CC BY
31
Удк 336.22:352
бюджеты территорий в условиях кризиса
б. Х. алиев, доктор экономических наук, профессор кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex.ru
м. м. сулеймаиов,
ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail.ru
ш. а. гасанов,
ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail.ru Дагестанский государственный университет
Статья посвящена состоянию бюджетов территорий в условиях кризиса. Раскрываются причины, повлиявшие на доходные источники региональных и местных бюджетов, проводится анализ состояния бюджетов в различных регионах. На основании проведенного анализа предложен комплекс научно-практических рекомендаций, направленных на повышение доходной базы территориальных бюджетов.
Ключевые слова: мировой кризис, налоговая база, региональные бюджеты, муниципальные образования, сбалансированность.
Современная экономическая ситуация, сложившаяся под влиянием мирового кризиса, выводит на первый план в финансовой политике государства обеспечение устойчивого функционирования бюджетов территорий и создание условий для их последующего инновационного развития. По мнению авторов, данные проблемы необходимо решать в рамках антикризисной политики государства. В результате ее проведения уже осуществлен ряд мер в налоговой и бюджетной сферах. В частности, снижена ставка налога на прибыль организаций, увеличен размер имущественного
вычета по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес. План действий Правительства РФ предполагает реализацию еще целого ряда антикризисных мероприятий.
Среди основных направлений финансово-экономической политики в условиях кризиса выделяется обеспечение достаточных источников доходов соответствующих бюджетов для выполнения расходных обязательств. Важное условие стабильного функционирования территориальных бюджетов — достижение их сбалансированности на основе реальной оценки финансового положения.
В результате кризиса проблемы доходной базы бюджетов территорий в целом по стране усилились. Они стали причиной снижения поступлений от налога на прибыль организаций, роста безработицы, влекущего за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов.
По словам заместителя министра финансов РФ А. Силуанова, профицит бюджета в 2009 г. был отмечен в 21 субъекте Федерации. Суммарный про-
фицит в этих регионах составил 49,6 млрд руб. При этом наибольший профицит сложился в бюджетах Ямало-Ненецкого автономного округа (12,1 млрд руб.), Приморского края (12,1 млрд руб.), Иркутской обл. (6 млрд руб.) и Чукотского автономного округа (5 млрд руб.). А. Силуанов также отметил, что налоговые доходы на Чукотке в 2009 г. выросли на 93 %, что связано с рекордной добычей золота в этом регионе. В результате поступление налога на прибыль в бюджет Чукотки увеличилось в 10 раз, налога на доходы физических лиц (НДФЛ) — на 44 %. Также с хорошими результатами закончили год регионы, в которых реализовывались инвестиционные проекты, либо те, где была наибольшая налогооблагаемая база и улучшилось администрирование. Например, в Ингушской Республике прирост налоговых поступлений составил 22 %, в Кабардино-Балкарской Республике — 21 %, в Магаданской обл. — 22 % [7].
Ранее глава Минфина России А. Кудрин сообщил, что в 2009 г. с дефицитом свои бюджеты свели 62 региона против 44 регионов годом ранее. При этом дефицит консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам 2009 г. составил 330 млрд руб. По его словам, общий доход региональных бюджетов в 2009 г. — 5 923 млрд руб., а расходы достигли 6 254 млрд руб. Причем региональные доходы упали на 14 %, в то время как федеральный бюджет за тот же период потерял 20 % своих доходов. При этом общий объем федеральной поддержки регионов в 2009 г. вырос на 400 млрд и достиг 1,5 трлн руб. [7].
А. Кудрин сообщил также, что региональные доходы от налога на прибыль в 2009 г. снизились на 39 %, а от налога на имущество физических лиц увеличились на 54 %. Поступления от земельного налога и акцизов выросли на 18 и 30 % соответственно, а доходы от налога на доходы физических лиц остались на прежнем уровне [7].
По словам А. Силуанова, в 2009 г. значительно сократились поступления от налога на прибыль по сравнению с 2008 г. (на 39 %). На 01.01.2010 они составили 1,069 трлн руб. Кроме того, в ряде республик Северного Кавказа наблюдался рост налога на прибыль, например в Ингушской Республике налоговые доходы выросли на 24 %. Заместитель министра объяснил это началом новых инвестиционных проектов, которые при небольшом доходе республик дали хорошие показатели [7].
