CC BY
99
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 336.22:352
местные бюджеты республики дагестан в посткризисных условиях развития
экономики*
м. м. сулейманов,
ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail. ru дагестанский государственный университет
В статье проведен анализ практики формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований. Выявлены проблемы низкой бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Предложены меры, направленные на укрепление бюджетного потенциала муниципальных образований.
Ключевые слова: бюджеты, муниципальные образования, налоговый федерализм, распределение налогов, доходная база.
В посткризисных условиях развития экономики особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на местном уровне. При этом эффективность проводимой социально-экономической политики на местах зависит в первую очередь от финансовой базы местных органов самоуправления. Налоговые реформы последних лет отличаются высокой динамичностью:
— приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов;
— активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на снижение налоговой нагрузки и обеспечение рациональной и справедливой системы налогообложения.
* Статья опубликована в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 годы.
Отправной точкой этих реформ стало принятие Федерального закона от 06.10.2003 N° 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], который призван способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления, развитию экономики муниципальных образований, формированию стабильной и устойчивой финансовой базы местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
В период оздоровления экономики и перехода на траекторию устойчивого развития одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохра-
нения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.
Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. В условиях, когда местная власть не может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи. Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление.
Между тем на этапе завершения реформацион-ных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики после кризиса бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных местных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных районов. Что же происходит на практике. Обратимся к ситуации, сложившейся в одном из высокодотационных регионов Российской Федерации — Республике Дагестан.
В настоящее время в Республике Дагестан функционируют 10 городских бюджетов, 42 районных бюджета и 706 бюджетов сельских поселений [2].
За 2008—2010 гг. доля совокупных доходов местных бюджетов в составе доходов консолидированного бюджета Республики Дагестан постоянно снижалась (табл. 1). В 2009 г. по сравнению с 2008 г. она уменьшилась на 2,4 п. п. и составила 30,8 %, в 2010 г. упала до 30,1 %.
Сокращение доходов местных бюджетов наблюдается в целом по России. Причины этого — кризисные явления в экономике, а также проводимая в последние годы государственная политика по аккумуляции бюджетных средств в федеральном
бюджете. Региональные органы власти, в свою очередь, в целях компенсации потерь финансовых средств вынуждены использовать те же приемы в отношении местных органов власти.
Как показывает анализ данных табл. 2, собственные доходы местных бюджетов имеют незначительную тенденцию к увеличению. В 2009 г. по сравнению с 2008 г. снизилось значение налоговых доходов при формировании бюджетных ресурсов муниципальных образований. Так, в 2008 г. их удельный вес в общем объеме доходов составил 16,3 %, в 2009 г. — 13,4 %, в 2010 г. — 15,9 %. Вместе с тем налоговые доходы выполняют определяющую роль в отличие от неналоговых доходов, доля которых в рассматриваемом периоде уменьшилась с 2,5 до 1,6 %. При этом основным источником неналоговых поступлений на протяжении анализируемых лет выступали доходы от продажи государственной собственности. Кроме того, немаловажное значение в структуре неналоговых поступлений имеют доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в госсобственности Республики Дагестан, доходы от перечисления части прибыли ГУП, дивиденды по акциям, доходы от приобретения земельных участков, находящихся в госсобственности и др.
В структуре налоговых доходов (табл. 3) наиболее значимым в фискальном отношении является налог на доходы физических лиц. Его позиции в формировании местных бюджетов постепенно укрепляются, что связано с достаточной стабильностью данного налогового источника. В 2008 г. этот налог составлял 72 % от всех налоговых поступлений, однако в 2009 и 2010 гг. он уменьшился и составил 60,1 и 54,5 % соответственно. По сравнению с подоходным налогом с физических лиц поступления по налогу на имущество физических лиц имели тенденцию к увеличению. В 2008 г. их
Таблица 1
Распределение доходов консолидированного бюджета Республики Дагестан в 2008—2010 гг. (без учета финансовой помощи)
Показатель 2008 2009 2010 2010 к 2008, в процентах
Поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет, всего, тыс. руб. 14 524 571 14 524 571 17 981 496 123,8
Поступления налоговых и неналоговых доходов в республиканский бюджет, тыс. руб. 9 453 083 10 051 205 12 558 652 132,8
Удельный вес, % 66,8 69,2 69,9 3,1
Поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты, тыс. руб. 4 823 588 4 473 366 5 422 844 112,4
Удельный вес, % 33,2 30,8 30,1 —3,1
Таблица 2
Состав и структура доходов местных бюджетов Республики Дагестан в 2008—2010 гг.
