CC BY
206
РОССИЯ,
ЗАПАД И СТРАНЫ ШОС
В ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ПРОЕКТАХ
ЦЕНТРАЛЬНОЙ ЕВРАЗИИ
Юрий МОРОЗОВ
кандидат военных наук,
профессор Академии военных наук,
ведущий научный сотрудник Института Дальнего Востока
Российской академии наук
(Москва, Россия)
Геополитический «привкус» центральноазиатских энергопроектов
В обозримой перспективе энергетика, в первую очередь ее нефтегазовая сфера, будет категорией геополитики. Так, по оценкам Международного энергетического агентства (МЭА), до 2030 года органическое топливо останется главным источником для производства энергии и сохранит лидирующие позиции в энергетическом мире, где основными потребителями нефтегазовых ресурсов являются развитые страны. В нефтяном балансе США, которые потребляют 24,6% мировой добычи нефти, в 2006 году на импорт пришлось 60,2%. Доля нефтяной зависимости для государств ЕС еще более высока — в том же году она составила около 80%1. В этом плане Россия находится в уникальном положении. По оценкам, доказанные нефтяные ресурсы страны составляют 74,4 млрд баррелей (6,2% планетарных запасов), что ставит РФ на седьмое место в мире. Она же — второй (после Саудовской Аравии) экспортер.
О понимании геополитической значимости энергетического фактора РФ свидетельствует «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года», в которой констатируется, что «роль страны на мировых энергетических рынках во многом определяет ее геополитическое влияние»2. Сегодня основным направлением экспорта углеводородов из страны, доставшимся в наследство от СССР, является Евросоюз. Это ставит Россию в чрезмерную зависимость от поставок углеводородов в Европу — 86% российского экспорта нефти и 92% газа приходятся на ее страны. Поэтому в Энергетической стратегии предусматривается диверсификация экспортных рынков — Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) и Южная Азия названы в ней основными направлениями. В последние десятилетия они демонстрируют самые высокие темпы роста, что ведет к трансформации структуры мирового спроса на нефть. Предусматривается, что доля государств АТР, в которые Россия экспортирует свою нефть, возрастет в 2020 году с нынешних 3% до 30%, а газ — до
1 См.: Перфильев Н. Перспективы и проблемы российско-китайского нефтегазового сотрудничества // Индекс безопасности, 2008, № 1 (84). С. 37—50.
2 «Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.» была утверждена правительством РФ в 2003 году [http://www.minprom.gov.rU/docs/stateg/1].
15%. В этом контексте наиболее перспективными странами названы Китай, Япония, Южная Корея и Индия.
С другой стороны, и государства ЕС осознают свою значительную зависимость от поставок из России: 28 и 40% нефти и газа соответственно. В последние 35 лет увеличение доли азиатского газа в российских газопроводах для Европы привело к значительному повышению объема международной торговли голубым топливом. Если в 1970 году по этим каналам поступило 46 млрд куб. м, а в 1990-м — в семь раз больше, то в 2004-м — 680 млрд куб. м. В свете недавних (в январе 2006 г.) разногласий РФ с Украиной по вопросу о транзите и с Беларусью — (в январе 2007 г.) ЕС активизировал попытки диверсифицировать источники импорта газа и снизить зависимость от Москвы.
Кроме того, Брюссель заинтересован в снижении цен на поступающее голубое топливо, поэтому пытается использовать некоторые противоречия между газопроизводящими странами, особенно между Россией и Казахстаном, инициируя ряд инвестиционных проектов по строительству газовых магистралей в обход РФ. В этом случае государства-экспортеры голубого топлива, входящие в ШОС и обладающие существенными ресурсами газа, будут выступать не как партнеры, а как конкуренты на соответствующем рынке Европы.
Суммируя эти факторы и рассматривая их сквозь призму российских интересов, можно выделить и другие, относительно новые геополитические тенденции. В основном они связаны с изменением подходов НАТО к евразийской политике, а также с перспективами реализации энергетических проектов Центральной Евразии.
В рамках энергетической безопасности Запада автор проекта закона «Об энергетической безопасности и дипломатии» американский сенатор Р. Лугар полагает, что введение эмбарго на поставку энергоносителей в любую из стран НАТО следует считать «нападением» на Североатлантический альянс. Он считает, что «использование энергии в качестве своего рода оружия не является какой-то теоретической угрозой, принадлежащей будущему, это происходит сегодня». Поэтому наряду с призывами к применению военных методов решения проблем энергетической безопасности странам НАТО предлагают и методы экономические: разработка альтернативных маршрутов поставок углеводородов, поиск альтернативных источников энергоресурсов. Эти идеи зафиксированы в итоговой декларации рижского саммита НАТО (2006 г.). Реализуя данные направления, Альянс интенсивнее расширяет свое присутствие в энергодобывающих государствах и странах-транзитерах Евразии, в том числе за счет ускоренного принятия в НАТО государств ГУАМ — Грузии и Украины (как стран-транзитеров), а в перспективе — и Азербайджана (экспортера нефти и газа). В этом случае Черное море станет для Альянса внутренним бассейном, а на Каспийском море военно-морские силы НАТО смогут защищать интересы своих нефтегазовых компаний военными средствами.
Можно понять обеспокоенность европейских государств проблемами с импортом энергоресурсов. Понятна и экономическая подоплека дифферента Евросоюза и Альянса в сторону энергетической безопасности — закупать газ на своих границах по оптовой цене, а продавцам запрещать торговлю голубым топливом на европейском рынке (при этом разница между оптом и розницей идет исключительно европейским посредникам). Однако стремление стран ЕС и НАТО получить односторонние выгоды, имея гарантированный доступ к чужим природным ресурсам, но при этом не признавая за «чужими» права на аналогичный доступ к европейской трубопроводной системе, не соответствует интересам РФ.
