Трансформация внешней политики США после терактов 11 сентября 2001 г Текст научной статьи по специальности «История и археология»

Айса ИНДЖИЕВА

ТРАНСФОРМАЦИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ США ПОСЛЕ ТЕРАКТОВ 11 СЕНТЯБРЯ 2001 г.

В статье дается анализ некоторых ключевых вопросов, связанных с изменением внешнеполитической стратегии Вашингтона после террористических актов 11 сентября 2001 г. Главное внимание концентрируется на комплексе идей и действий, которые в совокупности получили название « концепции абсолютной безопасности».

The article analyzes some key issues related to the changes in Washington's foreign policy strategy after the terrorist attacks of September 11,2001. The main attention is focused on a set of ideas and actions which are called as the cjnception of absolute security.

Ключевые слова:

внешняя политика, терроризм, теракт, угроза, национальная безопасность, унилатерализм; foreign policy, terrorism, act of terrorism, threat to national security, unilateralism.

ИНДЖИЕВА

Айса

Юрьевна —

юрист-стажер

компании

«Linklaters»

aisana86@mail.ru

События 11 сентября по - новому расставили приоритеты во внешней политике и политике безопасности США, запустив новый виток унилатерализма, но уже в экспансионистском ключе1. Резкая активизация США на мировой арене была обуслов -лена началом нового цикла американской внешней политики, кото -рый был спровоцирован нападением на американскую территорию. Это еще раз продемонстрировало расхождения между европейским и американским восприятием степени угрозы и ответных действий на нее. После терактов, напрямую затронувших США, терроризм был возведен американским руководством в ранг первостепенной угрозы, за искоренение которой с использованием военно - силовых методов выступили даже так называемые «голуби» (т.е. умеренно настроенные лидеры президентской администрации), не говоря уже о радикально настроенных «ястребах» — неоконсерваторах2. Что касается ближайших союзников США в Западной Европе, то последние все же предпочли занять более осторожную позицию. Солидаризировавшись с Вашингтоном в антитеррористической борьбе, они, тем не менее, не поддержали лозунг Дж.У. Буша, призвавшего мир сделать однозначный выбор: встать на сторону США либо быть зачисленными в список их врагов. В предлагае -мой вниманию читателей статье предпринята попытка выделить и проанализировать в этом контексте некоторые аспекты изменения внешнеполитического курса Вашингтона по целому ряду ключевых вопросов обеспечения национальной безопасности.

После 11 сентября 2001 г. в американском внешнеполитиче -ском сообществе возросла популярность взглядов, которые можно условно именовать «концепцией абсолютной безопасности». Идеи «безопасности прежде всего» легли в основу подхода первой респу -бликанской администрации Дж. Буша - младшего (2001—2004) к внешней политике3.

1 Miller S. The End of Unilateralism or Unilateralism Redux // The Washington Quarterly, 2002, vol. 25, № 1, p. 18.

2 Примаков Е.М. Мир после 11 сентября и вторжения в Ирак. — 2 - е изд., доп.

- Екатеринбург: ИД ПироговЪ, 2003, с. 162.

3 К середине нулевых годов появилась достаточно обширная литература по концептуальным основам внешней политики администрации Дж. Буша-мл. Напр.: Carothers Th. Promoting Democracy and Fighting Terror // Foreign Affairs, January/February 2003, p. 84-97; Ikenburry G. America’s Imperial Ambition // Foreign Affairs, September/October 2002, p. 44-60; Krauthammer Ch. The Unipolar Moment Revised // The National Interest, Winter 2002/2003, p. 5-17; Шаклеина Т.А. Идейное обеспечение внешней политики администрации Буша.

- М. : ИСК РАН, 2003.

Типом поведения, характерным для «доктрины Буша», стала односторонняя политика с опорой на методы прямого давления и военную силу. Еще на этапе предвыборной кампании команда Буша критиковала Б. Клинтона за чрезмерное внимание к проблемам и интересам других государств и регионов в ущерб американ -ским интересам. Внешнеполитические лозунги республиканского кандидата, а затем президента включали, с одной стороны, призыв привести американ скую внешнюю политику в соответствие с «новыми реалиями начала XXI века», а с другой - ориентироваться исклю -чительно на интересы США в узкой интерпретации, не включавшей поддер -жание союзнических или партнерских отношений с другими государствами и международными институтами, если это подразумевало серьезные затраты или ограничивало свободу выбора внешне политических средств и целей1. События 11 сентября 2001 г., которые произошли через 8 месяцев после вступления Дж. Буша младшего в должность президента, дали республиканской администрации ориентир в отношении главного нацио нального интереса, к реализации кото рого следовало стремиться, невзирая на ограничения свободы действий США, связанные с Альянсом и международ ными обязательствами. Таким интере сом стало противодействие угрозе терро ризма со стороны международных терро ристических сетей, а также возможному попаданию ОМУ в руки террористов и враждебных США режимов. Нападения 11 сентября также увеличили популяр ность тезиса о том, что демократическое правление в государствах третьего мира, включая ближневосточные, играет важ ную роль в сокращении базы поддержки радикальных движений, пропагандирую щих террор2.

