CC BY
108
Ю.И. Надточей
«ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СДЕЛКА ЗАПАДА» В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМЫ ОДНОСТОРОННОСТИ/МНОГОСТОРОННОСТИ В ТРАНСАТЛАНТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЯХ
Термины «односторонность» (унилатерализм - unilateralism) и «многосторонность» (мультилатерализм - multilateralism) прочно вошли в лексикон современной исторической и политической наук. Несмотря на расхождения основных школ теории международных отношений в вопросе определения этих понятий, большинство из них сходятся в том, что последняя олицетворяет собой некий международный консенсус, в то время как первая означает его отсутствие. Ретроспективный анализ проблемы односторонности/многосторонности в американо-европейских отношениях не представляется возможным без применения еще одной базовой теории - «теория сделок» (bargaining theory), в соответствии с которой многостороннее взаимодействие субъектов международных отношений рассматривается как непрерывный процесс поиска и нахождения компромисса (консенсуса). Эта теория представляет собой некий «промежуточный путь» между традиционной реалистской и либеральной парадигмой теории международных отношений, поскольку она признает наличие значительного влияния только наиболее «институциализированных» международных организаций (к которым принадлежит в том числе НАТО как основной институт трансатлантической безопасности) на поведение государств-членов, что ведет к снижению конфликтогенного потенциала между ними и повышению их готовности к сотрудничеству.
Многосторонний подход к международным отношениям, возобладавший на Западе после Второй мировой войны был неоднозначен. Американская послевоенная политическая традиция в значительной мере развивалась в русле Realpolitik, тогда как в Западной Европе стала формироваться принципиально новая внешнеполитическая культура, тяготеющая не к военно-силовым, а к политико-дипломатическим и нормативно-правовым методам решения международных проблем. Если в европейских странах многосторонность воспринималась как некий универсальный организационный тип международного сотрудничества, призванный регулировать и регламентировать взаимоотношения между «свободными демократиями» на основе равенства, то для США она имела инструментально-прикладное значение, являясь средством реализации цели, состоявшей в завоевании и поддержании исключительного статуса «лидера и защитника Западного мира».
Большинство стран Запада добровольно подчинялось американоцентричным институтам и порожденным ими нормам, тем самым существенно сужая собственную политическую автономию. В обмен на признание за США исключительного лидерского статуса союзники получали защиту со стороны американских вооруженных сил, а также экономическую и военную помощь. Вашингтон настоял также на признании у него особых прерогатив внутри этой «институциональной матрицы». Несмотря на американские требования к другим странам соблюдать нормы, порожденные международными институтами, США сами могли действовать вразрез с этими нормами, если того требовали американские национальные интересы.
С исчезновением общей для Запада внешней угрозы, после распада Организации Варшавского договора (ОВД) и СССР, внутренние американо-европейские противоречия заявили о себе с большей остротой. Фактическое распространение американоцентричного ге-гемонистского порядка на прежде не входившую в него часть «остального мира» подорвало основы существовавшей вплоть до окончания холодной войны внутри-западной системы. Значительно снизилось американское стремление к продвижению «всеобщего внутриза-падного блага», и США стали все больше стремиться к реализации собственных узкокорыстных интересов и
сокращению вложений (как материальных, так и нематериальных) в созданные ими же самими институциональные структуры. Вашингтон потребовал от союзников более справедливого распределения бремени по поддержанию этих организаций, включая НАТО. В свою очередь, европейские партнеры США стали проявлять меньшую терпимость в отношении нарушения Вашингтоном правил соблюдения институциональных норм и процедур. Европейское сообщество все чаще стало апеллировать к универсализму, призывая США к соблюдению норм внешнеполитического поведения на общих основаниях.