При розыгрыше «азиатской карты» главной целью политики Запада является, очевидно, укрепление его влияния в странах Центральной Азии и приобретение весомого голоса в распределении своих энергетических и других ресурсов. Параллельно решается и задача продления восточноевропейского окружения России поясом «отчужденных» госу-
дарств вдоль ее южных рубежей — от Турции до Монголии. Такая конфигурация в Азии рассечет континент в стратегическом плане и затруднит взаимодействие Москвы, Пекина и Дели, обеспечивая Вашингтону и Брюсселю новые рычаги воздействия на ситуацию в прилежащих к ЦА регионах3. Это ведет к появлению на южном фланге Евразии дуги нестабильности для национальных интересов России. Проводником такой политики выступает ОДЭР-ГУАМ. По мнению ряда экспертов4, эта организация может сыграть роль в политических проектах НАТО и Евросоюза, «заполняя» пространство между зоной контроля евро-атлантических структур и Россией и создавая «санитарный кордон» по периметру границ РФ. К тому же для давления на Москву Альянсу выгодно использовать пока внеблоковых участников ГУАМ.
Новая геополитическая и энергетическая конфигурация начинает складываться и на пространстве ШОС. Это связано с наличием в Организации стран-производителей углеводородов (Россия, Казахстан, Узбекистан) и государств-потребителей (Китай, Кыргызстан, Таджикистан). Между ними отмечается соперничество за энергетические рынки Евразии. По нашему мнению, эта конкуренция может показать, как своеобразная лакмусовая бумага, готовность стран ШОС к энергетическому партнерству и к поиску взаимоприемлемой модели сотрудничества. В развитии энергетических связей с внешним миром республики Центральной Азии постепенно поворачиваются в сторону Запада и КНР, причем приостановить эту тенденцию сложно. Казахстан уже имеет газо- и нефтепроводы в Китай — как ввиду его непосредственной географической близости к энергодобывающим районам РК, так и в связи со стремительно растущими потребностями КНР в импорте энергоресурсов. Узбекистан ориентируется на Россию больше как на фактор силы в регионе. Но с ростом влияния Москвы Ташкент может вновь повернуться к США, что он и делает, восстанавливая связи с Западом, прерванные после событий в Андижане.
К еще одной группе факторов, отрицательно влияющих на энергетические проекты Центральной Евразии, можно отнести наличие трений между государствами Центральной Азии, в том числе проблемы совместного использования гидроресурсов и т.п. Кроме того, сотрудничеству в энергетической сфере не способствует медленное становление гражданского общества, осложняемое практикой традиционного формирования институтов власти на основе клановости. Это создает предпосылки к злоупотреблениям и коррупции при реализации энергетических проектов, а также благоприятную среду для функционирования нелегальных финансовых институтов и отмывания преступно заработанных средств.
Энергетические проекты Центральной Евразии: конкуренция и прагматизм
Что касается перспектив развития энергетических проектов Центральной Евразии, то на фоне уже существующих трубопроводов сегодня сформировались три конку-
3 См.: Клименко А.Ф. Энергетический фактор и его влияние на ситуацию в Центральной Азии и деятельность ШОС. Шанхайская организация сотрудничества: к новым рубежам развития. М.: ИДВ РАН, 2008. С. 129—152.
4 В том числе С. Толстова, сотрудника Украинского института мировой экономики и международных отношений (см. более подробно его статью «Феномен ГУАМ: опыт структуры регионального сотрудничества и перспективы в статусе международной организации» // Центральная Азия и Кавказ, 2008, № 3—4 (57—58). С. 49).
рирующих проекта экспорта газа из Азии: Прикаспийский газопровод через территорию России, Транскаспийский — в обход РФ и магистраль в Китай. В центре этих энергетических планов находятся Казахстан и Туркменистан. И если недавно США считали главным объектом своего внимания Азербайджан, то сейчас основными для них партнерами в «трубопроводных проектах» становятся Туркменистан и Казахстан. Свое влияние на них стремятся оказать и ближайшие соседние государства: Россия, КНР, Иран, Узбекистан.
У глав стран ЦА прагматичный подход в отношении поставок энергоресурсов: они будут направлены туда, где предложат более выгодную цену. Одновременно Туркменистан демонстрирует стремление к тесному сотрудничеству со всеми ключевыми «игроками». Открывая путь для западного и российского нефтегазового бизнеса, руководство республики старается использовать все поступающие предложения в собственных интересах, заявляя о долгосрочной ориентации на диверсификацию поставок по разным маршрутам. Однако, говоря о своей приверженности политике многовариантности маршрутов вывода энергоносителей на мировой рынок, Ашхабад добавляет, что готов поставлять голубое топливо в любом направлении, но до собственной границы5. Таким образом, Туркменистан дает надежду Китаю, США и странам Европы получить свою долю туркменского газа. В отношениях с Москвой Ашхабад рассматривает предложения по маршрутам экспорта газа чисто по-восточному: он не желает ни попасть в категорию ее ближайших политических союзников, ни потерять ее расположение.
Прикаспийский проект. Он отвечает интересам не только РФ, но и ее центральноазиатских партнеров. Реализация этого проекта означает возникновение де-факто «газового картеля», который сможет устанавливать согласованную цену на голубое топливо для европейских потребителей в формате Россия + Центральная Азия. Планируется, что эта магистраль протянется вдоль побережья по землям Туркменистана и Казахстана, а затем выйдет на российскую территорию, где вольется в транспортные сети «Газпрома». Участвовать в этом проекте договорились РФ, Казахстан и Туркменистан. Ожидалось, что прокладка трубопровода мощностью 30 млрд куб. м в год начнется в 2007 году, однако в намеченный срок названные страны не успели подготовить межправительственное соглашение о строительстве, в котором должны определить сроки реализации проекта и предусмотреть подготовку ТЭО. Работа продолжается, и к ее значимым успехам можно отнести положительное решение вопросов ценообразования на голубое топливо.