«Концепция абсолютной безопасности» и основанная на ней «доктрина Буша» окончательно переместили акценты в американской внешней политике с регионально - страновых проблем на гло -бальные вызовы, не связанные с опреде ленной территорией. Все это привело к

1 Уткин А. И. Закон геополитической гравитации: судьба «доктрины Буша» // Свободная мысль

- XXI, 2003, № 10, с. 320.

2 Moravcsik A. Striking a New Transatlantic Bargain // Foreign Affairs, 2003, vol. 82, № 3, p. 74.

глобализации внешней политики США — теперь уже, конечно, не в смысле появ -ления американских интересов в прак тически всех регионах мира, а в смысле исчезновения «дистанции» между этими интересами, т.е. их разделенности3. Если раньше внешнеполитические ведомства США могли отделить проблемы энерге -тических ресурсов от проблем в области безопасности, то теперь образование очага интересов, связанного с Афганистаном, собрало эти и другие региональные про -блемы воедино. Таким образом, пере -мычки, разделявшие отдельные сегменты американской внешней политики, как бы окончательно исчезли4.

Исходной целью администрации Дж. Буша - младшего стала защита территории США и ограниченных по раз меру ключевых для них зарубежных регионов. Выбор методов и инструмен -тов внешней политики в начале нулевых годов был всецело подчинен реализа -ции этой цели. Непримиримая военная конфронтация с одними международ -ными субъектами (режимом движения «Талибан») сочеталась с поиском новых союзников «по случаю» и игнорирова -нием старых, проверенных механизмов кооперации с давними союзниками, например с НАТО.

После терактов в США страны — члены НАТО впервые за всю историю Альянса согласились с применением ст. 5 Вашингтонского договора о коллективной обороне от 1949 г. и тем самым, по сути, предоставили карт-бланш Соединенным Штатам на проведение военной акции против режима талибов и группировки «Аль - Каида», тренировоч -ные лагеря которых располагались на тер -ритории Афганистана. В конечном счете, опасения за собственную безопасность заставили заокеанских союзников США встать на сторону Вашингтона в антитер -рористической борьбе. Этим они факти -чески обозначили свое согласие на дол -госрочную поддержку антитеррористи -ческих инициатив США, поскольку, как известно, ст. 5 не устанавливает времен -

3 Cohen-Tanugi L. An Alliance at Risk: The United States and Europe: since September 11. - Baltimore : The Johns Hopkins University, 2003, p. 168.

4 Носов М.Г. Глобальные аспекты трансатлантических отношений // Современная Европа, 2006, № 2, с. 31.

ных рамок для оказания помощи члену Альянса, которому угрожают извне1.

Однако согласие союзников прямо или косвенно задействовать Альянс в военной операции в Афганистане не воспринима лось ими как некий прецедент, позволяю щий «экстраполировать» американские методы войны с терроризмом в глобаль -ных масштабах с использованием для этих целей потенциала НАТО, тем более что Альянс в понимании европейцев созда -вался для коллективной обороны стран -членов, а не как средство для ведения пре вентивных войн (preemptive wars)2. Кроме того, сам термин «война с терроризмом» не только вызывал негативную ассоциа цию со словом «агрессия», но и был объ -явлен в странах Старого Света некоррект ным по своей сути. Международный тер роризм в глазах европейских элит (равно как и общественности) традиционно вос принимался как сложная проблема, тре -бовавшая комплексных мер и совместных усилий, необходимых для ее решения, а не сиюминутных военно силовых действий, осуществляемых одним государством. Европа не скрывала своего недовольства, когда президент Дж.У. Буш в январе 2002 г. объявил в своем ежегодном обращении к нации о возникновении в мире так назы ваемой «оси зла» и озвучил дальнейшие американские планы по распростране нию войны с терроризмом на Ирак3. B Евросоюзе также усиливались опасе -ния, что вполне законное право США на самооборону от любых видов угроз, включая терроризм, могло постепенно трансформироваться в одностороннюю стратегию, проявляющуюся в незаконных притязаниях единственной сверхдержавы на самовольное определение принципов функционирования мирового порядка и не вписывающуюся в рамки концепций коллективного мирорегулирования.