2008 2009 2010
Показатель Сумма, тыс. руб. В процентах Сумма, тыс. руб. В процентах Сумма, тыс. руб. В процентах
Налоговые доходы, всего 4 196 500 16,3 3 816 440 13,4 4 903 621 15,9
НДФЛ 3 011 228 11,7 2 300 023 8,1 2 668 308 8,6
Налог на совокупный доход 463 061 1,8 609 673 2,1 1 015 443 3,3
ЕНВД 193 728 0,7 272 404 0,9 586 874 1,9
УСН 261 757 1,0 329 279 1,2 420 569 1,3
ЕСХН 7 576 0,1 7 990 0,02 8 000 0,1
Налог на имущество 65 027 0,2 89 204 0,3 137 929 0,4
физических лиц
Земельный налог 527 702 2,0 659 765 2,3 854 310 2,8
Транспортный налог 57 768 0,2 88 760 0,3 132 545 0,4
Государственная пошлина 64 442 0,2 69 015 0,2 95 086 , 3
Неналоговые доходы 627 088 2,5 656 926 2,3 519 223 1,6
Безвозмездные поступления 2 080 6011 81,2 23 992 791 84,3 25 486 797 82,5
Примечание: НДФЛ — налог на доходы физических лиц; ЕНДВ — единый налог на вмененный доход; УСН — упрощенная система налогообложения; ЕСХН — единый сельскохозяйственный налог.
удельный вес составил 1,5 %, в 2009 г. — 2,3 %, в 2010 г. — 2,8 %.
Равномерными темпами возрастает в объеме налоговых доходов доля поступлений по земельному налогу, достигнувшему в 2010 г. 17,4 % общей суммы этой группы налогов. Из этого следует, что в муниципальных образованиях при создании благоприятных финансовых и законодательных условий существуют потенциальные возможности к большей аккумуляции поступлений по данному налогу. Необходимо отметить, что в нынешнем виде этот налог излишне формализован. Ему не хватает той гибкости, которая в формируемой рыночной среде дает реальную возможность отражать с учетом рентных платежей объективную ценность облагаемых земельных участков. И одним механическим повышением (понижением) ставок по данному налогу проблему не решишь. Негибкость земельного налога обусловлена двумя взаимосвязанными факторами:
— нормативы налога устанавливаются федеральными органами власти, т. е. «сверху»;
— отсутствием упорядоченности отношений собственности на землю между различными ветвями власти.
Для определения налоговых ставок, отражающих реальную ценность любого земельного участка, находящегося под контролем местной власти, требуется усиление влияния соотношения действительного спроса и предложения, в том числе
в механизме аренды земли. Очевидно, что более компетентными и приближенными к этому являются органы местного самоуправления.
По словам министра финансов Дагестана А. М. Гамидова, в рамках полномочий региона внесены коррективы в правила налогообложения. Так, ставка налога при применении упрощенной системы налогообложения снижена с 15 до 10 %, значительно упрощена схема уплаты налога индивидуальными предпринимателями. Также оказывается поддержка инвесторам, реализующим приоритетные проекты. В целях увеличения поступлений в местные бюджеты предусматривается повышение ставок переданного на муниципальный уровень налога на транспортные средства и одновременно устанавливаются ограничения по льготам. Органам местного самоуправления рекомендованы для принятия дифференцированные размеры ставок налога на имущество физических лиц в зависимости от стоимости имущества, земельного налога, а также корректирующий коэффициент базовой доходности К2. Все эти меры создают условия для своевременного исполнения бюджетных обязательств [2]. Данные меры способствовали небольшому повышению доходной базы бюджетов муниципальных образований. В частности, налоги на совокупный доход в местных бюджетах приобрели большую значимость. В 2008 г. их удельный вес в структуре налоговых доходов составил 11,1 %, в 2009 г. — 16,3 %, в 2010 г. — 20,7 %.
Также министр финансов отметил, что в Республике Дагестан в соответствии с проводимыми на федеральном уровне реформами осуществляется последовательное совершенствование межбюджетных отношений. Одним из этапов этой деятельности стало создание законодательной базы для разграничения расходных полномочий между органами государственной власти республики и органами местного самоуправления. Для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований республиканским законодательством установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе, что делает их более устойчивыми и создает возможности для стабильного роста поступлений.