Для государств ЕС этот проект (как и согласованное поставщиками ценообразование на газ) крайне нежелателен. Руководство Евросоюза уже неоднократно выказывало свое крайнее недовольство тем, что голубое топливо из стран ЦА опять может пойти на европейские рынки через РФ. Брюссель обеспокоен монопольным статусом России, которая в любой момент может «энергетически удушить» Запад, резко поднять цены на сырье, а в случае нежелания Европы оплачивать требуемую стоимость — перекрыть «трубу». Эту же обеспокоенность российским газовым монополизмом разделяет и Вашингтон. Руководство США уже доводило до сведения Казахстана и Туркменистана, что прокладка прикаспийского газопровода по территории РФ крайне нежелательна и подрывает их имидж надежных поставщиков голубого топлива в Европу. Эту подоплеку не меняет строительство Россией, стремящейся доказать, что она является надежным экспортером энергоресурсов, магистралей на Запад в обход «проблематичных» стран-транзитеров в Восточной Европе («Nord Stream» через Балтийское море и «Южный поток» через Болгарию и Грецию).
5 См.: С. Смирнов: Три каспийские трубы — транскаспийский долгострой, прикаспийский проект и китайский иероглиф // Эксперт-Казахстан [http://www.centrasia.ru/newsA.php4?st=1191447240].
Газопровод в Китай. В июле 2GG7 года президент Туркменистана не только договорился с Пекином о планах сооружения газопровода для поставок голубого топлива в КНР, но и подписал соглашение, согласно которому китайская компания «China National Petroleum» получила лицензию на освоение одного из самых перспективных месторождений республики — Багтыярлык. Президент Казахстана и председатель КНР подписали ряд документов о прокладке по территории РК газопровода из Туркменистана. Магистраль, строительство которой должно завершиться к 2G1G году, будет иметь пропускную способность в 4G млрд куб. м в год. На китайско-казахстанской границе газопровод должен разделиться на две ветви (одна пойдет через Узбекистан в Туркменистан, а вторая — к месторождению Бейнеу на западе Казахстана).
Посредством поставок газа в КНР Казахстан и Туркменистан получат важный экономический рычаг в отношениях с Россией. Подписание с Пекином соглашений о прокладке газопровода позволит Астане и Ашхабаду напрямую выйти на китайский рынок энергоресурсов. Это означает, что периоду монопольного положения «Газпрома» на туркменском рынке приходит конец. Возможно, именно осознание этого повлияло на позицию «Г азпрома», когда он согласился закупать туркменский газ в 2GG7—2GG8 годах по 1GG долл. за 1 тыс. куб. м, а с 2009-го стоимость будет определяться на основе рыночных принципов. Договоренности будут действовать до 2028 года. В результате российская компания заплатит за туркменский газ значительно больше, чем планировала, но зато она сохранит контроль над экспортом туркменского голубого топлива в Европу. Если же «Газпром» выдвинет республике заведомо неприемлемые условия на западном направлении, то она будет перекачивать газ в Китай, энергетический рынок которого без проблем «переварит» любые объемы газа. Таким образом, у Туркменистана появляется довольно ощутимый инструмент давления как на «Газпром», так и (в случае реализации Транскаспийского проекта) на европейских потребителей. Однако пока проект не сдвинулся с мертвой точки. Нет ни разработанной технической документации, ни утвержденного бюджета (хотя на территории Туркменистана строительство уже началось). Подобный подход к строительству газопровода — наряду с неопределенностью источников его заполнения — делает перспективу осуществления проекта весьма «сложной» и «туманной». Вместе с тем следует ожидать, что Китай сделает все для реализации этого проекта.
Транскаспийский проект. Соединенные Штаты активно лоббируют реализацию сооружения трубопроводов из Центральной Азии через Каспий в Азербайджан, не скрывая, что их задача — добиться прокачки большей части туркменского газа именно по этому направлению. Если подобное соглашение с Ашхабадом будет подписано, то, по оценкам Вашингтона, куда проще будет присоединить к данному проекту Астану. Крайне заинтересован в этом проекте и Баку, причем по просьбе американцев он не только резко активизировал свои связи с Ашхабадом, но и предложил последнему выступать единым фронтом при решении многих важных региональных задач.
Работа над проектом началась в 1996 году по инициативе Вашингтона, который объявил Черноморско-Каспийский регион зоной своих стратегических интересов и приступил к созданию новой сети трубопроводов в обход России и Ирана. В 2000 году работа была остановлена — стороны не смогли договориться об условиях строительства. Логическое продолжение проекта — газопровод «Набукко», инициированный в 2002 году газовыми компаниями Австрии, Венгрии, Румынии, Болгарии и Турции. Предполагается, что западная часть этой магистрали пройдет от границы Грузии через Турцию, Болгарию, Румынию и Венгрию в Австрию. Эта идея может стать реальностью, если по дну Каспийского моря будет проложен участок от Актау до Баку. Проектная мощность газопровода предполагается на уровне 26—32 млрд куб. м в год. Реализация проекта с первоначальной стоимостью около 6 млрд долл. планируется к 2012 году. Если раньше Вашин-
гтону и Брюсселю такие затраты не представлялись оправданными, то стремительный рост стоимости энергоресурсов и столкновение с политико-экономическими интересами Москвы изменили их взгляд на эту проблему. Вместе с тем, по нашему мнению, на пути реализации проекта есть ряд серьезных препятствий.
■ Во-первых, Азербайджан, активно лоббирующий этот проект, даже через 8— 10 лет сможет обеспечивать лишь половину планируемой мощности. Следовательно, основными поставщиками в этом проекте должны стать Казахстан и Туркменистан — без их приобщения проект теряет смысл6. Очевидно, что уже присоединившаяся к проекту Баку — Джейхан Астана вряд ли пойдет на дальнейшую конфронтацию с Москвой по поводу нового проекта. Если же учитывать, что часть добываемого в Казахстане газа пойдет в Китай, часть — на внутренние нужды республики, а остальное поставит на экспорт «Газпром», то для нового проекта почти ничего не останется7. Кроме того, о нежелании Астаны и Ашхабада жестко «привязаться» к проекту свидетельствует их повышенное внимание к строительству собственного танкерного флота и технологиям производства сжиженного природного газа. Также не следует забывать и о соглашении, согласно которому Туркменистану предстоит отправлять в Китай 30 млрд куб. м с 2009 года в течение 30 лет. В этом документе закреплено, что в случае нехватки объемов газа для выполнения договоренностей Ашхабад заполнит дефицит за счет других ресурсов. При этом до сих пор неясно, хватит ли у него голубого топлива для осуществления по полной программе даже одного проекта. Оценки запасов туркменского газа мировыми экспертами (примерно 15 трлн куб. м) и заявленные руководством республики (от 25 до 45 трлн куб. м) весьма расходятся. В этой связи основные лоббисты энергетических проектов ориентируются на Казахстан как на наиболее надежного партнера. Поэтому говорить о стабильных и долгосрочных поставках голубого топлива из Туркменистана по Транскаспийскому газопроводу можно лишь в теории, так как на обозримую перспективу значительных источников сырья для транскаспийской трубы в регионе не существует.