Столь же оперативно европейские союз ники США отреагировали на сентябрь ские теракты и в рамках ЕС. 21 сентября 2001 г. главы стран Евросоюза собрались

1 Маныкин А.С., Пилько А.В. Солидарность добровольная и вынужденная в исторической ретроспективе НАТО // Международные процес сы, 2005, т. 3, № 2(8), с. 109.

2 Hawthorne S. The Logic of Unilateralism // Arena Magazine, 2002, is. 61, p. 18.

3 The President's State of the Union Address

// The United States Capitol. Washington, D.C.,

January 29, 2002; http://www.whitehouse.gov/news/ releases/2002/01/20020129-l 1.html

на внеочередной саммит в Брюсселе, где выразили «полную солидарность» с объ -явленной США войной с террором. Уже на саммите в Генте была принята про -грамма из 79 мер, направленных на борьбу с терроризмом4.

Заручившись на том этапе поддерж кой Европы, США как лидер борьбы с терроризмом определили целью первой фазы антитеррористической кампании Афганистан с укрепившимся в нем режи -мом талибов. Следует признать, что на начальном этапе войны с терроризмом во внешней и оборонной политике США наметились некоторые признаки много сторонности, а президент Буш выра -зил (как могло бы показаться на первый взгляд) согласие с тем, что международ -ный терроризм бросает вызов именно коллективной безопасности Запада и поэтому угроза может быть ликвиди рована только совместными усилиями. Однако уже к концу 2001 г. убежденность американских лидеров в необходимо сти международного сотрудничества стала исчезать. Воинственно настроен ным деятелям администрации политика мультилатерализма показалась слишком малоэффективной, особенно с учетом тех колоссальных потенциальных возмож ностей Соединенных Штатов, которые Вашингтон мог бы применить в войне с терроризмом по своему усмотрению и без каких -либо внешних ограничителей5.

К моменту нападения террористов на здания Всемирного торгового центра и Пентагона США достигли глобаль -ного военного и экономического пре восходства. Это объективное условие позволило неоконсерваторам — совет -никам Дж.У. Буша убедить президента в том, что односторонний силовой курс для Соединенных Штатов стал насущ ной потребностью, а цели внешнеполи тической стратегии становились вполне достижимыми с учетом беспрецедентного усиления американских позиций.

Внутриполитическая ситуация также оказалась благоприятной для развития внешнеполитической мысли неоконсерва -торов из команды Дж.У. Буша. Общество и

4 From Copenhagen to Brussels — European Defence // Core documents, vol. IV / compiled by A. Missirolli — Paris: European Union Institute for Security Studies, December 2003, p. 458.

5 Jentleson B. Tough Love Multilateralism // The Washington Quarterly, 2003-04, vol. 27, № 1, p. 17.

политическая элита, переживавшие пост травматический шок 11 сентября, не отва -живались на открытую критику экспан -сионистских замыслов Белого дома из - за риска быть обвиненными в излишней мягкости. Этим во многом объясняется и достаточно сдержанная реакция на внеш -неполитические планы администрации со стороны конгресса и оппозиционной пар -тии демократов1.

На руку неоконсерваторам сыграла и европейская реакция на теракты в Нью Йорке и Вашингтоне. Изначальный образ США как жертвы терроризма не позволял политическим элитам и общественности европейских стран критиковать намере -ния американской администрации ни с юридической, ни, тем более, с моральной точки зрения. Тем более что унилатера -листские планы, вынашиваемые Белым домом, вплоть до начала 2003 г. оставались всего лишь планами. Хотя европейские союзники США по НАТО испытывали беспокойство по поводу заявлений амери -канского президента, получивших в сен -тябре 2002 г. документальное оформление в виде так называемой «доктрины Буша», европейская критика во многом остава -лась приглушенной «постсентябрьским синдромом».

Отношение к американской внешнепо -литической стратегии изменилось только в марте 2003 г., после того как она при -обрела осязаемые черты в виде вторже ния в Ирак в обход действующих норм международного права, устава ООН и даже Вашингтонского договора НАТО о коллективной обороне. Образ Америки как жертвы в глазах союзников сменился образом агрессора, пытающегося прово дить политику экспансионизма2.

