CC BY
267
гражданское право и гражданский процесс
А. Ю. Томилов
прокурор в гражданском судопроизводстве: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ УчАСТИЯ
Рассматриваются вопросы процессуального порядка участия прокурора в процессах по защите прав человека. Анализируются пробелы действующего законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: прокурор, процессуальный статус, участники гражданского процесса, защита прав и свобод человека и гражданина.
В рамках российской государственности сложился особый подход к вопросу защиты чужих интересов, который основывается не только на осознании того, что частный интерес является превалирующим в обществе, но и на том, что государство обязано нести ответственность за обеспечение интересов всех субъектов общества, в том числе и тех, которые по каким-либо причинам сохраняют «безгласность» при защите своих прав. На данную проблему обращал внимание в свое время А. А. Белкин, говоря
об интенсивной реализации прав граждан и связывая это понятие с разнообразными субъективными факторами, которые влияют на возможность реализации личностью своих прав1.
В ходе реализации принципа защиты прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе и через возможность их защиты от имени других лиц, создаются дополнительные гарантии судебной защиты, которые не могут и не должны рассматриваться как противопоставление уже сложившимся процессуальным средствам защиты частноправовых интересов в демократическом обществе.
Среди ученых отсутствует единое понимание вопроса о возможностях участия как государства, так и иных лиц в гражданско-процессуальных отношениях по защите чужих частно-правовых интересов, при этом они выделяют в указанных отношениях государственный интерес, публичный интерес или интерес правозаступника. На наш взгляд, государство, участвуя через свои органы в гражданско-процессуальных отношениях и допуская к участию по этим основаниям иных лиц, защищающих чужой интерес, реализует не патерналистские начала государственности, а осуществляет утверждение прав и свобод человека и гражданина в исторически сложившихся и нормативно оформленных формах в соответствии с принципами суверенной государственности России.
Необходимо также отметить, что участие лица в гражданском процессе в интересах другого лица, а также возбуждение дела в интересах такого лица относится к правовым особенностям российского процессуального права, что не противоречит свободе выбора лица на защиту своего права или охраняемого законом интереса.
Государство принимает на себя политические гарантии по осуществлению различных мер социального характера как в экономике, так и в социальной и духовной сферах жизни общества. Это является результатом того, что «люди стремились создать такой тип общества, который гарантировал бы всем гражданам удовлетворение основных жизненных потребностей через организованный рынок труда, представительную демократию, систему социального обеспечения и общественных служб»2. В связи с этим правомерно говорить о том, что общественные отношения, которые ранее регулировались «частным»
правом и к устоям общества не относились, переходят в сферу «публичного» права и начинают относиться или примыкают к устоям общества3.
Вопрос о соотношении частного и публичного в российском обществе всегда был актуален, что обусловлено особенностями формирования и функционирования нашего государства, его общественных основ и правовых институтов. Можно говорить о новой тенденции в объективном развитии современного общества, связанной как с особенностями функционирования экономики, так и с развитием социальных отношений, в ее глобальном понимании, что определяет экономический и социальный детерминизм развития России и порождает определенную динамику изменений в общественно-политических отношениях внутри российского общества. Изменения, происходящие в обществе, необходимо отслеживать и обеспечивать эффективные правовые механизмы их регулирования.
Имеется вероятностная возможность ошибки при определении принципов регулирования общественных отношений в период смены общественных императивов поведения, когда возможен ничем не оправданный резкий переход от тоталитарного контроля к нигилистическому отношению в определении возможности регулирования и участия государства в частно-правовых отношениях. Об опасности как крайнего этатизма, так и ухода государства от контроля над хозяйственной и частно-правовой жизнью общества предупреждал русский философ Н. А. Бердяев, который говорил о том, что «хозяйственным субъектом должна быть признана кооперация людей, трудовой синдикат и отдельный человек, поставленный организацией общества в условия, исключающие возможность эксплуатации своих близких. Государство при этом будет иметь контрольные и посреднические функции, призванные не допускать угнетения человека человеком»4.
Выполнение социальной функции, исключающей эксплуатацию, дискриминацию и угнетение человека, приняло на себя современное государство, осуществляющее стоящие перед ним задачи через систему охранительных мер, законодательных актов и государственных мероприятий, представляющих «совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство»5.