■ Во-вторых, хотя президент Туркменистана и выступает за альтернативные пути доставки газа республики на мировые рынки, однако ссориться с Россией он пока не намерен. Так, для выполнения всех обещаний, данных Москве и Западу, Ашхабаду нужно как минимум удвоить добычу голубого топлива. Тем не менее темпы роста, как показывает статистика, невелики и реальные объемы добычи постоянно отстают от запланированных. Аналитики сомневаются в способности Туркменистана резко увеличить экспорт газа и реализовать свои намерения — в 2006 году добыча сырья выросла всего на 1%.
■ В-третьих, строительство магистрали сопряжено с рядом проблем, связанных прежде всего с тем, что часть ее должна пройти по дну Каспийского моря, не обладающему тектоническим спокойствием. Даже если технические задачи будут решены, то останутся юридические проблемы, связанные с неопределенностью правового статуса Каспия. Пока, согласно международным нормам, море не
6 По словам министра Азербайджана Н. Алиева, «максимум, на какую добычу мы можем рассчитывать к 2015 году — это 20 млрд куб. м в год» [http://www.centrasia.ru/newsA.php4?st=1191447240].
7 В марте 2007 года глава МИД Казахстана после встречи с представителями ЕС и министрами иностранных дел Германии, Узбекистана, Таджикистана и Туркменистана заявил: «Целесообразность проекта Транскаспийского газопровода, который бы помог доставлять газ из Азии в Европу без участия России, не доказана».
поделено. Поэтому иранские патрульные корабли неоднократно захватывали суда с азербайджанскими нефтяниками, которые собирались проводить разведку участков Каспия, находящихся вроде бы под юрисдикцией Азербайджана, однако Иран считает их исключительно своими.
■ В-четвертых, следует учитывать и военно-политические факторы. Азербайджан и Грузия, через территории которых планируется прокладывать газовую трубу, находятся в постоянном «предвоенном состоянии». Баку заявляет о приемлемости силового пути решения нагорно-карабахского конфликта, а Тбилиси не оставляет попыток «разобраться» с непризнанными республиками — Южной Осетией и Абхазией, о чем свидетельствуют события августа 2008 года. В этой связи как нефтепровод Баку — Тбилиси — Джейхан, так и новый газопровод могут быть выведены из строя — в случае возникновения «очередных» военных конфликтов — противоборствующей стороной. Еще одна проблема — перспектива военной операции США против Ирана. Не исключено, что для «ударов возмездия» Тегеран также может выбрать объекты транспортной инфраструктуры энергоресурсов.
Таким образом, интересы России и стран Запада (США, НАТО и Евросоюза) противоположны в отношении использования энергоресурсов ЦА, а из конкурирующих проектов экспорта газа наименьшие шансы на реализацию имеет Транскаспийский проект.
Энергетическое сотрудничество в формате ШОС: сильные и слабые стороны
Что касается развития энергетического сектора, то государства Центральной Азии традиционно заинтересованы во взаимодействии с Россией. Их интересы заключаются в обеспечении доступа к транспортно-энергетической системе РФ, промышленным и научно-техническим разработкам, в помощи при проведении геологоразведочных работ. К тому же Россия представляет собой емкий рынок сбыта энергоносителей, играет роль важнейшей транспортной артерии, связывающей республики региона с внешним миром. А Москва заинтересована в полноценном использовании сырьевого и производственного потенциала стран ЦА, их инфраструктуры, которые способствуют экономической и военной безопасности РФ, а также в контроле над энергопотоками, направляемыми в Европу и АТР.
Развитие энергетического сотрудничества России с республиками ЦА в двустороннем формате имеет как очевидные успехи, так и определенные проблемы. По нашему мнению, многие из них порождены отсутствием долгосрочного целевого планирования деятельности Москвы в регионе, включая перспективы его развития в рамках структур, в которых РФ участвует. Элемент неопределенности сохраняется и в отношении стратегии дальнейшей политики Кремля в ЦА, связанной с реализацией «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года». В проекте этого документа она определена недостаточно четко. Между тем отсутствие такого целевого планирования деятельности России в ЦА, включая перспективы его развития в рамках тех структур, в которых РФ участвует, может негативно сказаться на возможностях обеспечения национальных интересов России. Кроме того, в условиях подъема экономики РФ ее инвестиционный и экономический вклады в регион остаются ограниченными. Торгово-
экономическое партнерство России со странами ЦА развивается преимущественно на двусторонней основе, причем с упором на экспорт энергосырьевых ресурсов из региона. База двусторонних отношений пока не стала достаточно прочной и разноплановой (см. табл. 1). Имеется крайне небольшое число совместных инвестиционных проектов, приоритет отдается торгово-экономическому сотрудничеству. Для энергетического взаимодействия РФ с республиками ЦА характерна его несбалансированность.
Таблица 18
Внешняя торговля России со странами ЦА в 2000 и 2006 годах (млн долл.)
Страны 2000 2006
экспорт импорт экспорт импорт
Казахстан 2 247 2 200 8 976 3 840
Кыргызстан 103 89 561 194
Таджикистан 56 237 377 126
Узбекистан 274 663 1 087 1 290
СВсего 2 680 3 189 11 001 > 5 450
Россия — Казахстан. РК с ее крупными запасами углеводородов и урана позиционирует себя «игроком» глобального рынка, преследующим собственные геоэкономичес-кие и геополитические интересы. Республика имеет сходные с РФ проблемы, связанные с удорожанием нефти и недостаточно эффективной системой управления запасами «черного золота». Увеличив финансовые ресурсы, РК пытается ренационализировать нефтедобывающие активы иностранных собственников. Такие действия Астаны в отношении зарубежных инвесторов могут осложнить ее сотрудничество с мировыми нефтяными компаниями, что наблюдалось в финансовых трениях как с западными корпорациями, так и с российской фирмой «ЛУКойл».
