CC BY
71
23 См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1240 «О Федеральной целевой программе "Леса России" на 1997-2000 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 41, ст. 4706.
24 См.: Принципы и критерии устойчивого, экологически и социально ответственного лесоводства и лесопользования в России // FOREST.RU — Все о российских лесах: сайт. URL: http://www.forest.ru/rus/ sustainable_forestry/what_is/gp.html (дата обращения: 01.04.2013).
25 См.: Принципы экологически устойчивого ведения лесного хозяйства и использования лесов в Европейской части России // FOREST.RU — Все о российских лесах: сайт. URL: http://www.forest.ru/rus/ sustainable_forestry/what_is/kostomus.html (дата обращения: 01.04.2013).
Т.В. Волкова
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
T.V. Volkova
LEGAL POLICY OF LAND MANAGEMENT
Правовая политика в сфере самостоятельного правового обеспечения процесса государственного управления земельными ресурсами ведет свой признанный отсчет с 1922 г., когда был принят первый Земельный кодекс РСФСР. В советский период она подвергалась различным изменениям, когда указанный Кодекс практически не действовал (за исключением некоторых институтов, относящихся к землеустройству). В тот период государство заявило себя в качестве собственника земли не только «на бумаге», но и в реальности1.
Односторонность государственных мер по отношению к земле особенно отчетливо проявилась с принятием Конституции СССР 1936 г., в которой был провозглашен принцип бесплатного пользования землей, и сдача в аренду земельных участков не допускалась.
К концу 80-х гг. ХХ в. в полной мере обнаружились назревавшие в социально-экономической структуре общества глубокие противоречия в развитии земельных отношений, порожденные монополией исключительной государственной собственности на землю. Это предопределило необходимость конкретных изменений в земельных отношениях на основе проведения земельной реформы2.
В начале 1990-х гг. ХХ в. начались кардинальные перемены в земельном законодательстве. Земля снова была признана имуществом, был восстановлен институт аренды земли, введен земельный налог. В связи с отменой монополии и права государства на землю начал постепенно развиваться институт купли-продажи земельных участков.
В настоящее время продолжающаяся земельная реформа в России требует новых форм государственного регулирования земельных отношений, иной формулировки понятия и содержания процесса управления в сфере закрепления прав на земельные участки. Государство несет ответственность за их состояние, использование и охрану, несмотря на то, что собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах.
© Волкова Татьяна Владимировна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент 192 кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия).
Следует согласиться с С.А. Боголюбовым, который считает, что «государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельным фондом: они организуют и осуществляют землеустройство, учет и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления»3.
По нашему мнению, наиболее полно понятие «управление земельными ресурсами» сформулировал О.И. Крассов, который считает, что «управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану»4.
Система государственных органов по управлению земельными ресурсами находится в состоянии постоянного совершенствования. В 40-80-е гг. прошлого века государственное управление земельным фондом осуществлялось Министерством сельского хозяйства5.
Реализация земельной реформы в Российской Федерации потребовала разработки и внедрения новых структур государственного управления земельными ресурсами. Так, проведение земельной политики было поручено Государственному комитету РСФСР по земельной реформе (14 июля 1990 г.), который был преобразован 30 июня 1991 г. в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, а 27 декабря 1991 г. ш переименован в Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Пра- н вительстве РФ6. С
В соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 1990 г. № 1148 т
о
«О структуре федеральных органов исполнительной власти»7 15 января был соз- к
о
дан Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству о' (Роскомзем), который согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 | «О структуре федеральных органов исполнительной власти»8 был переименован в
в Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и н
о
землеустройству. Ю
Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 «О структуре федераль- | ных органов исполнительной власти»9 было образовано Министерство РФ по с
к
земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а которому были переданы функции и полномочия Государственного комитета Л РФ по земельным ресурсам и землеустройству. и
В соответствии с Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 • «О структуре федеральных органов исполнительной власти»10 вместо Министер- 33 ства РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному ^ хозяйству был образован Государственный земельный комитет, который со- § гласно Указу Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»11 был преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике.
Государственный комитет РФ по земельной политике был упразднен и на его базе была образована Федеральная служба земельного кадастра России в соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре 193
федеральных органов исполнительной власти»12. Часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике была передана Министерству имущественных отношений.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»13 Федеральная служба земельного кадастра России была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
После упразднения Федерального агентства объектов недвижимости и Федерального агентства геодезии и картографии образовалась ныне действующая Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, переименованная из Федеральной регистрационной службы с вошедшими в нее вышеназванными агентствами (см.: Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»14). Данная служба в настоящее время находится в ведении Министерства экономического развития РФ. На это федеральное ведомство возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
Предмет ведения новой административной структуры в системе органов государственного управления (Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии) составили вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сделок с ним, оформление кадастровых прав 13 на объекты недвижимого имущества, выпуск электронных, в т. ч. цифровых ? карт, посредством которых граждане и юридические лица могут оформлять й свои права на объекты недвижимого имущества. Таким образом, создано единое | ведомство, учитывающее как описания объекта недвижимого имущества, так I и права на него.