Вступление Соединенных Штатов в «новый мировой порядок» начала 1990-х гг. сопровождалось беспрецедентным усилением американских политических, экономических и военных позиций на мировой арене. Эти преимущества не сразу привели Вашингтон к отказу от многосторонних обязательств перед союзниками и резкому повороту к унилатерализму во взаимоотношениях с внешним миром. Более того, окончание советско-американской конфронтации было воспринято администрацией Дж. Буша-старшего как исторический шанс для укрепления и расширения американоевропейского институционального сотрудничества, которое помогло Западу одержать победу в «холодной войне». Концепция «нового мирового порядка» Дж. Буша-старшего, наиболее полно изложенная им во время выступления в Конгрессе в сентябре 1990 г., не была «идеалистической» разновидностью «мультилатерализма», но на уровне деклараций в дипломатической практике президентской администрации «коллективизм» во взаимоотношениях с внешним миром все же преобладал над односторонними эгоистическими проявлениями [1].
Администрация президента Б. Клинтона также предпочитала внешнеполитический стиль, который в определенном смысле можно охарактеризовать как демократическое лидерство, проявлявшееся в приверженности США многосторонним институтам с американским участием. Хотя демократы не отказывались полностью от традиционных военно-силовых, подчас даже односторонних, методов реализации внешней политики в целом, их стратегия управления миром была направлена на укрепление руководимых Вашингто-
ном многосторонних структур, включая НАТО. Именно с их помощью США пытались вовлечь другие государства (в том числе бывших противников) в систему международных отношений, выстроенную на основе опосредованного американского лидерства, а не прямого военно-силового диктата. Именно такой поход, получившей свое документальное выражение в «Стратегии расширения и вовлечения» 1994 г. (Strategy of enlargement and engagement), лег в основу внешнеполитической программы Б. Клинтона. В практическом плане эта стратегия была реализована, в том числе в виде расширения НАТО за счет приема в ряды альянса стран Центральной и Восточной Европы.
Вместе с тем политика многосторонности, проводимая в 1990-е гг., не исчерпывалась исключительно либерально-институциональным подходом к регулированию международных процессов на основе механизмов коллективной безопасности, международных режимов и институтов, способствующих расширению круга демократических стран, где США придерживались бы принципов демократического лидерства в сообществе «первых среди равных» по статусу государств. За идеалистической риторикой лидеров внешнеполитической команды Б. Клинтона скрывались и рационалистические расчеты, в основе которых лежали долговременные национальные интересы США. Об этом свидетельствует американский проект так называемой «новой трансатлантической сделки» (New Transatlantic Bargain), который позволяет говорить о наличии «реалистской» составляющей в стратегии «расширения и вовлечения» [2]. Суть сделки заключалась в поиске необходимого баланса между разделением бремени и ответственности между Америкой и Европой путем своего рода «обмена услугами». В обмен на увеличение странами Европы финансовых и военных вложений в НАТО США должны были дать согласие на увеличение европейского влияния и полномочий в Альянсе.
Европейский континент сохранил для США свою важность, но не как «передовой рубеж обороны», а скорее как плацдарм для продвижения интересов в соседних с Европой регионах - Большом Ближнем Востоке и постсоветском пространстве. Но еще более существенно, что по мере развития интеграционных процессов в ЕС и обретения Европой статуса субъекта мировой политики (во многом утерянного за годы советско-американской конфронтации) целью евроатлантического курса США стало привлечение своего главного заокеанского союзника в процесс совместного управления миром на более равноправной основе. В европейских странах осознание необходимости сохранения американского военного и политического присутствия на «старом» континенте пришло с началом кризисов на периферии Европы (связанных, прежде всего, с распадом Югославии), с которыми Евросоюз оказался не в состоянии совладать самостоятельно, без помощи США.
Приверженность администрации Клинтона многосторонним структурам коллективной безопасности Запада позволяла компенсировать военно-силовую асимметрию между США и Европой, тем самым нивелируя объективно существующие трансатлантические противоречия, отчетливо проявившиеся в начале нового века.
Концепция односторонности завоевала признание в США на самом высоком уровне в 2000 г. с приходом к власти администрации Дж.У. Буша. Если для демократов унилатерализм во взаимоотношениях с внешним миром представлял собой конъюнктурное явление, не имевшее под собой регулярной основы, то с приходом в Белый дом администрации Дж. У. Буша подобная «односторонность», по словам американского исследователя Д. Скидмора, стала представлять «смесь неконтролируемой американской “гипермощи” во внешней и оборонной политике, торжества партикуляристских интересов в политике внутренней, а также идеологических предпочтений президента и его соратников» [3].