Добыча нефти в стране растет высокими темпами. Предполагается, что к 2010 году она достигнет 80 млн т в год, а в 2015-м — 130 млн т. Однако трубопроводная сеть РК не готова к этому, в связи с чем возможность экспорта «черного золота» вырастает в проблему стратегии развития нефтяной промышленности. Это предопределяет необходимость взаимодействия РФ, поскольку сейчас практически единственным направлением транспортировки казахской нефти на экспорт является российское, если не считать небольших объемов, поставляемых по Каспийскому морю в Иран. Протянувшиеся же через Россию трубопроводы не могут перекачивать весь экспорт Казахстана. Поэтому Астана нацелена на многовекторное развитие нефтепроводов, среди которых западное направление — Баку — Джейхан, а восточное — в КНР (Атырау — Алашанькоу). К тому же РК активно участвует в организации транспортных путей через российские порты Азово-Черноморского бассейна по Волго-Донскому каналу и лоббирует строительство нового канала по Кумо-Манычской впадине. Как принципиально важное в этом плане рассматривается соглашение о прокладке Прикаспийского газопровода.
См.: Россия в цифрах 2007. М.: ФСГС, 2007.
Казахстан становится транзитным «газовым» государством, по территории которого будет проходить 80—100 млрд куб. м туркменского и узбекского голубого топлива либо в Россию, либо в Китай9.
С точки зрения перспектив развития нефтяной промышленности РК и ее взаимоотношений с РФ следует отметить, что нефтяной сектор Казахстана пока не исполняет роли локомотива экономики республики, несмотря на наращивание объемов добычи черного золота. Рынок нефтедобывающего оборудования на 80% представлен зарубежными производителями, и попытки изменить данную ситуацию малоэффективны. В связи с этим возможна интенсификация контактов с нефтяными корпорациями России для аутсорсинга.
Россия — Узбекистан. Направления их взаимных экономических интересов более диверсифицированы в сравнении с другими странами ЦА. Основная сфера двустороннего сотрудничества — топливно-сырьевой комплекс и нефтегазовая отрасль. В ходе визита премьер-министра России в Ташкент, состоявшегося в начале марта 2007 года при активном участии «Газпрома» и «ЛУКойла», обсуждались перспективы российско-узбекского сотрудничества в этой сфере. Планируется, что инвестиции компаний РФ будут ориентированы на существенное повышение в будущем экспорта узбекского газа. «Газпром» и «ЛУКойл» будут инвестировать в разведку, добычу и транспортировку узбекских энергоносителей. Достигнута договоренность о том, что в течение 36 лет «Союзнефтегаз» вложит в реализуемые в Узбекистане проекты в сфере ТЭК свыше 2 млрд долл. В настоящее время фирма «Союзнефтегаз Восток Лимитед» (дочерняя компания «Союзнефтегаза») уже начала добычу черного золота на двух месторождениях и ведет подготовку к комплексной разработке газоконденсатных пластов на территории Юго-Западного Гиссара. Вместе с тем ситуацию в сфере нефтедобычи можно оценить как неблагоприятную. Главная проблема — истощение действующих месторождений, из-за чего снижается добыча и загрузка нефтеперерабатывающих мощностей (Ферганский и Бухарский НПЗ). Постепенно истощаются и месторождения природного газа. По прогнозу, при сохранении нынешнего уровня добычи подтвержденных запасов указанного сырья РУ хватит его примерно на 33 года, нефти — на 11 лет.
Россия — Таджикистан. Участие РФ в освоении энергетических ресурсов Таджикистана способствует социально-политической стабильности республики и ее экономическому развитию. Для России представляет интерес гидроэнергетический комплекс РТ, от эффективности работы которого во многом зависит стабильность в регионе. Интересы Москвы в энергетическом сотрудничестве с Душанбе определяются, во-первых, резким ростом цен на энергоносители, что делает привлекательными проекты по гидроэнергетике; во-вторых, стремлением России укрепить свои геополитические позиции в странах ЦА. Встречный интерес Душанбе к сотрудничеству с Москвой связан с благоприятными перспективами расширения экспорта электроэнергии в РФ, что предполагает модернизацию линий электропередачи, в том числе — сооружение линии «Юг — Север».
Но, несмотря на наличие взаимной заинтересованности России и Таджикистана в развитии энергетического партнерства, есть ряд проблем, ему препятствующих. Главная из внутренних причин связана, очевидно, с недопониманием руководством Таджикистана рыночных механизмов сотрудничества с хозяйствующими субъектами России, что особенно проявляется в строительстве Рогунской ГЭС. Внешние причины имеют в основном конъюнктурный, даже спекулятивный характер. Они связаны с конкуренцией на рынке Таджикистана других государств. Так, США заявляют о своей готовности инвес-
9 См.: Матвеев В.А. Зачем Китаю газовые кладовые Центральной Азии? // Независимая газета, 12 февраля 2008.
тировать в энергетику республики до 8 млрд долл., построить Даштиджумскую ГЭС мощностью 4 млн кВт, вложить средства в сооружение ЛЭП. Существенные инвестиции обещают также Иран, Пакистан и Турция, однако пока все эти обещания активизируются только после конкретных действий России.
