CC BY
60
12(195) - 2011
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
УДК 336.22:352
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛАТЕРРИТОРИЙ В УСЛОВИЯХ ЦИКЛИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
ЭКОНОМИКИ*
Б. X. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов иденежного обращения E-mail: dgu@dgu.ru
М. Б. АЛИЕВ
кандидат экономических наук, доцент кафедры правовых основ управления E-mail: dgu@dgu.ru
М. М. СУЛЕЙМАНОВ ассистент кафедры налогов иденежного обращения E-mail: dgu@dgu.ru Дагестанский государственный университет
Статья посвящена проблеме укрепления доходной базы бюджетов разных уровней. Исследованы изменения налоговых потенциалов бюджетов отдельных регионов в условиях кризиса. Обозначены приоритетные направления развития налогового потенциала территорий.
Ключевые слова: налоговый потенциал, циклическое развитие, региональный бюджет, мировой кризис.
Развитие рыночных преобразований в экономике немыслимо без формирования эффективной налоговой системы, обеспечивающей формирование доходной части бюджетов всех уровней. Важнейшее значение для достижения
* Статья подготовлена в рамках ФЦП «Научные и научно-ие-дагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг.
эффективной системы фискальных отношений на уровне «Федерация — регионы — муниципалитеты» имеют увеличение собственных доходов территорий и уменьшение межбюджетных потоков по вертикали бюджетной системы страны. В связи с этим возрастает научный и практический интерес к максимизации финансовых ресурсов территорий путем наращивания налогового потенциала. Кроме того, наполняемость территориальных бюджетов обеспечивается за счет конструктивной налоговой политики и эффективных мер налогового администрирования. К сожалению, современное состояние и структура отечественной налоговой системы не в полной мере отвечают этим целям и требуют дальнейшего совершенствования. Особенно проблемы усилились в период мирового кризиса.
В экономической литературе понятие «налоговый потенциал» используется в различных значениях. Можно выделить две трактовки этой категории: налоговый потенциал в широком и узком определении.
Налоговый потенциал в широком определении рассматривается как совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Данный аспект принимается во внимание при оценке налогового потенциала, направленной на учет максимально возможного объема налогооблагаемых ресурсов территории.
Налоговый потенциал в узком определении представляет собой финансовые ресурсы, которые посредством налоговых платежей должны в соответствии с действующим законодательством поступить в бюджет. Такая трактовка налогового потенциала используется при определении средних ожидаемых налоговых сборов на отдельных территориях, оценке собираемости налогов и налоговых усилий органов власти.
В мировой практике под налоговым потенциалом понимается способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции определенной территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений. Налоговый потенциал также рассматривается как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за определенный период времени (как правило, финансовый год) при использовании единых для всей территории страны условий налогообложения [2].
Проблема укрепления налогового потенциала территорий в Российской Федерации — едва ли ни самая актуальная в настоящее время. Одной из причин такой ситуации является экономически необоснованная, нерациональная концентрация налоговых платежей в федеральном бюджете. Так, в 2010 г. почти 60% всех налоговых поступлений зачислялись в федеральный бюджет. Более 80 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов [5]. Зависимость этих бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налоговые полномочия
органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов соответствующих бюджетов. При этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.
Мировой финансовый кризис неблагоприятно сказался на доходных источниках как федерального бюджета, так и консолидированных бюджетов субъектов РФ, тем самым обострив проблему налогового потенциала территорий. Экономическая ситуация, обусловленная влиянием мирового кризиса, выводит на первый план в финансовой политике государства обеспечение устойчивого функционирования бюджетов территорий и создание условий для их последующего инновационного развития.
Следует отметить, что кризис является объективным и закономерным процессом, так как циклическое развитие любой из экономических сфер деятельности, а тем более такой сверхмобильной, как налогообложение, объективно. Закономерные налоговые процессы совершенствуются от реформы к реформе. Это один из законов движения экономической сферы, а налоговая среда — ее органическая часть. Особенно интенсивны преобразования, как свидетельствует история, в периоды кризисов или трансформационных общественно-политических и экономических преобразований.
Централизация финансовых источников привела к тому, что в 2000—2008 гг. федеральный бюджет исполнялся с профицитом, увеличившимся с 1,4 до 4,1 % ВВП (см. таблицу). Вместе с тем региональные власти и органы власти местного самоуправления постоянно испытывают недостаток финансовых ресурсов.
