CC BY
58
Халит Ислахетдинович Хисамутдинов
Руководитель аппарата Арбитражного суда Республики Башкортостан
О моделях реализации муниципальной власти в Российской Федерации
В зависимости от объема решаемых вопросов местного значения, а также делегированных отдельных государственных полномочий в Российской Федерации можно выделить следующие модели реализации муниципальной власти:
1) поселение;
2) городской округ;
3) муниципальный район;
4) закрытое административно-территориальное образование;
5) наукоград;
6) приграничное муниципальное образование;
7) муниципальное образование в городе федерального значения.
Другой основой выделения модели реализации муниципальной власти
является схема взаимодействия представительного органа, главы муниципального образования, администрации, контрольного органа, иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных его уставом. Порядок их формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность, иные вопросы организации и деятельности определяются в уставе муниципального образования (ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.). Определение структуры органов местного самоуправления происходит на основе решения представительного органа муниципального образования, если это не будет решаться на основе волеизъявления граждан во вновь образованных муниципальных образованиях. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется только на основе внесения изменений в устав муниципального образования его представительным органом (ст. 34). Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и/или образуются представительным органом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования составляет основу системы органов местного самоуправления, входит в состав обязательных элементов структуры муниципальной власти (ст. 34), избирается непо-
средственно населением и имеет собственные полномочия по решению вопросов местного значения. В Федеральном законе установлен порядок его формирования и деятельности, установлены нормативы определения численности представительного органа в зависимости от количества жителей, обладающих избирательным правом. Для эффективной деятельности представительного органа необходимо увеличить число депутатов, работающих на постоянной основе, связать освобожденную работу депутата с замещением им соответствующей должности в представительном органе [2. С. 42; 3. С. 29].
Формирование представительного органа муниципального района из глав и депутатов поселений противоречит нормам Европейской хартии о местном самоуправлении, предусматривающим только прямые выборы членов представительных органов при тайном голосовании [4. С. 12]. Кроме того, требование о численности депутатов представительного органа муниципального района невозможно совместить с требованием избирательного законодательства о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей. Его формирование необходимо вести на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, при которой территория муниципального района составляет одновременно территорию единого многомандатного избирательного округа и территорию общерайонного избирательного округа [5. С. 16].
В новом Федеральном законе в полномочия представительного органа включены такие, как определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, материальнотехнического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, утверждение структуры администрации по представлению ее главы, формирование контрольного органа, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования представительному органу, определение условий контракта главы администрации, закрепление порядка проведения отбора и требований к кандидатам на эту должность. Эти полномочия должны определять доминирующее положение представительного органа в системе органов муниципальной власти. Однако внутренняя противоречивость положений Федерального закона, нечеткость и многозначность его формулировок являются препятствием для реализации данного принципа местного самоуправления [6. С. 84].
Существуют условия для формирования в представительном органе депутатов, имеющих собственные интересы, противоречащие интересам местного населения, что обусловливает необходимость создания баланса органов исполнительной власти и представительного органа. Представляется целесообразным недопущение управления и/или распоряжения представительным органом средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа. Однако такая практика может создать сложности при внесении изменений в бюджет, что затрудняет осуществление важнейших полномочий представительного органа.
Одним из основных условий формирования модели реализации муниципальной власти является запрет совмещения должностей председателя представительного органа и главы местной администрации, за исключением
предусмотренных в Федеральном законе случаев. При этом предусмотрена возможность в сельских поселениях одному лицу возглавлять представительный орган и местную администрацию. Принятие самостоятельного решения по данному вопросу предоставляется населению и закрепляется в уставе муниципального образования.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом или избирается на муниципальных выборах, или избирается представительным органом из своего состава. При этом в случае доминирования в представительном органе отдельной партии или общественного объединения возможно избрание лица, не отвечающего интересам местного населения.
Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то в уставе необходимо определить полномочия представительного органа по осуществлению контроля над его деятельностью. Его заместителем может стать лицо, прошедшее процедуру выборов, или депутат представительного органа муниципального образования.
У главы муниципального образования, если он является председателем представительного органа, компетенция может быть как широкой (принятие решений, входящих в компетенцию представительного органа), так и ограниченной (только руководство представительным органом).
Местной администрацией руководит на принципах единоначалия лицо, назначаемое по результатам проведенного конкурса, либо глава муниципального образования. В случае невыполнения условий контракта по осуществлению государственных полномочий глава администрации муниципального района или городского округа может быть освобожден от занимаемой должности, что свидетельствует о том, что он в целом входит в исполнительную вертикаль по реализации государственных полномочий.
