CC BY
24
Ю.А. Гусаров
Трансатлантические отношения в условиях трансформации НАТО. (Обзор)
Transatlantic relations and NATO transformation. (Review)
НАТО неодинаково воспринимают и оценивают происходящие на международной арене события.
Тот факт, что разногласия между союзниками по самым разным вопросам существовали всегда, общеизвестен. Порой они приводили даже к кризисным ситуациям. Однако примечательно, что Альянсу всегда удавалось преодолевать их, смягчая напряженность и находя компромисс между, порой, весьма различными взглядами и позициями.
1990-е годы были для НАТО своеобразным переходным периодом, весьма важным для организации. Именно в это время происходило переосмысление основных задач Альянса, что было связано с появлением новых угроз и вызовов - усилившейся деятельностью террористических образований, распространением технологий производства оружия массового уничтожения, торговлей наркотиками в небывалых масштабах, разрастанием конфликтов на религиозной и этнической почве и т.д. Для выполнения новых задач необходим был и новый подход к строительству вооруженных сил НАТО - теперь группиров-
В
последнее время Североатлантический союз переживает весьма сложный период своей истории. Это связано прежде всего с тем, что союзники по
ки войск должны были стать более компактными, мобильными, быстрее развертываться, лучше взаимодействовать друг с другом, быть способными действовать за пределами зоны ответственности Альянса. Все эти новшества нашли свое отражение в Стратегической концепции НАТО от 1999 г.
Однако Североатлантический союз по-прежнему представляет собой арену для обсуждения острых проблем сотрудничества между американцами и европейцами. Так, в связи с балканским кризисом вновь был поднят вопрос о недостаточности военных возможностей европейцев, а также о необходимости для Европы в большей мере защищать свою собственную безопасность. Эти дискуссии не были новыми, но они приобрели в конце ХХ столетия иное качество.
С приходом к власти в США администрации Дж. Буша и в особенности после трагических событий 11 сентября 2001 г. ситуация в значительной мере изменилась, что выразилось в кардинальном повороте американской внешней политики. Буш провозгласил «всеобщую войну против терроризма», причем не только против террористических группировок типа «Аль-Каиды», но и против государств и режимов, прямо или косвенно поддерживающих террористов. При этом Вашингтон уделял основное внимание силовым методам борьбы.
Европейцы также стремились к обузданию терроризма и различных его проявлений, но они считали, что дипломатия, поддержание мира, помощь в становлении экономики и демократии играют не меньшую роль, чем применение силы в ходе антитеррористической кампании. Кроме того, европейцы опасались милитаризации международных отношений.
Различия в подходе союзников к обеспечению безопасности проявились в еще большей степени в ходе иракского кризиса. В целом он стал дополнительным катализатором в определении подходов американской администрации и европейских правительств к происходящим в мире событиям.
Обсуждая кризис в трансатлантических отношениях, вызванный операцией против режима Саддама Хусейна, ученые и аналитики задаются вопросом, в какой степени этот кризис отличается от прежних. Одни, как Р. Каган, считают его провозвестником глубокого раскола между союзниками, другие, например, Ф. Гордон, полагают, что интересы и ценностные установки европейцев и американцев не противоречат друг другу, а евро-
пейские государства являются более надежными союзниками США, чем, скажем, страны Азии.
Разумеется, на структуру евро-американских отношений накладывают свой отпечаток различия в степени мощи и силы союзников. Но еще важнее - и это признается практически всеми политологами - качественные изменения, происшедшие во внешнеполитическом курсе США и европейских государств. Если для Европы основными являются собственные, региональные задачи, то американцы концентрируются на глобальных обязательствах и интересах. Соответственно, и решаются эти задачи разными способами и методами.
В послевоенный период Соединенные Штаты стремились установить, а затем сохранить контроль над Европейским регионом, и это им удалось. В 90-е годы, когда Европа в целом стала миролюбивой и демократической, НАТО превратилась в главный институт поддержания общеевропейской безопасности.