В результате проведения антикризисной политики государства уже осуществлен ряд мер в налоговой и бюджетной сферах:
— снижена ставка налога на прибыль организаций;
— увеличен размер имущественного вычета по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья;
— снижены ставки налога на малый бизнес.
План действий Правительства РФ предполагает реализацию еще целого ряда антикризисных мероприятий.
Динамика доходов и расходов федерального бюджета в 2000—2013гг., в процентах к ВВП
Год Доход Расход Профицит (+) или дефицит (—)
2000 15,5 14,1 + 1,4
2001 17,6 14,6 +3,0
2002 20,3 18,9 + 1,4
2003 19,5 17,8 + 1,7
2004 20,1 15,8 +4,3
2005 23,7 16,3 +7,4
2006 23,3 15,9 +7,4
2007 23,4 18,0 +5,4
2008 22,4 18,3 +4,1
2009 18,8 25,5 -6,7
2010 17,3 22,8 -5,5
2011 17,4 20,9 -3,5
2012 16,5 19,6 -3,1
2013 16,1 19,0 -2,9
Основным направлением финансово-экономической политики в условиях кризиса является обеспечение достаточных источников доходов соответствующих бюджетов для выполнения расходных обязательств. Важное условие стабильного функционирования территориальных бюджетов — достижение их сбалансированности на основе реальной оценки их финансового положения.
В результате кризиса проблемы пополнения доходной базы бюджетов территорий в целом по стране обострились. Кризисные явления стали причиной снижения поступлений от налога на прибыль организаций, роста безработицы, влекущего за собой сокращение поступлений от налога надоходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов.
Как отметил заместитель министра финансов РФ А. Силуанов, профицит бюджета в 2009 г. был зафиксирован в 21 субъекте Федерации. Суммарный профицит в этих регионах составил 49,6 млрд руб. При этом наибольший профицит сложился в бюджетах Ямало-Ненецкого автономного округа (12,1 млрд руб.), Приморского края (12,1 млрд руб.), Иркутской обл. (6 млрд руб.) и Чукотского автономного округа (5 млрд руб.).
Глава Минфина России А. Кудрин сообщил, что в 2009 г. с дефицитом свои бюджеты свели 62 региона против 44 годом ранее. При этом дефицит консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам 2009 г. составил 330 млрд руб. По словам министра, общий доход региональных бюджетов в 2009 г. составил 5 трлн 923 млрд руб., а расходы достигли 6 трлн 254 млрд руб. Причем региональные
доходы упали на 14 %, в то время как федеральный бюджет за тот же период потерял 20 % своих доходов. Но общий объем федеральной поддержки регионов в 2009 г. вырос на 400 млрд руб. и достиг 1,5 трлн [5].
Министр финансов РФ сообщил также, что региональные доходы от налога на прибыль в 2009 г. снизились на 39 %, на имущество физических лиц — увеличились на 54%, поступления от земельного налога и акцизов выросли на 18 и 30% соответственно, адоходы от налога надоходы физических лиц остались на прежнем уровне [5].
В связи с этим основные усилия региональных и местных органов власти должны быть направлены на укрепление налогового потенциала. Необходимо провести анализ обоснованности и эффективности установленных налоговых льгот и принятия мер по их оптимизации. Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. Поэтому с целью увеличения доходной базы местных бюджетов в первую очередь необходимо осуществить инвентаризацию и оптимизацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам, расширению налоговой автономии региональных и местных властей. Следует также рассмотреть вопрос о поэтапном сокращении льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством, с одновременным сокращением наименее эффективных видов финансовой помощи и повышением концентрации межбюджетных трансфертов на отдельных приоритетных направлениях.
Есть реальные резервы увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федераций и муниципальных образований, связанные с уплатой региональных и местных налогов, благодаря выявлению неучтенных объектов налогообложения.
Другим резервом укрепления налогового потенциала является поддержка значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, включающая меры по использованию гарантийных механизмов и осуществление субсидирования процентных ставок по кредитам банков, предоставляемых предприятиям этих отраслей [3].