«Спектр унилатерализма» оказался весьма широким и затронул практически все сферы трансатлантического партнерства, начиная от торгово-экономических связей и заканчивая вопросами охраны окружающей среды [4]. В области международной безопасности он проявил себя наиболее отчетливо. В 2001 г. Соединенные Штаты в одностороннем порядке вышли из советско-американского договора по ПРО от 1972 г., одновременно объявив о развертывании систем национальной противоракетной обороны. Подобное решение американской администрации внесло дополнительный элемент напряженности в отношения с европейскими партнерами по НАТО, которые расценили действия Вашингтона как попытку подрыва стратегической стабильности в мире. Не меньшую озабоченность союзников США по Североатлантическому блоку вызвало отсутствие намерений у администрации Дж. У. Буша повторно выдвигать на ратификацию Конгресса Договор о всеобъемлющем запрете на испытания ядерного оружия (ДВЗЯИ), который уже ратифицирован всеми членами Альянса (за исключением США). В этой связи известный немецкий политолог М. Штурмер отмечал, что «подобное решение представляет собой не единичный случай, а скорее общую тенденцию: на смену политики вовлеченности в международные организации приходит безответственная “великодержавная” политика» [5]. Европейские страны не скрывали раздражения отказом США принять протокол к Конвенции о запрещении биологического оружия (КБТО), без которого невозможно создание механизма контроля за соблюдением самой конвенции, и подписать международный договор о запрещении использования противопехотных мин, а также затягиванием США своих обязательств по уничтожению запасов химического оружия в соответствии с требованиями Конвенции о его запрещении (КЗХО).
Прагматичные республиканцы менее всего были заинтересованы в том, чтобы укрепление международных структур, осуществлявшееся на американские средства, служило продвижению абстрактных идеалов всеобщего блага. Об этом, в частности, свидетельствуют высказывания советника Дж.У. Буша по вопросам национальной безопасности К. Райс [6]. Был отвергнут либеральный интернационализм демократов и провозглашена политика «истинно американского интернационализма». В ее основу были положены принципы стратегии «избирательного вовлечения» (selective engagement), подразумевавшие энергичное реагирование США на международные кризисы, только когда они
затрагивают американские интересы. При этом США должны были избегать миссий неопределенной продолжительности, четко следуя в русле «стратегии выхода» [7].
Политика «истинно американского интернационализма» также предполагала применение ограничительного подхода к использованию американских войск за рубежом, особенно в миротворческих операциях. Республиканские лидеры считали недопустимой ситуацию, когда отвлекались ресурсы от решения проблем безопасности самих США. Изменился не только характер, но и география угроз, что привело к различиям в европейских и американских оценках приоритетов безопасности на региональном уровне. Высокопоставленные деятели американской администрации считали, что США следовало бы поставить во главу угла решение военно-политических проблем в зоне Персидского залива и Тайваньского пролива, а не на Балканах [8]. Подобные заявления стали свидетельством того, что европейское направление должно было стать лишь одним из многих векторов в американской внешнеполитической системе координат. В начале XXI в. США, по-видимому, перестали рассматривать собственную безопасность как производную от «длительного мира» на европейском континенте и на более широком евроатлантическом пространстве. Как отмечал эксперт Института Брукингса И. Даалдер, «...с исчезновением советской империи, последняя угроза территориального контроля над евразийским хартлендом была устранена, а главная цель американской внешней политики (устранение угрозы Западной Европе. - Ю.Н.) была достигнута» [9].
События 11 сентября спровоцировали новый виток унилатерализма США, но уже в экспансионистском ключе [10]. Гораздо более радикальную позицию в отношении перспектив трансатлантического партнерства заняли неоконсервативно настроенные деятели президентской администрации - Д. Рамсфелд, Д. Чейни, П. Волфовиц, Р. Перл и др., усилившие свое влияние на внешнеполитический процесс. Как указывали американские эксперты по международным отношениям, теракты 11 сентября спровоцировали начало нового цикла американской внешней политики [11]. Каждый раз после того, как в отношении США совершались акты агрессии, Вашингтон возвращался к политике экспансионизма в международных отношениях. Подтверждением американских намерений действовать в одностороннем порядке стала обнародованная в сентябре 2002 г. Стратегия национальной безопасности США (более известная как Доктрина Буша). Согласно одному из пунктов Стратегии, «США, несмотря на собственное стремление заручиться поддержкой мирового сообщества, готовы без колебаний действовать водиночку, и в случае необходимости использовать право на самооборону, прибегая к превентивным действиям против террористов» [12].