Следует отметить, что за исключением отдельных регулирующих налогов (налог на доходы физических лиц, государственная пошлина) значение каждого отдельно взятого налога в общем объеме собственных доходов чрезвычайно низко. Зачисление ряда федеральных и республиканских налогов в местные бюджеты (налог на доходы физических лиц, государственная пошлина, транспортный налог) представляется весьма нелогичным и нецелесообразным.
Механизм подобного распределения налоговых источников между федеральным, республиканским и местным уровнями бюджетной системы, когда формирование доходов местного самоуправления осуществляется по остаточному принципу, вызывает сомнения в его эффективности. В сложившейся ситуации, при которой закрепленные налоги за местными бюджетами формируют около 5 % доходов, способность муниципальных образований
в дальнейшем к самообеспечению, их финансовая самостоятельность становятся практически недостижимыми.
С точки зрения финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований предпочтение необходимо отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит местным органам власти осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий. Естественно, в условиях существующего неравенства налогового потенциала муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно. Поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов целесообразно сочетать с методом их долевого распределения. При этом регулирование доходов местных бюджетов было бы более обоснованно осуществлять посредством фондов финансовой поддержки муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов.
Подобная модель бюджетного регулирования, на взгляд автора, наиболее приемлема для муниципалитетов, находящихся в депрессивном состоянии и получающих значительный объем дотаций. Таковых в Республике Дагестан абсолютное большинство в силу неравномерного размещения финансового потенциала по их территориям. Результатом нерав-
Таблица 3
Состав и структура налоговых доходов местных бюджетов Республики Дагестан в 2008—2010 гг.
Показатель 2008 2009 2010
Сумма, тыс. руб. В процентах Сумма, тыс. руб. В процентах Сумма, тыс. руб. В процентах
Налоговые доходы, всего 4 196 500 100 3 816 440 100 4 903 621 100
НДФЛ 3 011 228 72,0 2 300 023 60,1 2 668 308 54,5
Налог на совокупный доход 463 061 11,1 609673 16,3 1015443 20,7
ЕНВД 193 728 5,0 272 404 7,1 586 874 12,0
УСН 261 757 6,0 329 279 9,0 420 569 8,6
ЕСХН 7 576 0,1 7 990 0,2 8 000 0,1
Налог на имущество физических лиц 65 027 1,5 89 204 2,3 137 929 2,8
Земельный налог 527 702 12,6 659 765 17,2 854 310 17,4
Транспортный налог 57 768 1,3 88 760 2,3 132 545 2,7
Государственная пошлина 64 442 1,5 69 015 1,8 95 086 1,9
номерной самообеспеченности территорий муниципальных образований является весьма высокий уровень дифференциации по оказанию обязательных услуг населению и выполнению установленного набора функций местным самоуправлением. Для наиболее полного представления существующей дифференциации, на взгляд автора, целесообразно рассмотреть соотношение доходов и расходов муниципальных образований Дагестана (табл. 4).
Анализ приведенных в табл. 4 данных показывает, что все бюджеты муниципальных образований, за исключением муниципальных образований «До-кузпаринский» и «Бежтинский участок», являются дефицитными.
Необходимо отметить значительное снижение доли обеспеченности расходов собственными доходами практически по всем муниципальным образованиям. В результате расходы местных бюджетов только на пятую часть могут обеспечиваться собственной доходной базой финансовых ресурсов, что противоречит принципам бюджетного
и налогового федерализма, подразумевающего самодостаточность местного самоуправления и самостоятельность в осуществлении расходных полномочий.
Анализируя общую структуру расходов местных бюджетов Дагестана, можно констатировать, что из общей суммы 25 325,1 млн руб. в 2010 г. приходится:
— 62,2 % — на образование;
— 8,8 % — на здравоохранение и спорт;
— 8,5 % — на общегосударственные вопросы;
— 8,2 % — на социальную политику.
Немаловажной статьей расходов местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. В 2010 г. общая сумма этих расходов — 1 897,2 млн руб., что составляло 7,5 % общего объема расходов местных бюджетов Дагестана (табл. 5).
Сравнительный анализ данных показателей демонстрирует, что существующая дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований в целом имеет объективные причины.
Таблица 4
Соотношение доходов и расходов муниципальных образований Республики Дагестан в 2010 г., млн руб.
