CC BY
70
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145). Право. Вып. 18. С. 38-43.
А. Ю. Томилов
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ НАЧАЛ, ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ВОЗМОЖНОСТЬ АКТИВНОГО УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В РЕГУЛИРОВАНИИ ЧАСТНОПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Рассматриваются особенности функций правоохранительных органов в регулировании тех или иных общественных отношений.
Ключевые слова: публично-правовые начала, частноправовые отношения, органы прокуратуры.
Общество является сложносоставной структурой, в которой каждый ее элемент играет свою роль в зависимости от его влияния на экономические, социальные и иные процессы, происходящие в нем. Структурные элементы, из которых состоит общество, обладают возможностью к самоорганизации и занимают в нем автономное положение. Однако большая часть таких элементов нуждается в строгом определении порядка их деятельности в зависимости от целей, стоящих перед гражданским обществом в определенный временной промежуток. К таким элементам можно отнести государственные органы, которые призваны обеспечивать функционирование общественных институтов в их конституционной конструкции.
В настоящее время актуальным является вопрос определения характеристик общества, формирование которого осуществляется в нашей стране. Определение сущности общества невозможно без учета общемировых тенденций и социально-политических обязательств, принятых обществом, через закрепление их в основополагающих нормативных актах. К таким обязательствам, безусловно, можно отнести конституцию и международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации.
По мнению ряда авторов, современное российское общество можно охарактеризовать как общество социального капитализма1. При этом отмечается, что такое общество сохраняет капиталистические устои: частную собственность, юридическое равенство, свободу договора, конкуренцию, стремление к максимальной прибыли. Такое общество имеет тенденцию к максимальной коллективизации и социализации, его основными принципами являются: стремление к социальному партнерству, выполнение частной собственностью социальных функций и стремление к социальной справедливости. Необходимо отметить, что данные принципы закреплены в ст. 7 и 8 Конституции РФ,
определяющих, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Одновременно с этим государство гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Все это позволяет сделать вывод о том, что современное общество действительно можно охарактеризовать как общество социального капитализма.
Государство принимает на себя политические гарантии по осуществлению различных мер социального характера как в экономике, так и в социальной и духовной сфере жизни общества. Это является результатом того, что «люди стремились создать такой тип общества, который гарантировал бы всем гражданам удовлетворение основных жизненных потребностей через организованный рынок труда, представительную демократию, систему социального обеспечения и общественных служб»2. В связи с этим правомерно говорить о том, что общественные отношения, которые ранее регулировались «частным» правом, переходят в сферу «публичного» права и начинают относиться или примыкают к устоям общества3.
Вопрос о соотношении частного и публичного в российском обществе всегда был актуален, что связано с особенностями формирования
и функционирования нашего государства, его общественных основ и правовых институтов. В принципе можно говорить о новой тенденции в объективном развитии современного общества, связанной с особенностями функционирования экономики и развитием социальных отношений. Данное положение определяет экономический и социальный детерминизм развития России и порождает определенную динамику изменений в общественно-политических отношениях внутри российского общества. Изменения, происходящие в обществе, необходимо отслеживать, обеспечивая эффективные правовые механизмы их регулирования.
Однако имеется вероятностная возможность ошибки при определении принципов регулирования общественных отношений в период смены общественных императивов поведения, когда возможен ничем не оправданный резкий переход от тоталитарного контроля к нигилистическому отношению в определении возможности участия государства в частноправовых отношениях. Об опасности как крайнего этатизма, так и отказа государства от контроля над хозяйственной и частноправовой жизнью общества предупреждал русский философ Н. А. Бердяев, который говорил о том, что «хозяйственным субъектом должна быть признана кооперация людей, трудовой синдикат и отдельный человек, поставленный организацией общества в условия, исключающие возможность эксплуатации своих близких. Государство при этом будет иметь контрольные и посреднические функции, призванные не допускать угнетения человека человеком»4.
Выполнение социальной задачи, связанной с исключением эксплуатации, дискриминации и угнетения человека, приняло на себя современное государство, осуществляющее стоящие перед ним задачи через систему охранительных мер с помощью законодательных актов и государственных мероприятий, представляющих «совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство»5.
Основные принципы правового построения государства определяют и механизм осуществления государственными органами своих функций, при реализации которых они применяют специализированные формы, методы и процедуры, закрепленные в правовых актах. Государственные органы имеют не только определенные права, но и несут ответственность за реализацию
своих полномочий. Для эффективности подобной модели функционирования органов власти предусматриваются механизмы обратной связи, которые должны реагировать на происходящие в обществе изменения, возникновение в нем новых тенденций и потребностей.