Основными в данном случае являются те принципы, которые способствуют правовому построению государства, они же определяют организационно-функциональную структуру построения и механизм осуществления государственной власти. При этом государственные органы, реализуя управленческие функции, применяют в своей деятельности определенные формы, методы и процедуры, закрепленные в правовых актах. На них возлагаются не только права, но и ответственность за реализацию своих полномочий. Для эффективности подобной модели функционирования органов государственной власти предусматриваются механизмы обратной связи, которые должны реагировать на определенные изменения в обществе, на возникновение в нем новых тенденций и потребностей. В нашей стране с этой целью создана, в частности, общественная палата, на это направлена деятельность средств массовой информации.
Вместе с тем в современном обществе существует проблема защищенности как индивида, так и организации от различных неправомерных действий. Правоприменительная практика иногда резко отличается от тех идей, которые закладывались в законы при их принятии. Неправомерные действия зачастую осуществляются с использованием государственных механизмов, которые в определенной степени используют не только государственные структуры, но и частные лица. В последнее время в это вовлекаются и судебные органы. Использование судебного решения для «правового» присвоения чужой
собственности получают огласку (ОАО «Нижнекамскнефтехим»6, Московский завод счетно-аналитических машин им. В. Д. Калмыкова7).
Общество стоит перед выбором в установлении границ публичного и частного, что предопределит возможность участия государственных органов в защите частно-правовых интересов. На определение указанных границ во многом влияют господствующие в обществе стереотипы поведения, а также неосмысленность представлений и понятий, которыми руководствуются люди.
Исходя из особенностей подобной деятельности вопрос о внешней регламентации правовых оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве по защите чужих интересов требует научного исследования на предмет выявления правовых актов, определяющих процессуальные основания и порядок участия прокурора в суде по гражданским делам с учетом особенностей общественного устройства и определенного целе-полагания такого участия. Исследование указанных вопросов необходимо для выявления возможных путей развития российского законодательства, которое должно учитывать особенности предшествующих нормативных правовых актов, отражающих правовые взгляды и представления общества на отдельных этапах его исторического развития, а также его отдельных категорий и групп населения.
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»8 (далее — Федеральный закон) определяет, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, а также международными договорами Российской Федерации. Одновременно с этим прокуратура осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (ст. 4 Федерального закона).
Прокуратура занимает особое место среди органов государственной власти, с ее помощью государство может оперативно осуществлять необходимые меры, направленные на преодоление негативных явлений в обществе. Одновременно с этим формы и методы действия любой государственной структуры должны отвечать внутренним особенностям общественной жизни. В нашей стране, где значение государственных структур и степень их влияния на общество значительны, прокуратура занимает особое место. В последнее время выдвигается гипотеза о существовании особой ветви власти — «контрольной»9, которая в России на сегодня рассредоточена среди различных властных структур. Государственные органы, входящие в структуру контрольной власти, призваны действовать в рамках своей компетенции. Прокуратура, как представитель такой контрольной власти, осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Федерального закона). Правомерно говорить о том, что осуществляемый ею контроль должен иметь различные формы, одной из них является участие в делах, возникающих из гражданско-правовых отношений. Как отмечает А. А. Власов, прокурор, не являясь в материальноправовом смысле субъектом спора, «... защищает права и охраняемые законом интересы других лиц и имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения, и интерес этот сосредоточен на реализации одной государственной функции — надзора за соблюдением законности»10.
Участие прокурора в делах, возникающих из частно-правовых отношений, ставит вопрос о пределах такого участия. Действующее законодательство очертило эти пределы. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст. 27 Федерального закона).
При этом стоит обратить внимание на формулировку п. 4 ст. 27 Федерального закона, в котором делается акцент на «особое общественное значение» как основание для предъявления прокурором в суде иска в интересах пострадавшего. Понятие «особое общественное значение» делает возможным выступление прокурора в защиту как граждан, так и неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. М. С. Шалумов при анализе вопросов участия прокурора в гражданском процессе определяет обязательное участие прокурора в гражданском процессе как проявление публичного интереса: «В ряде случаев законодатель сам определяет наличие публичного интереса путем установления категории гражданских дел, по которым участие прокурора обязательно...»11
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В суд общей юрисдикции прокурор обращается в случае защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Возникает вопрос: отвечают ли эти жестко определенные пределы участия прокурора в частно-правовых отношениях интересам общества?