Несмотря на получение политической поддержки союзников по НАТО в борьбе с терроризмом, Вашингтон не стал прибегать к военно-силовой помощи европейских стран, которые не исключали возможности участия своих вооруженных сил в боевых операциях высокого уровня интенсивности вблизи границ Евро-
союза (наподобие косовской кампании), но выражали скепсис в отношении перспектив отправки своих войск в более отдаленные регионы земного шара. В 2001 г. Вашингтон начал военную кампанию против режима Талибан в Афганистане, отказавшись задействовать НАТО в руководстве антитеррористической операцией. Немаловажным фактором, обусловившим этот отказ, стал военно-технический отрыв Америки от союзников по блоку. Именно колоссальные военно-силовые диспропорции в НАТО подтолкнули американское руководство к пересмотру прежней схемы трансатлантического партнерства, основанной на коллективных механизмах безопасности. В американских политических и исследовательских кругах Европа все чаще стала восприниматься как безбилетный пассажир (free-rider), «потребитель» безопасности, а не ее «производитель» [13].
Не меньшую роль в повороте США в сторону унилатерализма во взаимоотношениях с союзниками сыграло расширение НАТО - причем как в географическом (принятие новых членов и расширение зоны ответственности), так и функциональном плане (борьба с новыми вызовами и угрозами). Этот «большой проект», ставший квинтэссенцией евроатлантической стратегии администрации Б. Клинтона, создал почву для конфликтов внутри самого Альянса. Несмотря на продолжающуюся по сей день риторику об атлантической идентичности и внутреннем единстве НАТО, внутри блока постепенно начинают формироваться мини-альянсы как «проевро-пеистской», так и «проатлантической» направленности. Это привело к усложнению достижения компромисса по важнейшим вопросам трансатлантической безопасности и, как следствие, к определенной девальвации НАТО в глазах Белого дома.
Республиканская администрация стала рассматривать идею трансатлантической «сделки» (как компромисса с союзниками) как заведомо невыгодный для США вариант сотрудничества. В качестве альтернативы Вашингтон предложил своим партнерам по НАТО в «добровольно-принудительном порядке» выстроиться в фарватер американских военно-политических инициатив. Вашингтон все чаще стал применять односторонние подходы к решению международных проблем (can-go-it-alone approach), т.к., по мнению ряда полити-ков-неоконсерваторов, именно подобные методы отличались большим прагматизмом. Наиболее четко новый принцип целеполагания в военно-политической сфере был сформулирован заместителем министра обороны США П. Волфовицем, отмечавшим, что задача должна определять коалицию, а не коалиция задачу.
В новых геополитических реалиях нуждам Вашингтона стали отвечать более широкие по составу и менее формализованные по характеру международные «коалиции желающих» (coalitions of willing) с участием целого ряда незападных стран, расположенных в ключевых регионах мира. Следует отметить, что политика США в данном случае не отличалась новизной. Достаточно вспомнить, что впервые после окончания холодной войны принцип формирования «коалиций желающих» был реализован США еще во время первой иракской войны в 1991 г. Тогда коалиция состояла из 37 государств, из которых только 15 составляли западные страны - члены НАТО. Именно этот принцип лег в
основу плана по проведению военной кампании США против Ирака весной 2003 г. В этой связи Дж. Айкен-берри отмечал: «Вместо того чтобы руководить (союзниками и партнерами. - Ю.Н.), используя многосторонние рамки, США создают так называемую “сетевую матрицу” (hub and spoke array) “особых отношений” с отдельными странами по всему миру. Государства, готовые сотрудничать с Соединенными Штатами, не оспаривая американское лидерство, получают особые преференции как в экономической сфере, так и в области безопасности. В отличие от схемы многостороннего сотрудничества, “сетевая матрица” двусторонних отношений позволяет США эффективнее использовать силовые преимущества, мгновенно получая взамен уступки со стороны других государств. При этом США не ограничивают свою свободу действий» [14].