Администрация имеет неопределенный статус в том случае, если ее возглавляет глава муниципального образования. Она превращается в орган, который не несет ответственности за решение вопросов местного значения, за исключением случаев, вытекающих из гражданского законодательства [7. С. 42]. Сохраняются проблемы в обеспечении кадрами администраций муниципальных образований. Представляется необходимым принятие законодательных мер, обеспечивающих формирование штата органов местного самоуправления, соразмерного объему вопросов местного значения муниципального образования, предотвращение финансовых издержек на содержание штата, превышающих реальные потребности в осуществлении муниципальной власти.
Создание контрольного органа муниципального образования должно быть предусмотрено его уставом. Во внутрирайонных муниципальных образованиях не всегда целесообразно создавать контрольно-счетный орган, так как в условиях недостаточного уровня кадровых и иных ресурсов контрольные полномочия могут реализоваться представительными органами. Кроме того, контрольный орган должен формироваться и иметь статус самостоятельной структуры. Необходимо уточнить формулировку Федерального закона в части, которая определяет способ формирования контрольного органа (формируется на муниципальных выборах или представительным органом), представляется целесообразным избрание аудиторов на основе решений представительного органа [8. С. 45].
Избирательная комиссия муниципального образования не входит в число обязательных составляющих структуры органов местного самоуправления. Избирательные комиссии относятся к муниципальным органам, порядок их формирования и полномочия определяются в избирательном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований.
В законодательстве закреплены следующие модели реализации муниципальной власти по признаку соотношения правовых статусов органов муниципальной власти и ее должностных лиц, а также числа жителей муниципального образования и граждан, обладающих избирательным правом:
1) представительный орган - глава муниципального образования, избранный местным населением и являющийся главой администрации;
2) представительный орган - глава муниципального образования, избранный местным населением и являющийся председателем представительного органа;
3) представительный орган - глава муниципального образования, избранный из числа депутатов;
4) сход граждан - глава муниципального образования, избранный на сходе и являющийся главой администрации;
5) представительный орган - глава муниципального образования, совмещающий должности председателя представительного органа и главы местной администрации;
6) представительный орган муниципального района, составленный из депутатов и глав поселений, входящих в муниципальный район, - глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа [9. С. 221-223].
1. В модели реализации муниципальной власти, где глава муниципального образования избирается местным населением и является главой администрации, совмещаются политические функции главы муниципального образования с административными функциями главы местной администрации, что обусловливает рост значения его деятельности и снижение авторитета представительного органа. Эта модель воспроизводит элементы принципа разделения властей на уровне осуществления муниципальной власти и является типичной структурой местного самоуправления, которая характеризуется конкуренцией различных органов муниципальной власти, что обусловливает необходимость строгого определения правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепления в уставе порядка их взаимодействия.
При разграничении полномочий между органами местного самоуправления и главой муниципального образования необходимо учесть, что он действует на принципах единоначалия. Ему должны быть непосредственно подчинены и иные органы местного самоуправления, действующие в рамках специальной компетенции. Глава муниципального образования может быть наделен дополнительными полномочиями лишь в рамках полномочий, установленных в ст. 36 Федерального закона.
2. Вариант модели реализации муниципальной власти, где глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа, а глава администрации назначается
по результатам конкурса, характеризуется доминированием представительного органа в осуществлении муниципальной власти. При этом глава муниципального образования может вмешиваться в деятельность местной администрации, что обусловливает необходимость строго определить полномочия органов муниципальной власти и ее должностных лиц. Глава муниципального образования должен иметь собственную компетенцию по решению вопросов местного значения, и необходимо упростить процедуру его выборов, можно избирать его не всенародно, а из состава депутатов, что обеспечит экономию средств, а также учет в установленной численности депутатов для определения кворума заседания представительного органа.
3. Третья разновидность модели реализации муниципальной власти возникает в том случае, когда представительный орган из числа депутатов избирает главу муниципального образования и назначает управляющего, работающего по контракту. Для обеспечения эффективного функционирования данной модели необходимо закрепить в уставе баланс взаимоотношений представительного органа, главы муниципального образования, а также главы местной администрации, их прав, обязанностей и предметов ведения, уточнить контрольные полномочия представительного органа, предоставить право смещения главы местной администрации квалифицированным большинством голосов депутатов в четко оговоренных в уставе случаях.