Указанную проблему также следует рассмотреть с точки зрения обеспечения как принципа состязательности, так и принципа законности в ходе проведения процесса. Ведь в том случае, если в ходе судебного разбирательства будут косвенно затрагиваться публичные и общественные интересы, но данное дело не входит в перечень дел, по которым обязательно участие прокурора, то он не сможет при рассмотрении дела в суде первой и второй инстанций принять участие в судебных заседаниях. Таким образом, возможности прокурора повлиять на принимаемое судом решение уменьшаются.
Необходимость определения понятия «общественный и государственный интерес» вызвана также тем, что от этого зависят основания и пределы участия прокурора в гражданском процессе в случае необходимости их защиты в судебном порядке. Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался о том, что неопределенность законодательной нормы ведет к различным и порой неоднозначным ее толкованиям. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
и части первой статьи 259 Г ражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации12 было указано, что неопределенность понятия «особое общественное значение» ведет к тому, что правоохранительные органы трактуют его произвольно, так как законодательством не определено, какое общественное значение может признаваться «особым».
На наш взгляд, Конституционный Суд РФ обратил внимание на серьезную проблему, существующую сегодня в праве. Понятие «защита охраняемых законом интересов общества и государства» закреплена в законе, а процессуальный порядок реализации этой обязанности не уточнен, что ведет к произвольному толкованию указанного понятия.
Необходимость участия прокурора в делах о защите интересов общества и государства связана с тем, что в обществе всегда присутствуют обстоятельства, которые ведут к асимметрии в его развитии. «Естественная асимметрия на определенном этапе развития общества перерастает в социальную и дополняется последней. Это может привести к противостоянию различных слоев общества»13. С целью недопущения роста противостояния в обществе, использования права для получения односторонних преимуществ одними субъектами над другими необходимо наличие рычагов государственного воздействия на процессы, проходящие в нем. Одним из таких правовых способов воздействия является возможность участия прокурора в гражданских делах с целью защиты общественных и государственных интересов, под которыми следует понимать выработанные обществом цели и идеалы, закрепленные в общих началах и принципах права.
Подобный подход к участию прокурора в гражданских делах мы можем наблюдать в странах континентальной системы права, в законодательстве которых предусмотрено, что прокурор выступает в защиту публичных интересов, «под которыми понимают интересы государства, общества, а также отдельных социальных категорий»14. Вместе с тем в европейских странах наметилась тенденция исключения прокурора из гражданского процесса, но, несмотря на это, во Франции, Германии, Италии, США и других странах за прокурором сохранено право подачи иска. В большинстве стран Западной Европы и США прокуроры подают иск в защиту общественных и государственных интересов и только в отдельных странах в защиту чужих интересов (Франция, Италия)15. В ряде стран, в частности в Германии, участие прокурора допускается только по отдельным видам гражданских дел16.
В последние годы в странах континентального права наблюдается тенденция сужения функций прокуратуры в гражданском производстве. Например, в Германии с 1 июля 1998 г. прокуратура больше не участвует в рассмотрении гражданских, в том числе и семейных дел.
В системе общего права прокуратура даже формально не считается защитницей законности или гарантом справедливого отправления правосудия. Ее функция в гражданском процессе сводится исключительно к представительству публичных интересов, и то преимущественно в их узком понимании, как интересов правительства (исполнительной власти). Типичной для этой системы формой участия прокуратуры при рассмотрении гражданского дела является ее выступление в суде в качестве истца или ответчика от имени государства (например, в США атторнейская служба выступает истцом по делам о взыскании штрафов за налоговые нарушения и ответчиком по искам плательщиков налогов). Как и в континентальной системе права, представительство интересов государства прокуратурой осуществляется чаще всего при условии затруднительности определения иного государственного органа, полномочного в данном случае представлять интересы государства.
Для защиты интересов государства прокуратура вправе принимать участие в делах о взыскании ущерба с государственных учреждений, должностных лиц и даже рядовых служащих.