Вместе с тем в современном обществе стоит проблема защищенности как индивида, так и организаций от неправомерных действий со стороны кого бы то ни было. Необходимо отметить, что правоприменительная практика зачастую резко отличается от тех идей, которые закладываются в законы при их принятии. Неправомерные действия могут осуществляться с использованием государственных механизмов, которые в определенной степени применяют не только государственные структуры, но и частные лица. В последнее время в это вовлекаются и судебные органы. Факты использования судебного решения для «правового» присвоения чужой собственности получают огласку в средствах массовой информации6.
Общество стоит перед выбором в вопросе определения границ между публичными и частными интересами. На определение указанных границ во многом влияют господствующие в обществе стереотипы поведения, а порой и неосмыслен-ность представлений и понятий, которыми руководствуются люди.
Проблему неоднозначности понимания возможностей реализации задач, стоящих перед обществом, можно проанализировать на примере законодательства о прокуратуре Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что участие прокурора в гражданском и арбитражном процессах является его специфической деятельностью. В то время как участие прокурора в уголовном производстве и защита им публичных интересов представляют собой традиционной для него вид деятельности, в отличие от защиты частноправовых интересов других лиц, чьи права или законные интересы нарушены. Исходя из особенностей и нетрадиционного характера подобной деятельности, вопрос о внешней регламентации правовых оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве по защите чужих интересов требует научного исследования на предмет выявления правовых актов, определяющих процессуальные основания и порядок участия прокурора в суде по гражданским делам с учетом особенностей общественного устройства и определенного целеполагания
такого участия. Исследование указанных вопросов необходимо для выявления возможных путей развития российского законодательства, которое должно учитывать особенности предшествующих нормативных правовых актов, отражающих правовые взгляды, представления и пристрастия общества на различных этапах его исторического развития.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон) организация и порядок деятельности прокуратуры в Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (ст. 4 Федерального закона).
Прокуратура занимает особое место среди органов государственной власти, участвуя в системе сдержек и противовесов. Именно через органы прокуратуры государство может оперативно осуществлять необходимые меры, направленные на преодоление негативных явлений в обществе. В то же время формы и методы деятельности любой государственной структуры должны отвечать внутренним особенностям жизни общества. В России, где государственные структуры оказывают большое влияние на общественную жизнь, прокуратуре отведена особая роль.
В последнее время выдвигается гипотеза о существовании особой ветви власти - «контрольной»7, которая в нашей стране на сегодняшний день рассредоточена среди различных властных структур. Государственные органы, входящие в структуру контрольной власти, призваны действовать в рамках своей компетенции. Прокуратура, как представитель контрольной власти, осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Федерального закона). Правомерно говорить о том, что осуществляемый ею контроль должен иметь различные формы. Одной из форм
прокурорского контроля является участие прокурора в делах, возникающих из гражданско-правовых отношений. Как отмечает А. А. Власов, «прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, защищает права и охраняемые законом интересы других лиц и имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения, и интерес этот сосредоточен на реализации одной государственной функции — надзора за соблюдением законности»8.
Участие прокурора в делах, возникающих из частноправовых отношений, ставит вопрос о пределах такого участия. Действующее законодательство очертило эти пределы. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст. 27 Федерального закона).
При этом стоит обратить внимание на формулировку «особое общественное значение», в данном случае она является основанием обращения прокурора к суду в защиту граждан, неопределенного круга лиц либо интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. М. С. Шалумов определяет обязательное участие прокурора в гражданском процессе как проявление публичного интереса: «В ряде случаев законодатель сам определяет наличие публичного интереса путем установления категории гражданских дел, по которым участие прокурора обязательно.. .»9
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В суд общей юрисдикции прокурор обращается в случае защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. В связи с этим возникает вопрос: отвечают ли эти жестко определенные пределы участия прокурора в частноправовых отношениях потребностям общества?
Указанную проблему также следует рассмотреть с точки зрения обеспечения принципов состязательности и законности в ходе проведения процесса. Если в ходе судебного разбирательства будут косвенно затрагиваться публичные и общественные интересы, но данное дело не входит в перечень дел, по которым участие прокурора обязательно, то прокурор не сможет при рассмотрении дела в суде первой и второй инстанций принимать участие в судебных заседаниях, в связи с чем у него не будет возможности повлиять на принимаемое судом решение.
Необходимость выяснения понятий «общественный интерес» и «государственный интерес» вызвана также тем, что от этого зависят основания и пределы участия прокурора в гражданском процессе в случае необходимости их защиты в судебном порядке. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что неопределенность законодательной нормы ведет к различным и порой неоднозначным ее толкованиям. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Верховного Суда РФ было указано, что неопределенность понятия «особое общественное значение» ведет к тому, что правоохранительные органы трактуют его произвольно, так как в законе не указано, какое общественное значение может признаваться «особым».