Определенные признаки того, что волна американского унилатерализма пошла на спад, проявились только в сере дине 2004 г., когда критическую ситуацию в Ираке уже невозможно было скрывать, а организационный ресурс США для ее урегулирования оказался явно недоста -точным ввиду отсутствия необходимой политической поддержки со стороны мирового сообщества и международных

1 Stuart D. The Neoconservatives as a Continuation and an Aberration in American Foreign Policy // The United States Contested: American Unilateralism and European Discontent / ed. by S. Fabbrini. — London : Routledge, 2006, p. 63.

2 Ibid., p. 67.

структур3. Вместе с тем более конкрет -ные симптомы возвращения США на путь мультилатерализма не были оче -видными вплоть до начала 2005 г., т.е. до начала формирования новой внешнепо -литической повестки дня второй админи страции Дж.У. Буша. Если на начальном этапе «глобальной войны с терроризмом» (к которой некоторые члены внешнепо -литической команды Дж.У. Буша отно -сили и войну в Ираке) США придержи -вались принципа: «кто не с нами, тот против нас», предпочитая иметь дело не с союзниками, а с сателлитами, которыми можно было не руководить, а командо -вать, то впоследствии резкий тон деятелей американской администрации стал более сдержанным, а сама евроатлантическая политика Вашингтона стала более сба -лансированной и открытой для диалога с европейскими и азиатскими партне -рами4. В немалой степени этому способ -ствовали кадровые перестановки в адми -нистрации, итогом которых стал уход таких влиятельных политических фигур, как замминистра обороны П. Волфовиц и председатель консультативного коми -тета по оборонной политике Р. Перл, известных своими неоконсервативными взглядами. В итоге прерогатива в фор -мировании внешнеполитического курса перешла от Пентагона к госдепартаменту во главе с госсекретарем К. Райс и более «проевропейски ориентированными» руководителями ведомства — заместите -лем госсекретаря Р. Зеликом и советни -ком госсекретаря Ф. Беликовым. Даже с учетом выдвижения на должность постоянного представителя США в ООН бывшего заместителя госсекретаря по вопросам контроля над вооружениями Дж. Болтона — убежденного сторонника унилатерализма — постепенный переход Вашингтона от подчеркнуто односторон -ней политики к более «прагматичному мультилатерализму» стал очевиден5.

В целом, вопрос выбора стратегии в отношении Европы стал для США одним из ключевых после окончания «холод -

3 Spiro P. The New Sovereigntists: American Exceptionalism and Its False Prophets // Foreign Affairs, 2000, vol. 79, № 6, p. 15.

4 Drezner D. The New New World Order // Foreign Affairs, 2007, vol. 86, № 2, p. 46.

5 Tetrais B. The Changing Nature of Military Alliances // The Washington Quarterly, 2004, vol. 27, № 2, p. 141.

ной войны». Республиканцы пришли к власти, критикуя предшественни ков за неспособность создать новую систему международной безопасности, которая была бы способна адекватно реагировать на современные вызовы и угрозы. Республиканцы традиционно более привержены стратегии односто ронних действий и в меньшей степени склонны полагаться на союзников, чем демократы, которые пытались увязывать американскую внешнюю политику с воз можностями взаимодействия с Европой. В президентство Б. Клинтона сообра жения политической целесообразно сти совместных действий с союзниками часто брали вверх над опасениями, что коалиционность может снизить эффек тивность действий США в урегулирова -нии того или иного конфликта.

Администрация Дж. Буша не намерена была подстраивать планы использования американских войск под требование соли -дарности действий с Европой, не говоря уже о подчинении какому-либо командо -ванию под эгидой ООН в международных

миротворческих операциях1. Истинно «американский интернационализм» озна чает, что США должны энергично реаги ровать на международные конфликты, если они действительно затрагивают важ ные американские интересы, но бремя постконфликтного урегулирования сво дить к минимуму, избегать миссий нео пределенной продолжительности и долго -временного военного присутствия после завершения активной фазы конфликта. Республиканцы считают недопустимым положение, когда участие в многочис ленных миротворческих операциях ведет к размыванию критериев использования американских вооруженных сил, избы точности обязательств за рубежом, отвле кая ресурсы от решения проблем безо пасности самих США. Администрация Дж. Буша стремилась уменьшить бремя миротворчества, при этом совсем не соби раясь отдавать на откуп союзникам урегу -лирование кризисов в Европе.

1 Krauthammer Ch. The Unipolar Moment Revisited // The National Interest, 2002 03, № 70, p. 17.