CC BY
540
1.10. СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ (ЗАТО)
Новиков А.А., аспирант. Место учебы: Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Е-mail: zaharova@ur.rags.ru
Аннотация: В статье рассматриваются структура и полномочия органов местного самоуправления, представленные в российском законодательстве о закрытых административно-территориальных образованиях. Опираясь на то, что ЗАТО представляют собой особый вид муниципальных образований, автор показывает основные модели и специфику организации органов местного самоуправления в ЗАТО.
Ключевые слова: закрытые административнотерриториальные образования (ЗАТО), местное самоуправление, глава местной администрации, полномочия, структура.
STRUCTURE AND POWERS OF LOCAL GOVERNMENTS IN THE CLOSED ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL FORMATIONS (CATF)
Novikov A.A., postgraduate student. Place of study: Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation. E-mail: zaharova@ur.rags.ru
Annotation: In article the structure and the powers of the local governments presented in the Russian legislation on closed administrative-territorial formations are considered. Leaning against that CATF represent a special kind of municipal unions, the author shows the basic models and specificity of the organization of local governments in CATF.
Keywords: the closed administrative-territorial formations (CATF), local government, the head of local administration, power, structure.
Порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин считают, что разнообразие природно-климатических, социально-
экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает и выбор разными местными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата местной власти применительно к организации местного самоуправления в ЗАТО требует соответствующей коррекции. Так, ими раскрывается шесть основных моделей самоуправле-
ния1.
Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредствен-
1 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России.
- М.: Юрист, 2005.
но населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель, сегодня широко распространенная, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупре-зидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ. На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако и глава представительного органа активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.
Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.
Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.
Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен на-
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Новиков А.А.
селению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.
Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.
Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.
Необходимо отметить, что Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления. Статья 34 Закона от 6 октября 2003 г. определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления городского округа, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления городского округа определяются Уставом городского округа. Так, наименования представительного органа муниципального образования городского округа Звездный городок Московской области, главы муниципального образования городского округа Звездный городок Московской области, местной администрации городского округа Звездный городок Московской области устанавливаются Законом Московской области.
Следует отметить, что термин «структура» означает, что органы местного самоуправления - не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компе-тенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с органами государственной власти и населением2. Следует заметить, что правоприменительная практика столкнулась с трудностями, связанными с толкованием конституционного понятия «структура органов местного самоуправления».
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Возникает вопрос, что население вправе определять самостоятельно - толь-
2 Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. - 2008. - № 1.
ко общий набор органов местного самоуправления и их взаимное положение или еще и внутреннюю организацию данных органов? Можно предположить, что Конституция не дает оснований ограничивать понимание структуры органов местного самоуправления первым, узким значением. Думается, что под структурой органов местного самоуправления следует понимать, во-первых, набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, во-вторых, внутреннее их подразделение на отделы, управления, сектора, комитеты, группы, тому подобные единицы и взаимоотношения последних.
Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы.
Кроме того, в указанную систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацеливаются на выполнение отдельных государственных полномочий3.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 Федерального закона.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О закрытом административно-территориальном образовании" структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административнотерриториального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных данным Законом.
Главой местной администрации закрытого административно-территориального образования является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования.
Общее число членов конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования. При формировании конкурсной комиссии в закрытом
3 Смирнов А.Н. Система и принципы местного самоуправления в РФ // Экономические споры: проблемы теории и практики. -2006. - № 2.
административно-территориальном образовании одна треть ее членов назначается представительным органом закрытого административно-территориального образования, одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), одна треть - федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты.
Соответственно, гарантированное в статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.
Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации нормотворческие полномочия, закрепил в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также гарантии его осуществления (преамбула). К ним относятся и правила замещения должности главы местной администрации. Так, согласно части 2 его статьи 37 главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Таким образом, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает различные варианты замещения должности главы местной администрации - в зависимости от соотношения этой должности с должностью главы муниципального образования. При этом выбор того или иного варианта соотношения указанных должностей и, следовательно, порядка наделения их полномочиями, по общему правилу, относится к ведению местных сообществ и закрепляется в уставе муниципального образования.
Список литературы:
1. Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. - 2008. - № 1.
2. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 2005.
3. Смирнов А.Н. Система и принципы местного самоуправления в РФ // Экономические споры: проблемы теории и практики. - 2006. - № 2.
Рецензия
на статью А.А. Новикова «Структура и полномочия органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)»
Проблема закрытых административно-
территориальных образований (ЗАТО) является на сегодняшний день недостаточно изученной. Поэтому статья, где подробно раскрываются порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов в ЗАТО, написана на актуальную и востребованную в современных условиях тему.
Анализируя российское законодательство, связанное с вопросами организации местного самоуправления в ЗАТО, автор статьи приходит к обоснованному выводу, что Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления.
Научная статья А.А. Новикова соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода, и может быть рекомендована к публикации.
Кандидат юридических наук Г.Н. Щедролюбова