Рассмотрим ситуацию, сложившуюся в Республике Дагестан (см. таблицу).
Анализ данных таблицы показывает, что основные бюджетообразующие налоги республиканского бюджета (НДФЛ, налог на прибыль организаций) за рассматриваемый период имели разную тенденцию.
В связи с этим основные усилия региональных и местных органов власти должны быть направлены на укрепление налогового потенциала. Необходимо провести анализ обоснованности и эффективности установленных налоговых льгот и принять меры по их оптимизации. Есть реальные резервы увеличения поступлений доходов в бюджеты субъ-
Состав и структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2007—2009 гг. [3, 4, 5]
Показатель 2007 2008 2009
Млн руб. В процентах Млн руб. В процентах Млн руб. В процентах
Налоговые доходы В том числе: налог на прибыль организаций НДФЛ акцизы налоги на совокупный доход налог на имущество организации транспортный налог налог на игорный бизнес НДПИ государственная пошлина задолженность по отмененным налогам 5 935,4 16,45 6 854,2 18,18 9 826,3 18,26
1 508,8 4,18 1 678,5 4,45 3 323,6 6,1
2 652,5 7,35 2 739,1 7,26 3 450 6,4
782,4 2,17 1 162 3,08 1 413,9 2,6
162,4 0,45 - - - -
779,3 2,02 1 227,9 3,26 1 459,1 2,7
39,2 0,1 - - - -
10,9 0,03 - - - -
39,8 0,1 45,4 0,1 51,6 0,09
0,17 - 0,2 - 0,2 -
10 0,03 1 - 6,2 0,01
Неналоговые доходы 306,2 0,85 512,1 1,36 224,8 0,4
Безвозмездные поступления 29 828,2 82,7 30 332,2 80,5 43 761 81,3
Дотации 19 083 52,9 23 080,9 61,3 31 368,2 58,2
Субвенции 4 195,9 11,7 2 541,5 6,7 3 183,9 5,9
Субсидии 6 541,8 18,1 4 709,8 12,5 9 208,9 17,1
Доходов, всего 36 069,8 100 37 698,5 100 53 812,2 100
Примечание: НДФЛ — налог на доходы физических лиц; НДПИ — налог на добычу полезных ископаемых.
ектов Российской Федераций и муниципальных образований, связанные с уплатой региональных и местных налогов благодаря выявлению неучтенных объектов налогообложения.
Другим резервом сохранения налогового потенциала является поддержка значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису. Она включает меры по использованию гарантийных механизмов и осуществление субсидирования процентных ставок по кредитам банков, предоставляемых предприятиям этих отраслей.
Кардинально должны быть пересмотрены бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части расходных обязательств. С этой целью необходимо провести инвентаризацию и оптимизацию их публичных обязательств. Немалые резервы оптимизации расходов на содержание бюджетной сферы заложены в реструктуризации бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг. Также значительные резервы заложены в оптимизации расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления.
Как известно, систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальных районов. Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой должны быть местными налогами. И тут основным направлением может стать модернизация земельного налога.
В настоящее время значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. В целях исправления такого положения необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным налогам. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот.
При разграничении права собственности на землю между уровнями власти большая часть земельных участков на территории муниципального
образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю, с тем чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.
Кроме того, на территории муниципального образования к резкому сокращению доходной базы местного бюджета приводит то, что практически все земельные участки, занятые федеральными государственными унитарными предприятиями (ФГУП) или органами государственной власти, признаются ограниченными в обороте в целях обороны, безопасности и таможенных нужд и, следовательно, не должны являться объектом налогообложения земельным налогом. По мнению авторов, необходимо конкретизировать данное понятие и не признавать в качестве объекта налогообложения земельным налогом земельные участки, предоставленные на соответствующие цели только на основе перечня, утвержденного Правительством РФ. Необходимые поправки к законодательству для решения этих вопросов подготовлены в Комитете Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу РФ.