В ряде случаев государственный интерес понимается шире, т. е. как интерес общества. В частности, законодательством США атторнеи уполномочены предъявлять иски (или поддерживать требования специальных учреждений или частных лиц), связанные с охраной от загрязнений воздуха, воды, акваторий, контролем за шумом, транспортировкой опасных грузов17.
В научной литературе обращается внимание на то, что законный интерес имеет как публично-правовой, так и частно-правовой характер, и по отдельным категориям дел одновременно осуществляется защита как публичных, так и частных интересов. Г. А. Жилин подчеркивает, что независимо от субъекта обращения в суд и от указания в заявлении на нарушение частного интереса, решение по делу об оспаривании нормативного акта всегда направлено на защиту публичного интереса18.
Определение места прокуратуры в частно-правовых отношениях имеет и правовой, и культурно-исторический аспекты. Необходимо отметить, что вопросы защиты прав личности в современном их понимании пришли к нам из европейского права. Так, вопрос
о возмещении морального вреда был впервые поставлен в Англии еще в XIX веке, а в российском праве необходимость его введения начала обсуждаться только в начале XX века19. В европейских странах существует развитое процессуальное законодательство, которое создает целую систему, обеспечивающую защиту нарушенных прав. В законодательстве Швейцарии, Австрии, Франции, ФРГ и США в отдельных случаях в силу закона или соглашения допускается ведение дела частными лицами от своего имени, но в защиту чужих интересов, развита система защиты групповых интересов, в том числе и частными организациями, действует эффективная системы адвокатуры. Наличие подобных охранительных мер в зарубежных странах обуславливает существование и действенное выполнение «индивидуалистической теории». В соответствии с названной теорией предполагается, что «интересам взрослого индивидуума в наилучшей степени соответствует максимальная свобода и ответственность за выбор цели, средств и поведения для ее достижения, так как каждый лучше, чем кто-либо другой, знает свои собственные интересы и способен принимать решения, оптимальные для их удовлетворения. Принцип индивидуализма защищает человека от чрезмерной активности государства, которое должно поддерживать правопорядок, защищать индивидуальные интересы от нарушений со стороны других лиц, обеспечивать выполнение обязательств. Как говорится в американской пословице, то правительство, которое правит меньше всего, правит лучше всего»20.
Конституция РФ также гарантирует гражданам России оказание квалифицированной юридической помощи, но возможность предоставления такой помощи и ее действенность менее эффективны, чем в других странах. Организация юридической помощи, степень правовых гарантий и возможностей, которые предоставляются организациям, гражданам, их представителям, адвокатам не соответствуют требованиям процессуального законодательства, в котором за основу взят принцип состязательности, а на стороны, участвующие в деле, возложены как обязанность по доказыванию своих требований, так и сбор необходимых доказательств. О наличии такого пробела в правовом регулировании указывает ряд авторов21.
Подобная позиция российского законодательства обусловлена во многом взятыми нашей страной международными обязательствами, это касается, в частности, обязанности привести деятельность прокуратуры Российской Федерации в соответствие со
стандартами Совета Европы (Заключение парламентской ассамблеи Совета Европы № 193 (1996) по заявке России на вступление в Совет Европы)22.
Вместе с тем автоматическое перенесение опыта европейских стран на российскую почву чревато рядом опасностей, которые в большей мере лежат не в правовой, а в психологической сфере. Отсутствие сложившейся и адекватно воспринимаемой обществом правоохранительной и судебной системы может привести к тому, что часть общества будет воспринимать судебную систему как враждебную или даже бесполезную, что будет шагом к изоляции граждан по социальному или групповому признаку. Отсутствие развитой общественной системы, имеющей в своем составе различные структуры, которые могут оказать незамедлительную помощь всем нуждающимся, в конечном итоге может привести к реакции отторжения. В свою очередь, социальное отторжение может привести к консолидации граждан в своеобразные группы, для которых внешнее факторы, в частности, деятельность государственных органов, милиции, прокуратуры и суда будет восприниматься исключительно как карательная.