4. Разновидность модели реализации муниципальной власти, возникающая в поселениях, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, характеризуется отсутствием представительного органа и осуществлением его полномочий сходом граждан. В данном случае главу муниципального образования, который одновременно является главой местной администрации, представляется необходимым избирать на сходе граждан. В уставе муниципального образования представляется также необходимым определить порядок взаимодействия схода граждан и главы муниципального образования, условия, сроки и порядок осуществления им своих полномочий, меры его ответственности, подотчетности и подконтрольности местному населению.
5. Следующий вариант модели реализации муниципальной власти характеризуется функционированием в сельских поселениях, где глава муниципального образования одновременно может быть председателем представительного органа и главой местной администрации. Он может быть избран представительным органом из числа депутатов, а также на основе проведения всеобщих выборов. Из данных случаев предпочтительным является избрание его из числа депутатов с целью усиления его подотчетности перед представительным органом. Глава муниципального образования, избранный на выборах и совмещающий должности председателя представительного органа и главы местной администрации, имеет сильные позиции перед представительным органом муниципального образования. Эта модель характеризуется необходимостью закрепить в уставе функции и систему ограничений, препятствующих использованию главой муниципального образования совмещения должностей председателя представительного органа и главы администрации.
6. Следующая модель реализации муниципальной власти характеризуется тем, что представительный орган муниципального района составлен из депутатов и глав поселений, входящих в муниципальный район, а глава муниципального образования является председателем представительного органа. Он не может в данном случае исполнять функции главы местной администрации, назначаемого на основе проведения конкурса. Для уменьшения расходов на избрание главы муниципального образования его необходимо избирать не путем прямых выборов, а из числа депутатов и глав поселений, представляющих поселения в представительном органе муниципального района. Этот порядок составления структуры органов муниципальной власти необходимо закрепить в уставе муниципального района.
В целом все вышеперечисленные модели имеют как положительные, так и отрицательные характеристики. Когда глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является председателем представительного органа, он не имеет строго определенных полномочий по решению вопросов местного значения. Если глава муниципального образования является главой администрации, то не происходит больших изменений в процессе исполнения полномочий последнего. Поэтому на практике можно использовать модель, где имеются представительный и исполнительно-распорядительный органы местного самоуправления и нет главы муниципального образования с неопределенными функциями.
Неопределенным является статус глав муниципальных образований, депутатов, мера их ответственности перед населением и государством. Из ст. 2 Федерального закона вытекает, что депутаты, работающие на освобожденной основе, не могут быть отнесены к числу должностных лиц местного самоуправления, а также к числу выборных должностных лиц. Они, кроме председателя представительного органа, не являются должностными лицами, так как не наделены исполнительно-распорядительными полномочиями. Не являясь должностными лицами, они не могут являться и выборными должностными лицами. Председатель представительного органа является выборным должностным лицом, если он является главой муниципального образования, избранным на эту должность на муниципальных выборах. Выборными должностными лицами являются всенародно избранные главы муниципальных образований, а должностными лицами - главы администраций, назначенные на основе заключения контракта.
Следовательно, согласно ст. 40 Федерального закона только главы муниципальных образований не могут быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти и не могут занимать иные государственные должности, а также должности государственной гражданской и муниципальной службы, что противоречит нормам Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», которые определяют, что депутат законодательного (представительного) органа субъекта Федерации не может занимать выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы.
Представляется необходимым дальнейшее уточнение правовых основ моделей реализации муниципальной власти, взаимодействия ее органов, а так-
же их взаимодействия с органами государственной власти. Требуется обеспечить самостоятельность взаимодействия органов муниципальной власти, а также возможность ограниченного вмешательства органов государственной власти в их деятельность, более конкретно определить полномочия органов муниципальной власти, формы их взаимодействия с целью дальнейшей оптимизации структуры моделей реализации муниципальной власти.
Литература
1. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004.
2. Материалы парламентских слушаний «Вопросы реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: правовое обеспечение и правоприменительная практика» // Местное право. 2005. № 5-6.
3. Черников В. Модельный устав муниципального образования // Муниципальное право. 2004.№ 4.
4. О конституционности ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Муниципальное право. 2004. № 1.
5. Миронов Н. Реформа местного самоуправления и проблемы организации представительных органов муниципальных образований // Муниципальное право. 2004. № 3.
6. Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации // Муниципальное право. 2005. № 1.
7. Налетов В. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления // Муниципальное право. 2005. № 2.
8. Система муниципальных правовых актов // Муниципальное право.
2004. № 3.
9. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., Юристъ, 2005.
10. Рекомендации семинара-совещания «О ходе реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в Ставропольском крае» // Муниципальное право.
2005. № 2.
11. Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7.
■к -к -к -к -к