После терактов 11 сентября стал все более заметен отход американцев от преимущественно европейской ориентации. В стратегическом плане Европа играет теперь роль не основного объекта американской политики, а второстепенного. Так считает, например, известный политолог А. Даалдер из Брукингского института (3). Администрация Дж. Буша начала проводить унилатералистскую политику, основываясь на американской мощи и новых глобальных внешних приоритетах, а главное - на мировом превосходстве Америки. Это, в частности, нашло отражение в новой Национальной стратегии безопасности США. По своей сути, это «гегемонистская» политика, базирующаяся на вере в свою исключительность и способность самостоятельно справиться со всеми возникающими проблемами. Как следствие, США в меньшей мере стали полагаться на международные институты и договоры, в частности, на НАТО, уделяя мало внимания тому, какое воздействие их шаги окажут на интересы других государств. При этом консультации с союзниками превратились из средства поисков совместной линии поведения в способ убедить другие страны в правильности американского выбора.
Таким образом, американцы в своей политике на первое место ставили свои национальные интересы, причем - что особенно важно - рассматривая через их призму разнообразные угрозы во всем мире. Лозунг «кто
не с нами, тот против нас» практически давал США свободу выбора союзников по временным коалициям. Как считает известный политолог С. Хоффманн, американцы могли с легкостью выбирать из множества международных норм и соглашений те, которые им более всего подходили для поддержания международного порядка (5, с. 1 033).
Что же касается войны в Ираке, то, по всей вероятности, американцев не особенно интересовало наличие в стране ОМУ Существовала более общая цель: через устранение режима С. Хусейна попытаться изменить расстановку сил на всем Ближнем Востоке, способствовать приходу к власти в арабских странах правительств, которые могли бы решить палестино-израильский конфликт с большей выгодой для Израиля. Не в последнюю очередь США хотели бы оказать влияние на своих давних союзников (Египет, Саудовскую Аравию, Пакистан), которые занимали двусмысленную позицию в отношении терроризма.
Сейчас стало очевидно, что, начиная иракскую кампанию, США практически не думали о ее последствиях, в частности о послевоенном урегулировании. События весны 2004 г. показывают, насколько непрочной была созданная американцами временная коалиция, хотя число ее участников все еще остается значительным. Тем не менее после завершения активной фазы войны в Ираке администрация Буша начала приходить к пониманию того, что опора на европейских союзников и на международные организации служит более плодотворному проведению операций вне зоны ответственности НАТО.
Внешнеполитический курс европейских государств также подвергся изменениям в последние годы. Как уже отмечалось, страны Европы в целом сконцентрировались на решении своих собственных задач, а также на обеспечении безопасности в близлежащих регионах. Политика администрации Дж. Буша и самоуверенные выступления американского президента не понравились многим европейцам - ни правящему классу, ни населению. Подобные методы и стиль американского руководства могут оттолкнуть европейские правительства от США; европейцы не хотят беспрекословно разделять с американцами риск международных обязательств, не имея возможности участвовать в процессе принятия решений на равноправной основе.
Очевидно, что в нынешней обстановке основная цель европейских стран - это укрепление Евросоюза, становление общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), расширение ЕС на восток, в целом, стремление играть более самостоятельную и значимую роль в мировых делах.
Европейцы выступают против американской политики унилатерализма. Они исходят из того, что в условиях глобализации существующих и возникающих проблем и угроз ни одно государство не может справиться с ними в одиночку, каким бы могущественным оно ни было. Именно поэтому подходить к этим проблемам необходимо сообща, путем тесного взаимодействия в рамках всего мирового сообщества.
В подобной ситуации у европейцев существуют два подхода к основным вопросам безопасности, которые в принципе дополняют друг друга: во-первых, укрепление трансатлантических связей, поддержка значимости НАТО и евро-американских отношений и, во-вторых, создание сильного Евросоюза, обладающего общей позицией по главным внешнеполитическим вопросам.
Несмотря на предпринятые ЕС с 1998 г. усилия по созданию ОВПБ, перспективы ее становления все еще представляются неопределенными. Безусловно, в данной сфере достигнуты успехи, особенно после встречи в Хельсинки в 1999 г. Созданы новые структуры - Политический комитет и Военный комитет, введен пост Верховного представителя по вопросам внешней политики и безопасности. Это является основой для усиления роли Евросоюза на международной арене. Однако желание государств-членов сохранить самостоятельность во внешнеполитической области в значительной мере тормозит начатый процесс.