В последнем Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011 —2013 годах» говорится о том, что следует ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров. А также разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами [6]. В связи с этим Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Вместе с тем в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядка проведения их государственной кадастровой оценки. Поэтому для местного самоуправления важно скорейшее внесение изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты России (в части введения местного налога на недвижимость) и реальное введение этого налога.
Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют
упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты), целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении этого налога за местными бюджетами по нормативу 90 %. По расчетам авторов, при передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3 %.
Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциалов территорий оказывают налоги на доходы и в частности налог на прибыль организаций. В настоящее время еще не созрели условия для рассмотрения вопроса о введении отдельной ставки налога на прибыль организаций, поступления по которой зачислялись бы в местные бюджеты. Однако эта проблема должен стоять на повестке дня. Возможное увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий в результате такого шага может быть нивелировано применением режима изъятия сверхдоходов в фонды финансовой поддержки субъектов РФ для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивают налог на доходы физических лиц. Поступления от него составили в 2008 г. порядка 69 % - это основной налоговый доход местных бюджетов. Необходимо увеличить долю НДФЛ, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 10 % (с 30 до 40 %) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств, которые ежегодно возрастают. Только в 2008 г. по сравнению с 2007 г. расходные обязательства муниципальных образований выросли на 488 млрд руб., или более чем на 25 % [2].
Важно также улучшить администрирование данного налога. Как неоднократно предлагали муниципалитеты, необходимо обязать налоговых агентов предоставлять в налоговые органы данные о суммах удержанного и начисленного НДФЛ. Эти документы необходимы для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по НДФЛ в настоящее время выясняется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
Важно не только выравнивать бюджетную обеспеченность территорий, но и стимулировать их к наращиванию собственного налогового потенциала. Для этого необходимо внесение изменений не
только в Налоговый кодекс РФ, но и в Бюджетный кодекс РФ.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ содержит ряд правовых норм, стимулирующих выход из финансового кризиса. В целях компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением налогового законодательства с 01.01.2009 повышена с 60 до 100 % доля акцизов на горюче-смазочные материалы, зачисляемая в доходы региональных бюджетов, и дополнительно передано 0,5 % ставки налога на прибыль организаций. Предусмотрено право предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета региональным бюджетам на срок до трех лет, а также возможность формирования органами государственной власти субъектов РФ резервных фондов субъектов РФ [1].
Необходимо продолжить и дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений. В Бюджетный кодекс РФ целесообразно заложить возможность увеличения единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.
Препятствием для сохранения на плаву территориальных бюджетов, особенно в условиях экономического кризиса, является жесткая система ограничений, введенная Бюджетным кодексом РФ. Она связана с размером финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям. В настоящее время, когда объем этой помощи составляет в среднем около 60 % от их доходов, практически все регионы и муниципалитеты не вправе реализовать полномочия по введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, полномочия по решению других вопросов, право на решение которых эти органы имеют только за счет собственных доходов. Такая система ограничений требует совершенствования.
Особенно актуальным в условиях кризиса было бы принятие в новой редакции главы Бюджетного кодекса РФ о государственном и муниципальном финансовом контроле. Целесообразно внести изменения, предусматривающие объединение в единую систему всех существующих подсистем, осуществляющих финансовый контроль (контроль за финансовыми, налоговыми, таможенными органами, внутриведомственный контроль), а также разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в связи с этим терминологию в нормативно-правовых актах. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер
должен быть предусмотрен запрет на проведение финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно контрольными органами различного уровня публичной власти.
Проведение вышеуказанного комплекса мероприятий, по мнению авторов, должно способствовать стабилизации ситуации, вызванной кризисными явлениями, увеличению доходной части территориальных бюджетов, сокращению их дотационности и повышению бюджетной обеспеченности.
список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Пронина Л. И. Муниципальные образования в условиях кризиса // Бюджет. 2009. № 9.
3. О республиканском бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: закон Республики Дагестан от 07.12.2008 № 77.
4. О республиканском бюджете на 2008 год: закон Республики Дагестан от 20.06.2007 № 160.
5. О республиканском бюджете на 2007 год: закон Республики Дагестан от 15.12.2006 № 413-ЗС.
6. О бюджетной политике в 2011—2013 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://www.kremlin. ru/news/8192.
7. URL: http://www.minfin.ru.