Россия — Кыргызстан. Сегодня российских инвесторов привлекает (наряду с другими отраслями) энергетический сектор. Это не в последнюю очередь связано и с тем, что производство основного экспортного товара Кыргызстана — золота — контролируют западные корпорации. Интерес для РФ представляет гидроэнергетический комплекс страны. Участие России в освоении энергоресурсов КР способствует урегулированию проблем регионального водоэнергообеспечения и ускорению экономического развития республики. Однако, как и в Таджикистане (в отношении перипетий, связанных с Рогун-ской ГЭС), здесь есть трудно решаемые проблемы. Пример тому — достройка Камбара-тинской ГЭС-2: правительство республики и РАО «ЕЭС России» подписали несколько соглашений по этому поводу, однако к реализации проекта так и не приступили. В то же время знаковым может стать партнерство КР с «Газпромом» в разведке и добыче природного газа. «Газпром» рассматривает возможности участия в этих работах, а также в реконструкции и создании новых кыргызстанских газотранспортных мощностей в рамках долгосрочного соглашения о сотрудничестве в нефтегазовой сфере. Оно также предусматривает совместное восстановление компрессорных станций на подземном хранилище голубого топлива «Майлу-Суу» и поставки оборудования для газового комплекса республики.
Россия — Китай. РФ занимает пятое место среди основных экспортеров нефти в КНР. Взаимодействие в сфере энергетики — важнейшая часть торгово-экономических отношений двух стран. В свое время министр экономического развития и торговли России Г. Греф отмечал, что для увеличения экспорта черного золота в Китай российской стороне необходимо эффективнее осваивать ресурсы Сибири и Дальнего Востока, расширяя при этом каналы поставок нефти. В этом контексте развитие сотрудничества с КНР по линии энергетики играет инструментальную роль. Программа освоения Восточной Сибири и Дальнего Востока — прямой путь к подъему экономики этих регионов. Инфраструктура становится средством промышленного развития, стимулируя освоение месторождений. Прогресс газовой и нефтяной промышленности предполагает не только традиционное использование углеводородов в качестве топлива, но и создание новой базы выпуска продукции нефте- и газопереработки, а также нефтехимии.
Большинство экспертов — как в Китае, так и за его пределами — считают, что РФ может стать наиболее перспективным партнером КНР. Об этом свидетельствуют два аргумента: взаимодополняемость их интересов — Россия должна развивать свой Дальний Восток, что обеспечит именно подъем энергетики. Китаю, в свою очередь, необходимо диверсифицировать поставки нефти, так как сегодня большую ее часть он экспортирует из самого неспокойного региона в мире — Ближнего Востока. РФ и КНР граничат друг с другом, однако потенциал их энергетического сотрудничества, который мог бы обеспечить дешевизну поставок нефти и газа, до сих пор не реализован. На данный момент черное золото из России в Китай поставляют по железной дороге.
Реальное развитие партнерства с КНР в энергетическом направлении началось относительно недавно, так как вплоть до визита В. Путина в Китай сохранялись серьезные возражения10. 31 декабря 2004 года председатель правительства РФ М. Фрадков
10 Здесь свою роль сыграли уголовное дело, возбужденное против владельцев ЮКОСа, которые выступали за активизацию сотрудничества с КНР, заявления Японии о готовности финансировать строительство нефтепровода до побережья Тихого океана и другие препоны.
подписал постановление о проектировании и строительстве нефтепровода Восточная Сибирь — Тихий океан (ВСТО). Длительная эпопея с участием нефтяного лобби, правительства и экологов, связанная с определением исходного и конечного пунктов будущей магистрали, завершилась. «Транснефть» представила проект строительства нефтепровода по направлению Тайшет (Иркутская область) — бухта Перевозная (Приморск); программа рассчитана до 2020 года. Инвестиционные затраты на реализацию этого проекта должны составить 16 млрд долл. Строительство магистрали до побережья Тихого океана позволит России поставлять нефть в страны АТР. При этом КНР уделяется значительное внимание: из запланированных 80 млн т 30 млн пойдет в Китай11.
Говоря о рисках восточного направления энергетической стратегии РФ, необходимо учитывать последствия упрочения позиций КНР как основного рынка для российских энергоносителей. Китай позиционирует себя именно так, поэтому вполне могут возникать опасения по поводу возникновения еще одной потребительской монополии — теперь уже на Востоке (ЕС — на Западе). Кроме того, в российской политической элите есть группы, заинтересованные в сотрудничестве с Японией и западными государствами больше, чем с КНР, и активно лоббирующие эту позицию. Возражает и руководство Российских железных дорог (РЖД), которое активно продвигает идею перевозки нефти в железнодорожных цистернах, что находит поддержку и в Китае. К примеру, в ходе состоявшегося 14 октября 2006 года заседания Российско-китайской подкомиссии по сотрудничеству в сфере энергетики представители КНР попросили рассмотреть вопрос об увеличении таких поставок до 40—45 млн т в год.
Еще один вопрос — ценообразование. Пекин хочет получить как можно больше, но по как можно меньшей цене, а договор о принципах ценообразования на нефть еще не подписан. В газовой сфере желание КНР получать голубое топливо по цене, существенно меньше рыночной, также не способствует значительному прогрессу. С другой стороны, Китай ведет активное строительство мощностей для приема сжиженного природного газа на юго-востоке страны. И если Пекин готов платить за такой товар значительные деньги, то не совсем понятно, почему на переговорах с Москвой он настаивает на гораздо более низких ценах. Кроме того, Россия является для Китая не единственным вектором в его энергетической стратегии. В поисках источников углеводородов КНР все более активно действует в республиках Центральной Азии, где обостряется борьба между российскими, китайскими и западными компаниями.
Сотрудничество в многостороннем формате. Шанхайская организация сотрудничества постепенно трансформируется в интеграционную структуру мирового масштаба. Процесс интернационализации хозяйственной жизни стран-участниц ШОС в перспективе ведет к созданию хозяйственного комплекса нескольких государств. Один из главных признаков этой интеграции — становление постоянных механизмов многостороннего сотрудничества Организации: совещаний министров, отвечающих за внешнеэкономическую деятельность, семи специальных рабочих групп по развитию связей на конкретных экономических направлениях, Форума ШОС, Делового совета и Межбанковского объединения. Начинается реализация многосторонних инфраструктурных проектов и обсуждается идея формата «Энергетического клуба» ШОС. Своей прагматической направленностью, реализуемостью поставленных целей в рамках достигнутых договоренностей эта динамично набирающая силу Организация выгодно отличается от аналогичных структур СНГ (см. табл. 2).