Еще одним препятствием для выработки единого курса является постоянная ротация стран, председательствующих в ЕС, поскольку каждая из них, находясь «у власти», обычно следует своим собственным приоритетам относительно того, что необходимо сделать в первую очередь. По всей вероятности, положение изменится после принятия Конституции ЕС, которая находится в стадии обсуждения. А пока с увеличением количества членов до 25 ситуация может еще более осложнится.
Нельзя забывать и о том, что ассигнования на оборону в странах ЕС значительно меньше, чем в США. Так, в 2002 г. суммарный военный бюджет
15-ти стран-членов составлял 134 млрд. евро, а американский - 345 млрд. долл.; в 2004 г. бюджет США превысит 400 млрд. долл. (6, с. 146-1147). Таким образом, американцы реально поддерживают свои масштабные оборонные усилия, оставляя ЕС далеко позади. Кроме того, у стран ЕС эти цифры - лишь простое сложение бюджетов, без четкого определения общего курса в вопросах обороны.
Как известно, во время иракской войны в Евросоюзе произошел раскол между государствами, поддержавшими США и Британию, и теми, кто рассматривал эту акцию как неверную, неспособную кардинальным образом решить проблему. Франция, Германия, Бельгия и Люксембург по сути выступили против англо-саксонского видения международных отношений и за создание «сильной Европы». Встреча лидеров этих четырех стран, которая проходила 29 апреля 2003 г. в Брюсселе, привлекла общее внимание, поскольку на ней были предложены конкретные меры по укреплению европейской безопасности: создание сил быстрого реагирования, сотрудничество военно-морских и военно-воздушных сил, учреждение совместного военного штаба и т.д. И хотя данная инициатива не получила продолжения, она свидетельствовала о решимости европейских стран упрочить позиции ЕС в области безопасности и обороны.
Подобное сотрудничество, тем не менее, необходимо продолжать. Как считает бывший статс-секретарь ФРГ, а ныне свободный исследователь-публицист В. Штютцле (1), теперь четырем указанным странам, а также Нидерландам, следует сделать решающий шаг в направлении интеграции своих обычных вооруженных сил, с общим бюджетом НИОКР, общей политикой поставок вооружений, основанной на единых принципах индустриальной политики для военной промышленности, с генштабом и органом по принятию решений, включая «обязанность голосовать в НАТО и ЕС в соответствии с заранее совместно определенной позицией - такое решение теперь необходимо и возможно» (1, с. 92). В принципе это не новая идея в сфере европейского строительства - решать ту или иную важную проблему, отталкиваясь от соглашения ведущих европейских государств, так называемого «твердого ядра». Справедливости ради следует напомнить, что именно по такой схеме создавались механизмы ЕС с самого начала его существования.
В настоящее время в рамках трансатлантических отношений существует еще одна проблема, которая способна повлиять на их дальнейшее развитие - это расширение НАТО за счет стран Центральной и Восточной Европы. По своей сути эта проблема касается дальнейшего существования Альянса и его трансформации, охватывающей цели и стратегию организации. Речь идет об отходе от традиционной концепции военно-политического блока, продвижении процесса демократизации и стабилизации вдоль восточных границ НАТО, о ее превращении в главный инструмент европейской безопасности. Очевидно, что на первых порах военный вклад новых стран-участниц в организацию будет невелик; могут возникнуть и дополнительные проблемы институционального и бюджетного характера. Достаточно привести только один пример: расходы на оборону в расчете на одного военнослужащего в европейских странах, «давних» членах НАТО составляют 103 51 1 долл. в год, тогда как у новых участников - только 15 774 долл. (4, с. 158). И тем не менее основное значение расширения состоит в том, что, несмотря на множество имеющихся проблем, НАТО, как и ЕС, осталась центром притяжения для молодых демократий. Расширение свидетельствует также о том, что демократизация и структурные изменения в странах ЦВЕ являются важными и значительными преобразованиями и в определенной мере олицетворяют становление широкого евроатлантического сообщества безопасности.