На наш взгляд, Конституционный Суд РФ обратил внимание на серьезную проблему, существующую сегодня в праве. Проблема заключается в том, что понятие «защита охраняемых законом интересов общества и государства» закреплено в законе, а процессуальный порядок
реализации этой обязанности не уточнен, что ведет к произвольному толкованию указанного определения и к субъективной оценке прокурора при рассмотрении дела в суде.
Необходимость участия прокурора в делах по защите интересов общества и государства связана с тем, что в обществе всегда присутствуют обстоятельства, которые ведут к асимметрии в его развитии: «Естественная асимметрия на определенном этапе развития общества перерастает в социальную и дополняется последней. Это может привести к противостоянию различных слоев общества»10. С целью недопущения роста противостояния в обществе, использования права для получения односторонних преимуществ одними субъектами над другими необходимо наличие рычагов государственного воздействия на процессы, происходящие в обществе. Одним из таких правовых способов воздействия является возможность участия прокурора в гражданских делах с целью защиты общественных и государственных интересов, под которыми следует понимать выработанные или подразумеваемые обществом цели и идеалы, закрепленные в общих началах и принципах права.
Подобный подход характерен для законодательства европейских стран, в нем предусмотрено, что прокурор выступает в защиту публичных интересов, «под которыми понимают интересы государства, общества, а также отдельных социальных категорий»11. Вместе с тем в европейских странах наметилась тенденция исключения прокурора из гражданского процесса, но, несмотря на это, во Франции, Германии, Италии, США и других странах за прокурорами сохранено право подачи иска. Прокуроры в большинстве стран Западной Европы и США подают иск в защиту общественных государственных интересов и только в отдельных странах в защиту чужих интересов (Франция, Италия)12. В ряде стран, в частности в Германии, участие прокурора допускается только по отдельным видам гражданских дел13.
В последние годы в странах континентального права наблюдается тенденция сужения функций прокуратуры в гражданском производстве. Например, в Германии с 1 июля 1998 г. прокуратура больше не участвует в рассмотрении гражданских (в том числе и семейных) дел.
В системе общего права прокуратура даже формально не считается защитницей законности или гарантом справедливого отправления
правосудия. Ее функция в гражданском процессе сводится исключительно к представительству публичных интересов, к тому же преимущественно в их узком понимании, как интересов правительства (исполнительной власти). Типичной для этой системы формой участия прокуратуры при рассмотрении гражданского дела является выступление в суде прокурора в качестве истца или ответчика от имени государства (например, в США атторнейская служба выступает истцом по делам о взыскании штрафов за налоговые нарушения и ответчиком по искам плательщиков налогов). Как и в континентальной системе права, представительство интересов государства прокуратурой осуществляется чаще всего при условии затруднительности определения иного государственного органа, полномочного в данном случае представлять интересы государства.
Для защиты интересов государства прокуратура вправе принимать участие в делах о взыскании ущерба с государственных учреждений, должностных лиц и даже рядовых служащих.
В ряде случаев государственный интерес понимается как интерес общества. В частности, законодательством США атторнеи уполномочены предъявлять иски (или поддерживать требования специальных учреждений или частных лиц), связанные с охраной от загрязнения воздуха, воды, акваторий, контролем за шумом, транспортировкой опасных грузов14.
В научной литературе обращается внимание на то, что законный интерес имеет как публичноправовой, так и частноправовой характер, и по отдельным категориям дел одновременно осуществляется защита и публичных, и частных интересов. Г. А. Жилин подчеркивал, что независимо от субъекта обращения в суд и от указания в заявлении на нарушение частного интереса решение по делу об оспаривании нормативного акта всегда направлено на защиту публичного интереса15.
Определение места прокуратуры в частноправовых отношениях имеет правовой и культурноисторический аспекты. Необходимо отметить, что вопросы защиты прав личности в их нынешнем виде пришли к нам из европейского права. Так, например, вопрос о возмещении морального вреда был впервые поставлен в Англии еще в XIX веке, а в российском праве необходимость его введения начала обсуждаться только в начале ХХ века16.
В европейских странах существует развитое процессуальное законодательство, которое создает целую систему, обеспечивающую защиту нарушенных прав. Так, в законодательстве Швейцарии, Австрии, Франции, ФРГ и США в отдельных случаях в силу закона или соглашения допускается ведение дела частными лицами от своего имени, но в защиту чужих интересов, развита система защиты групповых интересов, в том числе и частными организациями, действует эффективная системы адвокатуры. Наличие подобных охранительных мер в зарубежных странах обуславливают существование и действенное выполнение «индивидуалистической теории». В соответствии с названной теорией «интересам взрослого индивидуума в наилучшей степени соответствует максимальная свобода и ответственность за выбор цели, средств и поведения для ее достижения, так как каждый лучше, чем кто-либо другой, знает свои собственные интересы и способен принимать решения, оптимальные для их удовлетворения. Принцип индивидуализма защищает человека от чрезмерной активности государства, которое должно поддерживать правопорядок, защищать индивидуальные интересы от нарушений со стороны других лиц, обеспечивать выполнение обязательств. Как говорится в американской пословице, то правительство, которое правит меньше всего, правит лучше всего.»17.