11 Для реализации этих планов прокладывают ответвления от ВСТО на Китай в районе Сковородино. Ожидается, что строительство участка до Дацина (КНР) будет завершено в 2008 году.
Таблица 2
Статистические показатели выполнения внутригосударственных процедур по документам, принятым Россией и странами ЦА в 1991—2008 годах
Страна Подписано Вступило в силу % от подписанных 1
Россия 264 210 80
Казахстан 267 176 70
Кыргызстан 270 212 78
Таджикистан 269 208 67
Узбекистан 121 68 56
Конструктивное регулирование интеграционных процессов в перспективе обеспечит глубокие структурные изменения в экономике стран-участниц, а также взаимопроникновение (даже переплетение) национальных экономических связей. Но до этого еще далеко, так как упомянутые ранее политико-экономические и иные глобальные и региональные трансформации присутствуют при выстраивании межгосударственных отношений в рамках ШОС. Можно ожидать как сохранения потребности других стран Организации в сотрудничестве с РФ в энергетическом секторе, так и усиления соперничества с нею под влиянием «внешних» государств и организаций.
Проблемы, препятствующие развитию взаимодействия в рамках ШОС
По нашему мнению, в энергетическом секторе сотрудничество в формате ШОС осложняется по ряду причин.
■ Во-первых, многостороннее партнерство развивается экстенсивно. Более половины из 330 принятых документов Организации имеет процедурный или организационный характер, и лишь 38 направлены непосредственно на экономические связи. Поэтому финансирование предложенных многосторонних проектов в этом формате — серьезная проблема. До сих пор в России превалировала точка зрения, сводившаяся к осторожному подходу в этой сфере, что обусловливает привлекательность взаимодействия республик ЦА с западными и восточными партнерами.
■ Во-вторых, неэффективная система таможенного контроля над межгосударственными перетоками электроэнергии. Действующий порядок не способствует эффективному функционированию энергосистем в параллельном режиме. Протокол же об упрощении таможенного оформления перетоков электроэнергии до сих пор не согласован из-за отсутствия единых подходов к установлению тари-
фов на транзит электроэнергии. Вследствие этого соответствующие органы РФ и стран ЦА не могут выработать приемлемый порядок расчета тарифов, что, в свою очередь, сдерживает формирование общего рынка энергоресурсов и развитие транзитного потенциала заинтересованных государств.
■ В-третьих, несовпадение национальных законодательных баз России и других стран ШОС, регламентирующих порядок освоения нефтегазовых месторождений, продажи и транспортировки углеводородов, а также взаимоотношений государства и частных компаний в данной сфере. Сохраняется несоответствие ряда норм национальных налоговых законодательств принятым договорам и соглашениям по интеграционному сотрудничеству.
■ В-четвертых, использование устаревшего энергетического оборудования снижает конкурентоспособность национальных экономик. При выработке электроэнергии расход топлива на ее получение остается чрезмерно высоким. В РФ на производство 1 кВтч необходимо в среднем 335—340 г условного топлива, в других странах ШОС этот показатель еще выше, а в Европе — 210—250 г.
■ В-пятых, ориентация большинства нефтегазовых компаний России и республик ЦА на экспорт углеводородов зачастую в ущерб национальным рынкам. Так, РФ и Казахстан экспортируют свыше 70% общего объема их добычи. На этом фоне периодически возникает дефицит нефтепродуктов, например в периоды посевной кампании и уборки урожая. Кроме того, отмечается недозагрузка мощностей, а иногда и простой предприятий нефтехимии и следующего за ними технологического звена (производителей синтетических материалов). Это, в свою очередь, негативно сказывается на функционировании отраслей промышленности, использующих синтетические материалы.
■ В-шестых, слабое взаимодействие России и государств ШОС в продвижении общих энергетических интересов на мировом рынке. Это затрудняет выработку единого подхода к рациональному использованию совокупного нефтегазового потенциала и целостное видение эффективного функционирования нефтегазовых отраслей в интересах комплексного развития экономик стран ШОС. Такое положение в определенной мере тормозит интеграционные процессы. Так, отсутствие комплексного подхода к энергетическому сотрудничеству РФ с государствами ЦА является, пожалуй, главной на сегодня проблемой развития отношений в сфере энергетики. Это порождает, с одной стороны, активность заинтересованных ведущих мировых «игроков» в доступе к углеводородным ресурсам ЦА, а с другой — маневрирование стран региона с целью извлечь выгоду из противоречий между интересами РФ, Запада и Китая.
■ Наконец, недостаточная увязка взаимодействия в сфере энергетики со стратегией социально-экономического развития и интеграцией государств ЦА способствует социальному расслоению общества и (как следствие) снижению политической стабильности в странах региона. В частности, это выражается в больших «ножницах» в ВВП на душу населения и в средней зарплате за идентичный труд в России и республиках региона (см. табл. 3).
Для сравнения: ВВП на человека в РФ — 9 872 долл., средняя зарплата — 700,9. В развитых западных и восточных странах эти показатели еще выше. В целом обозначенные проблемы сотрудничества России и республик ЦА могут (в случае их консервации) постепенно трансформироваться в вызовы динамике их развития в энергетической сфере.
Таблица 3 12
Основные социально-экономические показатели республик ЦА — членов ШОС (по состоянию на 2008 г.)
Показатели Казахстан Узбекистан Кыргызстан І —кистані
Население (млн чел.) 15,581 28,51 5,166 7,163
ВВП на душу населения (в долл.) 5 043 598 536 424
Рост экономики (в %) 8,5 9,5 7,3 7,3
Средняя зарплата (в долл.) ^ 434 210 120 6 О і
Некоторые рекомендации по повышению эффективности энергетического сотрудничества в формате ШОС
При выстраивании долгосрочного энергетического взаимодействия РФ и стран ЦА в рамках ШОС, очевидно, не обойтись без выработки стратегической концепции развития всей интеграционной составляющей Организации. Сегодня уже важны не столько экономические выгоды для отдельных государств, сколько общая эффективность совместных инвестиционных проектов инфраструктурного характера.