Говоря о трудностях и противоречиях, существующих сегодня в американо-европейских отношениях, практически все аналитики признают необходимость их преодоления и поиска новых основ для взаимоотношений между союзниками, хотя они и будут иными, чем прежде. В основе преодоления разногласий - понимание того, что союз в принципе усиливает, а не ослабляет взаимные позиции сторон. Именно в рамках Альянса можно сообща успешно бороться с такими угрозами, как терроризм, распространение ОМУ, недостаток энергоресурсов, климатические изменения и т.п. На смену геополитике пришла новая «глобальная политика», что вызывает необходимость принятия важных решений для установления новых трансатлантических связей.
В принципе интересы сторон совпадают; это касается и новых вызовов, и стабилизации положения на Балканах, и мирного урегулирования кон-
фликтной ситуации на Ближнем Востоке. Директор отдела исследований внешней политики Брукингского института Джеймс Стейнберг считает основными препятствиями для новых трансатлантических отношений отсутствие совместного эффективного механизма для принятия решений о том, как добиваться реального сотрудничества; различия в оценках эффективности стратегий, призванных противостоять общим угрозам; разницу в возможностях сторон при налаживании сотрудничества (8, с. 125). По его мнению, основной структурой, обеспечивающей сотрудничество в сфере безопасности по многим причинам, должна оставаться именно НАТО.
При этом следовало бы выполнить ряд задач, необходимых для успешной кооперации между американцами и европейцами. Здесь мнения аналитиков не всегда совпадают. Одни считают, что надо избегать «разделения труда» в сфере безопасности, ибо узкая специализация ведет к различиям в понимании кризисного урегулирования. Другие полагают - и это мнение сейчас является превалирующим, - что именно подобная специализация может способствовать разрешению возникающих проблем. Все согласны с тем, что Европе необходимо развивать свои оборонные возможности, чтобы достойно кооперироваться с США. Обеим сторонам надо совершенствовать методы сохранения мира и послекризисной стабилизации. Очевидно, что для НАТО очень важно сохранять принцип консенсуса при принятии решений. Наконец, очень важно и в дальнейшем развивать взаимодействие по линии НАТО - ЕС в военной области, учитывая уже достигнутые договоренности (Берлин + ). Еще одна из насущных проблем - это усиление сотрудничества в сфере оборонного производства в Евроатлантическом регионе, включая передачу технологий. Список этих задач можно было бы продолжить.
Важным моментом является также укрепление связей между государствами - членами НАТО и ООН, что придало бы легитимность операциям Альянса за пределами зоны его ответственности, в частности, путем получения мандата Совета Безопасности на проведение подобных миссий. Если бы НАТО стала в принципе региональной организацией ООН, согласно ст. VIII Устава, это в значительной мере укрепило бы статус двух столь значимых для мирового сообщества институтов, а также способствовало бы и более успешной борьбе с проявлениями терроризма.
После объявления США «глобальной войны с терроризмом» многие европейцы справедливо рассудили, что ко всем террористам нельзя подходить с одной меркой, ибо они преследуют разные цели, имеют неодинаковую природу. Как верно заметил С. Хоффманн, объявляя о «глобальной войне», можно получить еще больше террористов либо способствовать созданию «альянса» между весьма различными видами терроризма (5, с. 1 035). Так, предлагая план «Дорожная карта», его авторы сделали акцент на искоренении палестинских террористических организаций, что может провалить всю инициативу. Мы хорошо видим, к чему привела политика А. Шарона в отношении лидеров палестинских экстремистских организаций - к еще большей напряженности на Ближнем Востоке. «Дипломатия угроз» вполне способна дать совершенно обратный эффект. И совсем не случайно администрация Буша в последнее время все чаще обращается к европейцам за помощью и поддержкой антииракской коалиции, которую уже покинули ряд стран. Это еще раз свидетельствует о том, что борьба с терроризмом может вестись только совместными усилиями, с учетом позиций всех государств, принимающих в ней участие. США, таким образом, нуждаются в международной поддержке своих действий.
