки не возвращен губернатором Сахалинской области Сахалинскую областную Думу для повторного рассмотрения или не подписан им: в этих случаях закон подписывается и опубликовывается председателем Сахалинской областной Думы в срок не позднее 30 дней со дня направления закона на подписание губернатору Сахалинской области. Тем самым в установленном Уставом Сахалинской области порядке преодолевается возможное игнорирование губернатором Сахалинской области своих обязанностей по промульгации законов Сахалинской области25.
Также в продолжение обозначенных правовых позиций обращает на себя внимание особое мнение судьи Конституционного Суда Н.В. Ви-трука по делу о проверке ряда положений Устава (Основного закона) Читинской области, который счел разумным правило, содержащееся в Уставе Читинской области, о том, что в случае если глава администрации не отклоняет и не обнародует закон в установленный срок, то такой закон обна-родуется Думой26.
Из указанных правовых позиций следует, что российский орган конституционного контроля не усматривает нарушения системы сдержек и противовесов, если на региональном уровне предусмотрена такая мера воздействия на лицо, уполномоченное подписывать закон, как подписание его председателем законодательного собрания, в случае неисполнения им обязанности по обнародованию закона в установленном общем порядке.
Также обращает на себя внимание конституционное поле стран СНГ и Балтии, которое позволяет, как видится, выделить 4 модели взаимоотношений Президента и парламента на стадии отклонения законов с различной степенью детализации на уровне Конституции: - Президент наделен правом отлагательного вето, но при его преодолении конституционным большинством депутатов парламента у главы государства возникает обязанность подписать
24 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П // СПС «Консультант Плюс».
25 Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.1998 № 56-О. URL: http://www.ourcourt.ru/practice/feder18/ pr18892.htm (дата посещения: 29.03.2015).
26 Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П. URL: http://cikrf.ru/law/decree_of_court/pesolut4.html (дата посещения: 13.04.2015).
закон. Возможность предварительного конституционного контроля принятых парламентом законов до их подписания главой государства отсутствует (Азербайджан, Армения, Латвия, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина);
- Президент наделен полномочием по подписанию либо отклонению законов, однако до подписания вправе обратиться в Конституционный Суд, в рамках предварительного конституционного контроля проверить конституционность принятых парламентом законов (Казахстан, Эстония);
- Президент наделен правом отлагательного вето, однако в случае неподписания закона, в частности в отношении которого парламент конституционным большинством повторно проголосовал за его принятие, его подписывает Председатель парламента (Грузия, Кыргызстан, Литва);
- Президент наделен правом отлагательного вето, а в случае неподписания закона в установленный Конституцией срок, закон считается подписанным (одобренным) Прези-дентом27 (Беларусь, Украина). Возможность предварительного конституционного контроля принятых парламентом законов до их подписания главой государства отсутствует. Указанные модели закрепления взаимоотношений между Президентом и парламентом позволяют говорить о вариативности с одновременной различной степенью развернутости указанных норм. При этом, учитывая, что вопрос об объеме полномочий Президента и парламента в законодательном процессе в Приднестровье не раз становился предметом разбирательства в Конституционном Суде, а также разделяя точку зрения С.Г. Паречиной, выражающую озабоченность тем, что в РФ, к примеру, отсутствует механизм, предполагающий действие закона, который не подписан Президентом28, полагаем возможным пойти по пути детализации норм приднестровского Основного закона по следующим направлениям:
• предусмотреть, что в случае истечения 14-дневного срока для подписания закона, он подписывается и вводится в действие Председателем парламента. Такое правовое регулирование послужит логичным продол-
27 Примечательно, что такая модель заимствована, как метко выразился С.А.Рагозин в своем исследовании «Конституционное развитие США, 1861-1877 гг.», у образца «конституционного долгожителя» — Конституции США. URL: http://www.dissercat.com/content/konstitutsionnoe-raz-vitie-ssha-1861-1877-gg. (дата посещения: 08.04.2015). Более того, Конституция Республики Беларусь единственная на постсоветском пространстве предоставила по аналогии с Конституцией США Президенту право так называемого карманного вето.