1 Подведомственность образованного на базе трех реорганизованных ведомств
го
| органа определяет категории юридических дел по учету объектов жилой и не-
| жилой недвижимости, земельных участков, а также по государственной реги-
| страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним, как это предусматривает
2 Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре ° недвижимости»15. Именно этим нормативным актом создана единая система « государственного учета недвижимого имущества, объединяющая систему учета | земельных участков и систему учета объектов недвижимого имущества. Дане ный Федеральный закон стал главным регулятором современного разрешения 1 процедурных вопросов, связанных с ведением единой системы учета, созданием
0
° единой информационной системы, которая должна включать в себя как учетную
(Го
¿5 информацию обо всех объектах недвижимости, так и информацию о зарегистри-
1 рованных правах на эти объекты.
| Следует согласиться с мнением Ю. Васильевой, что в результате проводимых
административных преобразований вопросы кадастрового учета и вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество теперь находятся в ведении одного органа государственной власти, что дает возможность унифицировать учетно-регистрационные процедуры и создать единую эффективную административно-процессуальную модель оказания услуг гражданам и органи-194 зациям, повышает в целом управляемость огромным пластом всего недвижимого
имущества по всей территории страны, позволяет произвести технологическое объединение информационных систем и баз данных, что снизит издержки государства, граждан и организаций16.
На наш взгляд, создание единого реестра учета объектов недвижимого имущества позволяет обращаться к территориальным управлениям регистрирующих органов посредством специального сервера, непосредственно не приезжая в территориальный орган созданной административной структуры, что способствует ликвидации очередей за государственной регистрацией и постановкой на кадастровый учет объектов недвижимого имущества как для граждан, так и для юридических лиц.
Следует отметить, что ранее существовавшие и в настоящее время реорганизуемые административные ведомства вели самостоятельные реестры учета объектов недвижимого имущества, их регистрационных данных, сведений о сделках с данными объектами. В результате множественность таких реестров, а также ведомств, их формирующих, создавала предпосылки для пересечения, а также частичного дублирования сведений, содержащихся в этих реестрах, что, по нашему мнению, не способствовало эффективной работе с базой данных для субъектов гражданских правоотношений и для правоприменителя.
В этой связи основные задачи правовой политики государства в процессе реализации современных земельных преобразований должны сводиться к следующему: необходимость информирования граждан о порядке оказания государственных услуг в сфере государственной регистрации прав на земельные участки и недвижимое имущество, сделок с ними, а также о возможностях и формах работы с единой информационной системой; обеспечение бесперебойной работы действующих пунктов приема и выдачи документов, что также должно оптимизировать порядок разрешения земельных споров как в административном, так и в судебном порядке.
В современных научно-практических работах все чаще акцент делается на управлении рынком земли и совершенно незаслуженно недостаточно внимания уделяется правовой политике именно сферы государственного управления земельными ресурсами.
Думается, именно государственное управление земельными ресурсами обеспечит гарантию защиты прав владения и пользования землей, охрану земель, эффективное развитие инфраструктуры и градостроительства, надежное функционирование системы налогообложения земли, позволит установить четкий порядок — кому, для каких целей и по какой цене продавать или сдавать в аренду государственные и муниципальные земли и как эффективнее регулировать гражданский оборот земельных участков.
1 См.: Евсегнеев В.А. Особенности применения норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2007. № 6. С. 109-113.
2 См.: Земельное право России: учебник по специальности «Правоведение» / под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 33.
3 Земельное право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998. С. 130.
4 Крассов О.И. Земельное право: учебник. М., 2000. С. 173.
5 См.: Габитов М.Р. Основные концепции правового обеспечения земельных и аграрных преобразований в России с 1917 по 1927 годы // Аграрное и земельное право. 2005. № 4. С. 27-33.
6 См.: Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. № 101-1 «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 7, ст. 100.
7 См.: САПП. 1992. № 14, ст. 1091.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34, ст. 4082.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 18, ст. 2020.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации.1998. № 39. С. 4886.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 22, ст. 2727.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 21, ст. 2168.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6366.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 31, ст. 4017.
16 См.: Васильева Ю. Дом и участок в одном пакете // Российская Бизнес-газета. 2009. 27 янв.
С.Ю. Королев
РОЛЬ ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА (КОНТРОЛЯ) В РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
S.Yu. Korolev
THE ROLE OF LAND SUPERVISION (CONTROL) IN REGULATION OF LAND RELATIONS
Общеизвестно, что функции государства обусловлены интересами общества. Другими словами, изначально должны быть осознаны объективные потребности того самого общества, а потом определены функции государства1. Чем важнее общественный интерес, тем актуальней становится и функция, его обеспечивающая. Таким образом, определяя роль и место земельного надзора и контроля в регулировании отношений по охране и использованию земель, а так же системе управления земельными ресурсами Российской Федерации, прежде всего, необходимо ответить на вопрос: какие потребности обеспечивает данное направление деятельности и насколько они важны на современном этапе развития? Для этого необходимо четко и ясно представлять себе всю значимость земли как природного объекта и природного ресурса. Но в то же время еще более важным представляется понимать взаимосвязь всех компонентов окружающей среды как единого организма, среди которых земля является центральным звеном, объединяющим в единое целое все составляющие биосферной системы: почвы, недра, поверхностные и подземные воды, растительный, животный мир и т. д. Предлагаемый подход, в основе которого лежит представление о земле не как об отдельном структурном элементе окружающей среды, а как о центральном связующем компоненте, оказывающем влияние на все ее составляющие, представляется, на наш взгляд, единственно верным, позволяющим объективно определить роль контрольно-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере.
Уже давно не секрет, что мир живет при постоянно нарастающей угрозе экологического кризиса. Сегодня можно назвать следующие факторы деградации природной среды на мировом уровне: рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов; увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей; деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как след-
© Королев Станислав Юрьевич, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская госу-196 дарственная юридическая академия); e-mail: kzp@sgap.ru