Каким же видится будущее отношений между США и их европейскими союзниками после начала широкомасштабной антитеррористической кампании? Приведем три теоретических сценария, которые предлагает французский политолог, профессор Нантского университета Ф. Бозо (2). Согласно первому, в ходе борьбы с терроризмом происходит укрепление НАТО: Альянс вновь находит объединяющую его участников внешнюю опасность, военная машина НАТО задействована, политическое единство союзников гарантировано, американское лидерство не подвергается сомнению, а опасность разъединения между США и Европой устраняется. Но этот сценарий неосуществим по ряду причин: американцы вовсе не просили помощи у НАТО в ходе антитеррористической кампании, имеются политические расхождения общего плана - унилатерализм против мультилатерализма, различные оценки террористической угрозы.
Согласно второму сценарию, происходит разъединение между Америкой и Европой: США перестают считать европейцев своими союзниками в
военно-политическом плане, а европейские страны на это и не претендуют. В реальности же европейцы нуждаются в США, их помощи в кризисных ситуациях; Америке необходим Евросоюз, ибо, только опираясь на него, можно добиться стабильности на континенте; создание же «временных коалиций» все-таки невозможно без сильной НАТО. Очевидно, что союзники не будут подвергать обязательства в рамках Альянса проверке на прочность.
Третий сценарий французского политолога наиболее сложен, но и в большей мере необходим - это поиск нового стратегического партнерства между США и Европой. При этом европейцы должны показать себя верными союзниками США, а последние - признать за Евросоюзом право голоса и ответственность в вопросах обеспечения безопасности континента. Однако Бозо считает, что рамки НАТО в ее нынешнем виде слишком узки для осуществления данного сценария - необходим более «глобальный альянс» типа «Большой восьмерки», который предполагал бы участие и России, и Японии. Иными словами, для его осуществления потребуется выполнение целого ряда дополнительных условий. Тем не менее НАТО при любых обстоятельствах должна остаться главным институтом безопасности в Евроатлантическом регионе при учете новых функций ЕС (ОВПБ). По мысли Бозо, после 11 сентября возникла уникальная возможность переосмысления трансатлантических отношений.
Учитывая все вышесказанное, можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что в трансатлантических отношениях происходят значительные изменения; их будущее развитие в равной степени зависит от позиции и США, и Европы по кардинальным вопросам безопасности и другим важным мировым проблемам. При этом стороны должны учитывать интересы друг друга, чтобы создать новую систему партнерских связей. Как подчеркивает В. Штютцле, «партнерство с Америкой полезно Европе в той же степени, что и Америке, однако противоборство вредит Европе больше, чем Америке» (1, с. 90). Очевидно, что при поиске ответов на новые угрозы необходима мобилизация как европейского, так и американского потенциала в сфере безопасности, причем европейцам предстоит в большей мере проявить себя в качестве действенного субъекта международных отношений. Однако ясно и то, что в трансатлантических
отношениях уже не будет существовать той гармонии, которая была характерна для прошлого, ибо слишком значительные изменения произошли и в мировых делах, и в самой НАТО.
Список литературы
1. Штютцле В. Европа между притязаниями и действительностью: Структурные изменения в междунар. отношениях // Intern. Politik. - М., 2003. - N 5. - С. 87-94.
2. Bozo F. La relation transatlantique et la «longue» guerre contre le terrorisme// Politique etrangere. - P., 2002. - A.67, N 2. - P. 337-351.
3. Daalder J.H. The end of atlantism // Survival. - L., 2003. - Vol. 45, N 2. - P 147-166.
4. Edmunds T. NATO and its new members // Ibid. - N 3. - P. 145-166.
5. Hoffmann S. US-European relations: Past
a. future // Intern. affairs. - L., 2003. - Vol. 79, N 5. - P. 1029-1036.
6. Paris H. La consolidation de la cooperation europeene de defanse // Defense nat. - P., 2003. -A.59, N 12. - P. 140-150.
7. Rohatyn F.G. Etats-Unis, Europe: Un patrenariat necessaire // Debat. - P., 2003. -N 128. - P 120-1 27.
8. Steinberg J.B. An elective partnership: Salvaging transatlantic relations // Survival. - L., 2003. - Vol. 45, N 2. - P 113-146.
9. Zorgbibe Ch. Pourquoi l'OTAN? // Etudes. -P., 2003. - T 398, N 4. - P. 451-464.