Односторонняя политика Вашингтона углубила серьезный кризис в трансатлантических отношениях, что отрицательно отразилось не только на странах Европы, но и на самих США. Поэтому вскоре после оккупации Ирака правительства по обе стороны Атлантики возобновили диалог, как на многосторонней (по линии Вашингтон - Брюссель), так и на двусторонней (США - отдельные европейские страны) основе. Осознавая ограниченность собственных организационных, военных и технологических ресурсов и, как следствие,
невозможность создания каких-либо «силовых противовесов» США, Евросоюз был вынужден искать компромисса с американской администрацией. Вашингтон, в свою очередь, столкнулся со значительными трудностями во взаимоотношениях с внешним миром после иракской войны. США весьма неэффективно проявили себя в роли «миротворца», что заставило внешнеполитическую команду Дж.У. Буша (в период его второго президентского срока) начать постепенное отступление от унилатералистских принципов и вновь искать компромисса с европейскими союзниками. В пользу перезаключения такой сделки между США и Европой высказывался, например, известный эксперт А. Муравчик [15]. В конкретной политике определенная «реставрация многосторонности» проявилась еще в 2003 г., когда Пентагон передал руководство операцией в Афганистане объединенному натовскому командованию. Таким образом, наметился постепенный переход Вашингтона от «подчеркнутого унилатерализма» к «прагматичному мультилатерализму» [16]. По расчетам деятелей администрации США, крен в сторону многосторонности может стать одним из путей, позволяющих возложить часть бремени не только на партнеров, но и на международные институты (ООН и НАТО) с целью придания большей легитимности действиям Вашингтона.
ЛИТЕРАТУРА
1. Bush G., Scowcroft B. A World Transformed. N.Y., 1998. P. 42-43.
2. Asmus R., Kugler R., Larrabee S. America and Europe: A Partnership for a New Era (RAND Studies in Policy Analysis) / Ed. by D. Gompert, S. Lar-
rabee, Ch. Wolf Cambridge, 1998.
3. SkidmoreD. Understanding the Unilateralist Turn in U.S. Foreign Policy // Foreign Policy Analysis. 2005. Vol. 1, № 2.
4. Boniface P. The Specter of Unilateralism // The Washington Quarterly. 2001. Vol. 24, N° 3.
5. Die Welt. 23 Oct. 1999.
6. Rice С. Campaign 2000: Promoting the National Interest // Foreign Affairs. 2000. Vol. 79, № 1.
7. Приходько О.В. ЕС - США: оценка возможности формирования самостоятельного европейского полюса силы. М., 2002.
8. Gordon Ph. Unilateral American Withdrawal from the Balkans Would Be a Bad Idea. Режим доступа: http://www.brookings.edu/views/op-
ed/gordon/20001102.htm
9. DaalderI. The End of Atlanticism // Survival. 2003. Vol. 45, № 2. P. 149.
10. Miller S. The End of Unilateralism or Unilateralism Redux // The Washington Quarterly. 2002. Vol. 25, № 1.
11. SchlesingerA. The Cycles of American History. N.Y., 1999.
12. The National Security Strategy of the United States of America. The White House. Washington, September, 2002. Режим доступа: http://www.white-house.gov/nsc/nss.pdf
13. GompertD., Kugler R. Free-Rider Redux: NATO Needs to Project Power // Foreign Affairs. 1995. Vol. 74, № 1, 4. P. 9.
14. Ikenberry J. America’s Postwar Order in Transition // International Relations of Asia-Pacific. 2005. Vol. 5, № 2. P. 147.
15.MoravcsikA. Striking a New Transatlantic Bargain // Foreign Affairs. 2003. Vol 82, № 4. P. 85.
16. Рахшмир П.Ю. Американские консерваторы и Европа // Мировая экономика и международные отношения. 2004. № 7. С. 37.
Статья представлена научной редакцией «История» 10 октября 2007 г.