Концепция реформирования межбюджетных отношении в РФ сохранила соотношение нормативов распределения основных видов налогов между
федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ практически без изменения. Естественно, что данные нормативы не изменят ситуацию, сложившуюся в сфере межбюджетных отношений, не заставят регионы в полной мере зарабатывать средства самим, расширять налогооблагаемую базу. При таком соотношении доля закрепленных доходов региональных и местных бюджетов останется на прежнем уровне, сохранится потребность в федеральных трансфертах. Основополагающий принцип самостоятельности бюджетов всех уровней все еще будет носить декларативный характер. С другой стороны, сохранение устойчивых нормативов отчислений в течение последних пяти лет говорит о возможности закрепления сложившейся доли за субъектами Федерации на постоянной основе в качестве их собственных доходов. Удельный вес таких отчислений в целом по всем регионам РФ в доходах, включая финансовую помощь и компенсации из федерального бюджета, значительный (до 60 %).
Уже многие годы в ряде регионов имеется достаточный налоговый потенциал для того, чтобы сбалансировать бюджет в пределах выше минимально необходимого уровня без финансовой помощи из федерального бюджета и внешних заимствований. Но поскольку всем субъектам РФ устанавливаются единые нормативы отчислений, это приводит к искусственному дефициту бюджетов, усилению межбюджетных потоков. В связи с этим, как представляется авторам, необходимо закрепить в бюджетном законодательстве положение, которое гарантировало бы оставление в регионах той части регулирующих доходных источников, которая обеспечила бы финансирование расходов на уровне минимального бюджета. Это означает установление дифференцированных нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов по субъектам Федерации, более рациональное распределение закрепленных доходов между бюджетами разных уровней. А к дотациям и другим формам финансовой помощи следует прибегать в последнюю очередь, когда исчерпаны все резервы оптимизации модели налогового федерализма.
Поскольку в данном случае решается задача улучшения финансовой самообеспеченности дотационных регионов только за счет одного инструмента — рационализации долевого распределения доходов (налогов), а не за счет реального улучшения экономической ситуации таких регионов, то это улучшение невозможно без одновременного ухудшения положения других — относительно
богатых регионов. Такое распределение доходов между бюджетами является эффективным или оптимальным по Парето. К числу регионов, теряющих часть собственных финансовых ресурсов за счет изменения долей распределения некоторых налогов при сохранении на существующем уровне суммарных поступлении от этих налогов в федеральный бюджет, попадают Москва и Московская обл., Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Ямало-Ненецкий АО и ряд других.
Таким образом, в условиях действующего законодательства только благодаря оптимизации нормативного распределения основной группы налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации возможно повышение уровня бюджетной самообеспеченности подавляющего числарегионов.
Кардинально должны быть пересмотрены бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части расходных обязательств. С этой целью необходимо провести инвентаризацию и оптимизацию их публичных обязательств. Немалые резервы оптимизации расходов на содержание бюджетной сферы заложены в реструктуризации бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг. Также есть значительные резервы оптимизации расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления.
Как известно, систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальных районов. Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой должны быть местными налогами. И тут основным направлением может стать модернизация земельного налога.
В настоящее время значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. В целях исправления такого положения необходимо исключить дальнейшую практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным
и местным налогам. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот.
При разграничении права собственности на землю между уровнями власти большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.
На территории муниципального образования к резкому сокращению доходной базы местного бюджета приводит то, что практически все земельные участки, занятые ФГУП или органами государственной власти, признаются ограниченными в обороте в целях «обороны, безопасности и таможенных нужд» и не должны являться объектом налогообложения земельным налогом. Необходимо конкретизировать данное понятие и не признавать в качестве объекта налогообложения земельным налогом земельные участки, предоставленные на соответствующие цели только на основе перечня, утвержденного Правительством РФ. Поправки к законодательству для решения этих вопросов подготовлены в Комитете Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, соответствующий законопроект внесен в Государственную ДумуРФ [3].
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011—2013 годах» говорится, что следует ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать систему, позволяющую взимать данный налог, исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами [4]. В связи с этим Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Вместе с тем в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядка проведения их государственной кадастровой оценки. Поэтомудля местного самоуправления важно скорейшее принятие проекта федерального закона о внесении изменений в
часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ (в части введения местного налога на недвижимость.
Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют специальные налоговые режимы (доходы от которых поступают в региональные бюджеты), целесообразно рассмотреть вопрос об их закреплении за местными бюджетами.
Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территорий оказывают налоги на доходы — в частности, налог на прибыль организаций. По мнению авторов, пока еще не созрели условия для рассмотрения вопроса о введении отдельной ставки налога на прибыль организаций, поступления по которой зачислялись бы в местные бюджеты. Однако этот вопрос должен стоять на повестке дня. Возможное увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий в результате этого может быть нивелировано применением режима изъятия сверхдоходов в фонды финансовой поддержки субъектов РФ для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивают налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Поступления от него формируют основную часть территориальных бюджетов. Важно улучшить администрирование данного налога. Как неоднократно предлагали муниципалитеты, необходимо обязать налоговых агентов предоставлять в налоговые органы данные о суммах удержанного и начисленного НДФЛ. Эти документы необходимы для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по НДФЛ в настоящее время выясняется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
Важно не только выравнивать бюджетную обеспеченность территорий, но и стимулировать их к наращиванию собственного налогового потенциала. Для этого необходимо внесение изменений не только в Налоговый кодекс РФ, но и в Бюджетный кодекс РФ.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ содержит ряд правовых норм, стимулирующих выход из финансового кризиса:
— в целях компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением налогового законодательства с 01.01.2009 повышена с 60 до 100% доля акцизов на горюче-
смазочные материалы, зачисляемая в доходы региональных бюджетов, и дополнительно передано 0,5 % ставки налога на прибыль организаций;
— предусмотрены право предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета региональным бюджетам на срок до трех лет, а также возможность формирования органами государственной власти субъектов РФ резервных фондов субъектов РФ [1].
Очевидна необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений. В Бюджетном кодексе РФ целесообразно предусмотреть увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, связанные со специальными налоговыми режимами.
Препятствием для укрепления территориальных бюджетов, особенно в условиях экономического кризиса, является жесткая система ограничений, введенная Бюджетным кодексом РФ. Она связана с размером финансовой помощи, оказываемой регионам и муниципальным образованиям. В настоящее время, когда объем этой помощи составляет в среднем около 60 % отихдоходов, практически все регионы и муниципалитеты не вправе реализовать полномочия по введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, полномочия по решению других вопросов, право нарешение которых эти органы имеют только за счет собственных доходов. Такая система ограничений требует совершенствования.
Особенно актуальным в условиях кризиса было бы принятие в новой редакции главы Бюджетного кодекса РФ о государственном и муниципальном финансовом контроле. Необходимо внести изменения, предусматривающие объединение в систему всех существующих подсистем, осуществляющих финансовый контроль (контроль финансовых, налоговых, таможенных органов, внутриведомственный контроль), а также разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в связи с этим терминологию в нормативно-правовых актах. Должен быть предусмотрен запрет на проведение финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно контрольными органами различного уровня публичной власти.
Следует отметить, что финансово-экономический кризис, по расчетам Правительства РФ и мнению экспертов, будет продолжаться не менее трех лет. В целях смягчения его влияния, повышения бюджетной обеспеченности и наращивания налогового потенциала бюджетов территорий авторы считают приемлемой реализацию следующих мер.
1. Предоставление более широких полномочий территориальным органам власти. Целью такого расширения полномочий является улучшение финансового благосостояния территорий посредством усиления стимулирующей и регулирующей функций налогов.
2. Включение в налоговую компетенцию субъектов РФ полномочий по самостоятельному определению региональных налогов, по способам исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и размеров ставок без верхних пределов, устанавливаемых федеральным законодательством.
3. Передача полномочий субъектам РФ по самостоятельному определению способов расчета налоговой базы по налогам, закрепленным законодательством за субъектами Российской Федерации.
Проведение подобного комплекса мероприятий, на взгляд авторов, должно способствовать стабилизации ситуации, вызванной кризисными явлениями, увеличению доходной части территориальных бюджетов, сокращению их дотационнос-ти и повышению бюджетной обеспеченности.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. ИгонинаЛ.Л. Муниципальные финансы. М.: Юристь. 2003.
3. Пронина Л. И. Муниципальные образования в условиях кризиса//Бюджет. 2009. № 9.
4. О бюджетной политике в 2011—2013 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2010.
5. URL:http://www.minfin.ru.