Представляется необходимым усилить государственное регулирование, выражающееся в согласовании энергетических политик стран-членов ШОС, в том числе в рамках «Энергетического клуба», равно как и «Водного консорциума». Пора переходить от общих рассуждений о целесообразности создания таких структур к формированию механизмов регулирования рынка ресурсов. Относительно «Энергетического клуба», например, следует найти решение таких вопросов, как согласование тарифов на транспортировку энергоресурсов, уровень преференций, налогов, таможенных платежей, но главное — уровень внешнеторговых цен для реализации энергоресурсов. В этом плане «Энергетический клуб» может оказаться полезным как «площадка» для достижения компромиссов. Формат клуба целесообразно использовать и для координации действий добывающих государств ШОС на мировом энергетическом рынке, для развития сотрудничества между производителями и потребителями газа в целях диверсификации направлений сбыта энергоносителей. В конечном счете это позволит вырабатывать согласованную стратегию на данном направлении и увязывать ее с геоэкономическими интересами членов клуба. Кроме того, клуб может стать при-
12 По данным опросов, проводившихся в 2003—2008 годах компаниями «Eurasia21.com» (Центр изучения общественного мнения «Ижтимоий Фикр»), «SIAR — Bishkek» (Фонд «Общественное мнение»), «Gallup», «Vilmorus», «Baltic Surveys».
мером новых взаимоотношений, ориентированных на совместный подъем экономик участвующих в нем стран.
Долгосрочными целями внешнеэкономической политики государств ШОС могут быть создание условий для достижения лидирующих позиций в поставках газа на мировые рынки на основе географической и продуктовой диверсификации, а также участие в становлении глобальной энергетической инфраструктуры и выработке правил функционирования всемирных энергетических рынков. Это особенно важно в условиях нынешних договоренностей газодобывающих стран ЦА и России о формировании (начиная с 2009 г.) отпускных цен на голубое топливо на основе принципа «net back». Это позволит изменить всю архитектонику газовых потоков из региона, снизив эффективность иных направлений поставок в Европу, кроме российского. В то же время высокая капиталоемкость разработки и транспортировки газовых ресурсов требует привлечения больших инвестиций.
В рамках ШОС крайне важно выработать четкие и понятные ограничения для зарубежных инвестиций в данную сферу, а также прозрачные условия привлечения иностранного капитала. Добывающим государствам ШОС следует в полной мере использовать как отрицательный, так и положительный опыт РФ в отношениях с иностранными инвесторами на этом направлении. Так, реализацию Россией совместных с западными компаниями проектов разработки нефтяных месторождений Сахалина в режиме СРП целесообразно учитывать Казахстану, который решает похожую проблему при эксплуатации месторождения Кашаган, а также Узбекистану — при планировании разведки и разработки нефтегазовых месторождений на плато Устюрт и в других районах страны. В качестве положительного примера можно привести закон РФ (2008 г.) «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». В этом документе регулируются вопросы доступа иностранного капитала, прописаны четкие правила деятельности на национальном рынке и привлечение инвестиционных средств.
Современное состояние двусторонних отношений недостаточно для усиления позиций РФ и республик ЦА на мировом энергетическом рынке. Важно, чтобы его развитие стало одним из элементов государственной политики. Здесь многое зависит от позиции правительств стран ШОС по данному вопросу. Следует выстраивать деловые отношения в сфере энергетики и с другими государствами, продолжать либерализацию рынка энергоносителей, прежде всего газа, синхронизируя и гармонизируя этот процесс с аналогичными процессами в странах зоны общих интересов.
Возможно, органом, нивелирующим недофинансирование совместных энергетических проектов, может стать Фонд развития ШОС, создание которого планируется. Для этого наиболее развитым государствам-членам ШОС — России, Китаю и Казахстану необходимо увеличить свои вклады. КНР предлагает активизировать создание этого Фонда, выделив для него основную часть финансовых средств, направленных на анализ и разработку технико-экономических обоснований многосторонних проектов, а затем и на их реализацию.
Законодательное расширение полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере международной деятельности обеспечило новые стимулы приграничного сотрудничества регионов России с республиками ЦА. Для разрешения проблем в этом секторе их нужно нивелировать (в плане унификации таможенных законодательств, особенно таможенных и околотаможенных процедур, снижения налоговых и других платежей при осуществлении приграничной торговли, а также гармонизации и унификации железнодорожных тарифов).
В м е с т о з а к л ю ч е н и я
Эффективность сотрудничества России и других стран ШОС в энергетических проектах Центральной Евразии можно повысить в рамках единой стратегии, которую целесообразно отразить в одном документе. Кроме того, необходимо обозначить формы и способы партнерства (включая вопросы кооперирования с внешними акторами), наметить конкретные цели развития сотрудничества и т.п. Однако плодить отдельные документы, до чего ныне так охочи чиновники, на наш взгляд, нецелесообразно. Нужен один основополагающий документ — таковым может быть «Стратегия развития ШОС», для разработки которой следует определить соответствующие концептуальные основы, в том числе в энергетическом взаимодействии. К их выработке можно привлечь все экспертное сообщество как государств-участников, так и наблюдателей при Организации.
Для российских участников ориентиром подобной разработки могла бы стать Концепция обеспечения национальных интересов РФ в регионе, тесно увязанная с основными положениями «Энергетической стратегии России» и «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года», особенно в части, касающейся направленности модернизации ее восточной территории и энергетических проектов Центральной Евразии. В ней следует обозначить и пути преодоления противоречий в экономических отношениях, перспективы реализации на различных этапах межгосударственных программ, способствующих более тесной производственной и научно-технической интеграции национальных хозяйств на базе создания совместных предприятий и многосторонних организаций. При этом необходимо оценить существующие и вероятные вызовы и угрозы в регионе на среднесрочную перспективу, а также возможные тенденции изменения ситуации в нем. Иными словами, необходимо определить четкую перспективу всей совместной деятельности и ее ожидаемые результаты. Конечно, вся эта работа потребует согласования интересов участников данного проекта.