28 См.: Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность / под общ. ред. Е.В. Матусевича. Минск,
2003. URL: http://www.lib.ru/POLITOLOG/parechina.txt (дата посещения: 11.04.2015).
жением нормативных предписаний ст. 107 приднестровской Конституции, положения которой закрепляют аналогичное право спикера парламента в случае неподписания Президентом закона о внесении изменений в Конституцию, поскольку имеющийся в настоящее время у парламента инструментарий в части возможности обращения в Конституционный Суд в рамках спора о компетенции подтвердить обязанность главы государства подписать закон, представляется недостаточным;
• предусмотреть алгоритм действий в случае неподписания Президентом закона, повторно принятого парламентом квалифицированным большинством голосов. Здесь уместнее, на наш взгляд, в отличие от впервые принятых законов, использовать американо-белорусско-украинский опыт конституционного регулирования — закрепить, что такой закон считается одобренным Президентом по истечении установленного Конституцией срока и подлежит официальному опубликованию. Однако равно приемлемой, с учетом предложения о возможности подписания законов спикером парламента в отношении впервые принятых законов (п. 1), дабы уравновесить имеющийся у Президента и парламента правовой инструментарий, видится возможность закрепления в конституционном поле института предварительного конституционного контроля по инициативе главы государства в отношении повторно принятых парламентом законов.
Предлагаемые изменения в Конституцию Приднестровья, как представляется, позволили бы, вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры, наличия либо отсутствия согласованного взаимодействия между Президентом и парламентом по содержанию принимаемых законодательных решений в ситуации так называемого разделенного правления либо «состояния полуразделенного правления»29, соблюдая необходимый баланс концентрации властных ресурсов во исполнение одного из фундаментальных общеправовых принципов — принципа верховенства права — создать условия как для обеспечения непрерывности законодательного процесса, его стабильности и оперативности, так и для дальнейшего следования заявленной в преамбуле приднестровской Конституции приверженности принципам правового государства, которое бы обеспечило верховенство закона как выражение воли народа.
29 Указанные термины использует в своей монографии А.Ю. Саломатин. См. подробнее: Саломатин А.Ю. Президентская власть в США и ее представители (сравнительные политологические и конституционно-правовые очерки). М.: Норма, 2015. С. 204.
Библиография:
1. Атжанова Ж.С. Конституционная ответственность в Российской Федерации и Республике Казахстан: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. 31 с.
2. Грызулин Е.В. Взаимодействие законодательного (представительной) и исполнительного органа государственной власти в субъектах Российской Федерации (на примере республики Мордовия) II Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 3. С. 235—237.
3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Т. 1—2: Часть общая: учебник I отв. ред. Б.А. Страшун 3-е изд., обновл. и дораб. М.: БЕК, 2000. 784 с.
4. Котелевская И.В. Правовое регулирование информации в законодательном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. 164с.
5. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного суда России. М.: Формула права, 2008. 688 с.
6. Макаренко С.Н. Конституционный статус Президента и его роль в законотворческом процессе II Известия Южного Федерального Университета. Технические науки. 2011. Т. 124. № 11. С. 130—136.
7. Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России: учебник. М.: Инфра-М, 2013. 432 с.
8. Новицкая ТИ. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003. 34 с.
9. Новые Конституции стран СНГ и Балтии: сб. док. I отв. ред. Н.А. Михалева. 2-е изд. М.: Манускрипт, 1997. 672 с.
10. Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность I под общ. ред. Е.В. Матусевича. Минск: ИСПИ, 2003. 167 с.
11. Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. 22 с.
12. Путятина А.Г. Разделение властей — конституционный принцип законотворческого процесса в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов нЩ., 2010. 37 с.
13. Рагозин С.А. Конституционное развитие США, 1861—1877 гг.: автореф. дис ... канд. юрид. наук. СПб., 1998. 23 с.
14. Саломатин А.Ю. Президентская власть в США и ее представители (сравнительные политологические и конституционно-правовые очерки). М.: Норма, 2015. 240 с.
15. Сумароков Г.П. Использование законодательной и исполнительной властью системы сдержек и противовесов в региональном правотворчестве II Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. С. 45—47.
16. Юхнова В.А. Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2011. 19 с.
References (transliteration):
1. Atzhanova Zh.S. Konstitucionnaja otvetstvennost' v Rossijskoj Federacii i Respublike Kazahstan: sravnitel'no-pravo-vojanaliz: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Cheljabinsk, 2007. 31 s.