Конституция РФ также гарантирует гражданам оказание квалифицированной юридической помощи, но ее объем и действенность во многом уступают возможностям предоставления такой помощи в соответствии с законодательством зарубежных стран. Организация юридической помощи, степень правовых гарантий и возможно -стей, которые предоставляются организациям, гражданам, их представителям, адвокатам не соответствуют требованиям процессуального законодательства, которое взяло за основу принцип состязательности и возложило на стороны, участвующие в деле, как обязанность по доказыванию своих требований, так и сбор необходимых доказательств18.
Подобная позиция российского законодателя обуславливается во многом взятыми на себя нашей страной международными обязательствами, в частности, тем, что Россия должна привести законодательство о прокуратуре в соответствие со стандартами Совета Европы (Заключение парламентской ассамблеи Совета Европы № 193
(1996) по заявке России на вступление в Совет Европы)19.
Вместе с тем автоматическое перенесение опыта европейских стран на российскую почву связано с рядом проблем, касающихся в большей степени не правовой, а психологической сферы. Отсутствие сложившихся и адекватно воспринимаемых обществом правоохранительной и судебной систем может привести к тому, что часть общества будет оценивать деятельность правоохранительных и судебных органов как враждебную или бесполезную, что будет шагом к изоляционизму по социальному или групповому признаку. Отсутствие развитой общественной системы, имеющей различные структуры, которые могут оказать незамедлительную помощь всем нуждающимся, в конечном итоге может привести к реакции отторжения. В свою очередь, социальное отторжение может привести к консолидации граждан в группы, для которых деятельность государственных структур, милиции, прокуратуры и суда будет восприниматься исключительно как карательная.
На наш взгляд, с целью преодоления складывающихся негативных явлений в обществе государственные структуры должны отказаться от активного участия в тех или иных правоотношениях только после создания альтернативных структур, поддерживаемых различными группами общества. Наличие такого подхода основано на приемлемых для всех мотивах: «В ходе эволюции человек всегда с готовностью вступал в обязывающие его отношения, когда видел вытекающие из них выгоды»20. Увидеть выгоды нового положения можно только путем реализации новых возможностей.
В действующем законодательстве должны быть заложены основы взаимосвязей человека, коллектива, общества и государства. Появление в законодательстве отдельных «вкраплений», которые направлены на придание ему неких новых прогрессивных форм, должно быть оправдано только в том случае, если на это имеется воля общества.
Праву в целом всегда была присуща определенная степень консерватизма, что цементировало общество, обеспечивая его нормальное существование. Государство должно играть
активную регулирующую роль во всех сферах жизни общества, а общественная жизнь должна протекать в рамках закона и стремиться к саморегуляции. В свою очередь, стремление к саморегуляции — это цель, которая может быть достигнута в ходе длительного периода времени, для чего необходима смена поколений, для которых модель соотношения личного, общественного, государственного и группового будет иметь четко обусловленные границы, а не представляться размытой абстракцией, в которой в состоянии разобраться только профессионалы.
Примечания
1 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 182.
2 Кууси П. Этот человеческий мир. М., 1988. С. 319.
3 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 185.
4 Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990. С. 152.
5 Философский словарь. М., 1980. С. 329.
6 См., напр.: Васильев С. Успешный бизнес чреват опасностями // Рос. газ. 2005. 27 сент., Кузмин А. Можно ли призвать к порядку наемного менеджера? // Рос. газ. 2005. 6 окт.
7 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 238.
8 Власов А. А. Катаракта на «око государево» // Рос. юстиция. 2001. № 8. С. 34.
9 Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 273.
10 Чиркин В. Е. Публичная власть. М., 2005. С. 12.
11 Здрок О. Н. Гражданский процесс зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2005. С. 108.
12 Гадянова М. В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 50.
13 См.: Давтян А. Г. Гражданское процессуальное право Германии. М., 2000. С. 89.
14 См.: Здрок О. Н. Указ. соч. С. 110-111.
15 См.: Жилин Г. А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 32.
16 См.: Беляцкий С. А. Возмещение морального (неимущественного) вреда. М., 2005. С. 19, 62-63.
17Елисеев Н. Г. Гражданское процессуальное право зарубежных стран. М., 2004. С. 361.
18 См.: Гусев В. Г. О реализации права на судебную защиту в гражданском и арбитражном процессах // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С. 187-191.
19 Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 24.
20 Кууси П. Указ. соч. С. 347.