На наш взгляд, с целью преодоления складывающихся негативных явлений в обществе государственные органы должны уходить из фазы активного участия в тех или иных правоотношениях только после создания альтернативных структур, опирающихся на различные группы общества и ими поддерживаемые. «В ходе эволюции человек всегда с готовностью вступал в обязывающие его отношения, когда видел вытекающие из них выгоды»23. Увидеть выгоды в новом положении можно только через систему реализации вновь возникающих возможностей.
В действующем законодательстве должны быть заложены основы взаимосвязи человека, коллектива, общества и государства. Появление в законодательстве отдельных «вкраплений», которые направлены на придание ему неких новых прогрессивных форм, должно быть оправдано только в том случае, если имеется на то воля общества. И только в этом случае можно избежать появления негативных общественных явлений.
Праву в целом всегда была присуща определенная степень консерватизма, оно обеспечивало стабильное существование государства, что на сегодня импонирует большей части российского общества. Активная регулирующая роль государства должна касаться всех сфер жизни общества, а общественная жизнь должна протекать в рамках закона и стремиться к саморегуляции. Эта цель может быть достигнута в ходе длительного периода времени, когда произойдет смена поколений, для которых модель соотношения личного, общественного, государственного и группового будет иметь четко обусловленные границы, а не представляться размытой абстракцией, в которой в состоянии разобраться только профессионалы.
Примечания
1 См.: Белкин А. А. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб., 2003.
С. 9-16.
2 Кууси П. Этот человеческий мир. М., 1988. С. 319.
3 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005 С. 185.
4Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990. С. 152.
5 Философский словарь. М., 1980. С. 329.
6 См.: Васильев С. Успешный бизнес чреват опасностями // Рос. газ. 2005. 27 сент.
7 См.: Кузмин А. Можно ли призвать к порядку наемного менеджера? // Рос. газ. 2005. 6 окт.
8 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Суда РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
9 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 238.
10 Власов А. А. Катаракта на «око государево» // Рос. юстиция. 2001. № 8. С. 34.
11 ШалумовМ. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 273.
12 Собрание законодательства РФ. 2004. № 9. Ст. 831.
13 Чиркин В. Е. Публичная власть. М., 2005. С. 12.
14 Здрок О. Н. Гражданский процесс зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2005. С. 108.
15 См.: Гадянова М. В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 50.
16 См.: Давтян А. Г. Гражданское процессуальное право Германии. М., 2000. С. 89.
17 См.: Здрок О. Н. Указ. соч. С. 110-111.
18 См.: Жилин Г. А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 32.
19 См.: Беляцкий С. А. Возмещение морального (неимущественного) вреда. М., 2005. С. 19, 62-63.
20 Елисеев Н. Г. Гражданское процессуальное право зарубежных стран. М., 2004. С. 361.
21 См.: Гусев В. Г. О реализации права на судебную защиту в гражданском и арбитражных процессах // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С. 187-191.
22 См.: Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 24.
23 Кууси П. Указ. соч. С. 347.
С. М. Скрыль
конституционно-правовой механизм ограничения ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ СОГЛАСОВАНИЯ ПУБЛИчНЫХ И чАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ
Рассматривается один из наиболее актуальных вопросов теории конституционного права — защита прав и свобод человека и гражданина. При этом особое внимание уделено ограничению указанных прав и свобод с целью обеспечения механизма их реализации.
Ключевые слова: ограничение прав и свобод человека и гражданина, публичные интересы, частные интересы.
Конституция РФ, закрепляя основные права и свободы человека и гражданина, устанавливает также и возможность их ограничения в строго определенных случаях и порядке. Возможные и допустимые конституционно-правовые ограничения права собственности находятся в рамках общих требований и условий возможных ограничений прав и свобод.
Как отмечает А. Н. Медушевский, в контексте современных российских споров блок экономических прав и ограничений собственности рассматривается с диаметрально противоположных позиций: для одних авторов он выражает перспективное направление конституционного развития, для других — стремление к неоправданному популизму, отягощение Конституции РФ юридически бессмысленными декларациями о правах человека и гражданина, поскольку они не порождают права, которое можно защитить в суде1. А. Шайо, выступивший с либеральной критикой современного восточноевропейского конституционализма, видит в популизме и неоправданных обещаниях основную причину его неэффективности. В качестве примера он приводит Конституцию РФ 1993 г. и выступает за разумную нейтральность конституционализма, выражающуюся в сочетании