2. Gryzulin E.V. Vzaimodejstvie zakonodatel'nogo (predstavitel'noj) i ispolnitel'nogo organa gosudarstvennoj vlasti v subektah Rossijskoj Federacii (na primere respubliki Mordovija) II Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2009. № 3. S. 235-237.
3. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnyh stran: v 4 t. T. 1-2: Chast' obshhaja: uchebnik I otv. red. B.A. Strashun 3-e izd., obnovl. idorab. M.: BEK, 2000. 784 s.
4. Kotelevskaja I.V. Pravovoe regulirovanie informacii v zakonodatel'nom processe: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 1992. 164 s.
5. Lazarev L.V. Pravovye pozicii Konstitucionnogo suda Rossii. M.: Formul aprava, 2008. 688 s.
6. Makarenko S.N. Konstitucionnyj status Prezidenta i ego rol' v zakonotvorcheskom processe II Izvestija Juzhnogo Federal'nogo Universiteta. Tehnicheskie nauki. 2011. T. 124. № 11. S. 130-136.
7. Narutto S.V., Taeva N.E., Shugrina E.S. Konstitucionnoe pravo Rossii: uchebnik. M.: Infra-M, 2013. 432 s.
8. Novickaja T.I. Federal'nyj zakonodatel'nyj process v Rossii v uslovijah razdelenija vlastej: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2003. 34 s.
9. Novye Konstituciistran SNG i Baltii: sb. dok. I otv. red. N.A. Mihaleva. 2-e izd. M.: Manuskript, 1997. 672 s.
10. Parechina S.G. Institut prezidentstva: istorija i sovremennost' I pod obshh. red. E.V. Matusevicha. Minsk: ISPI, 2003. 167 s.
11. Platonov V.M. Zakonodatel'nyj process v Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 1999. 22 s.
12. Putjatina A.G. Razdelenie vlastej — konstitucionnyj princip zakonotvorcheskogo processa v Rossijskoj Federacii: av-toref. dis. ... kand. jurid. nauk. Rostov nID., 2010. 37 s.
13. Ragozin S.A. Konstitucionnoe razvitie SShA, 1861-1877 gg.: avtoref. dis ... kand. jurid. nauk. SPb., 1998. 23 s.
14. Salomatin A.Ju. Prezidentskaja vlast' v SShA i ee predstaviteli (sravnitel'nye politologicheskie i konstitucionno-pra-vovye ocherki). M.: Norma, 2015. 240 s.
15. Sumarokov G.P. Ispol'zovanie zakonodatel'noj i ispolnitel'noj vlast'ju sistemy sderzhek i protivovesov v regional'nom pravotvorchestve II Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2010. № 2. S. 45-47.
16. Juhnova V.A. Uchastie vysshego dolzhnostnogo lica sub#ekta Rossijskoj Federacii v regional'nom zakonodatel'nom processe: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Vladivostok, 2011. 19 s.
Материал поступил в редакцию 16 апреля 2015 г.
On some aspects of constitutional legal regulation of the interactions between Presiden and Parliament in the legislative procedure of the Transdniester
PAVLOVA, Ekaterina Andreevna — lawyer. [[email protected]]
MD3300, Moldova, Transdniester, Tisraspol, ul. Lunacharskogo, 30, kv. 60.
Review. In this article based upon the retrospective analysis of the provisions of the Transdniester constitution with due consideration for the Russian constitutional reality the athor describes the topical issues in the interaction between the President and the Parliament in the legislative process at the stages of signing and promulgation of laws, with special attention paid to the proposal for limiting the allocation of funds within the procedure of diverting some provisions of financial laws, since this institution is unknown to the Russian legal system. Based upon the comparative legal analysis of the provisions of the Constitutions of the CIS states and the Baltic states, the author attempts to establish four models for the interaction between President and Parliament at the stage of promulgation of laws. Having analyzed some positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the Transdniester Moldavian Republic, the author offers her own option for dealing with the existing contradictions via amendments into the Fundamental Law of Transdniester Republic, having described the possibility for the introduction of the institution of the preliminary constitutional control towards the laws adopted by the parliament repeatedly, and also allowing the speaker of the Parliament to sign laws on which there is no decision of the head of the state as to their promulgation or declination.
Keywords: the system of checks and balances, the separation of powers principles, the Constitution of the TMR, constitutional court, legislative process, promulgation of laws, the President-Parliament connection, selective veto, financial law, limitation of allocation of funds, preliminary constitutional control.