Наименование муниципального образования Доходы Расходы Дефицит Наименование муниципального образования Доходы Расходы Дефицит
Агульский 191,3 197,9 6,6 Ногайский 310 314,5 4,5
Акушинский 637,4 653,7 16,3 Рутульский 367,8 371,3 3,5
Ахвахский 260,7 274,1 13,4 С. Стальский 519,4 532,4 13
Ахтынский 336,7 345,6 8,9 Сергокалинский 338,7 342,6 3,9
Бабаюртовский 446,6 449,6 3 Табасаранский 711,3 762,6 51,3
Ботлихский 651,2 653,7 2,5 Тарумовский 285,1 304,7 19,6
Буйнакский 651,2 662,7 11,5 Тляратинский 392,3 394,3 2
Гергебильский 275,5 285,6 10,1 Унцукульский 403 406 3
Гумбетовский 254,1 291,4 37,3 Хасавюртовский 1 105,9 1 112,8 6,9
Гунибский 294,7 300,6 5,9 Хивский 284,1 293,6 9,5
Дахадаевский 491,2 538,0 46,8 Хунзахский 449,5 458,7 9,2
Дербентский 846,4 862,4 16 Цумадинский 330,4 341,4 11
Докузпаринский 307,4 307,4 — Цунтинский 266,4 279,8 13,4
Казбековский 427,7 438,1 10,4 Чародинский 219,2 222,6 3,4
Кайтагский 355,1 367,4 12,3 Шамильский 363,7 368,7 5
Карабудахкентский 718,7 767,8 49,1 Бежтинский 163,6 163,6 —
Каякентский 559 559,4 0,4 г. Махачкала 6 172,4 6 216,3 43,9
Кизилюртовский 933,1 960,8 27,7 г. Дербент 899,2 936,8 37,6
Кизлярский 686,5 758,9 72,4 г. Буйнакск 622,9 641 18,1
Кумторкалинский 221,1 231,7 10,6 г. Хасавюрт 1 215,4 1 216,5 1,1
Кулинский 178 187,4 9,4 г. Каспийск 950,4 980,5 30,1
Курахский 231 235,8 4,8 г. Кизляр 668,7 699,3 30,6
Лакский 191,4 193 1,6 г. Кизилюрт 681,4 691,3 9,9
Левашинский 723,7 743,5 19,8 г. Избербаш 952,7 969,7 17
Магарамкентский 537,8 542,4 4,6 г. Ю. Сухокумск 189 190,3 1,3
Новолакский 314,5 328,4 13,9 г. Даг. Огни 372,7 375,3 2,6
Таблица 5
Состав и структура расходов местных бюджетов Республики Дагестан в 2010 г.
Показатель Млн руб. В процентах к итогу
Расходы, всего 25 325,1 100
Общегосударственные вопросы 2 143,7 8,5
Национальная оборона 36,5 0,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 178,2 0,7
Национальная экономика 73,6 0,2
Жилищно-коммунальное хозяйство 1 897,2 7,5
Охрана окружающей среды 0,9
Образование 15 749,6 62,2
Культура, кинематография, средства массовой информации 938,1 3,7
Здравоохранение и спорт 2 221,6 8,8
Социальная политика 2 085,9 8,2
Однако ее чрезвычайно высокие размеры предполагают нивелирование этой разницы в дальнейшем путем совершенствования механизма межбюджетного регулирования, пересмотра действующей модели формирования налоговых доходов местных бюджетов, а также разработки концепции использования минимальных государственных социальных стандартов и финансовых нормативов при планировании расходов местных бюджетов.
В течение всего рассматриваемого периода в совокупности местные бюджеты Дагестана являются дефицитными. Эту дефицитность нельзя не расценивать как крайне неблагоприятную ситуацию. Но исходя из динамики, можно отметить в целом позитивную тенденцию к снижению размеров дефицитности местных бюджетов.
В числе проблемных вопросов в формировании доходной базы местных бюджетов, межбюджетных отношений следует назвать предоставление налоговых льгот по местным налогам на федеральном уровне. Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании на 2010—2012 годы поставлена задача инвентаризации и оптимизации этих льгот и разработки механизма компенсации местным бюджетам [4]. В этом случае муниципальным образованиям остается только ждать.
Отсутствие на федеральном уровне методик и нормативов для расчета объемов расходных обязательств муниципальных образований не позволяет сделать вывод о достаточности обеспечения местных бюджетов доходными источниками. Мониторинг финансового положения муниципальных образований, проводимый по поручению Минфина России, фиксирует только фактически произведенные расходы местных бюджетов [6]. Реальные же потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении не учитываются.
Кроме того, не менее важно для муниципальных сообществ получение налоговой отчетности по налогу на доходы физических лиц, а также муниципальной статистики по каждому муниципальному образованию. Обращает на себя внимание и то, что действующими нормами Бюджетного кодекса РФ не предусмотрена возможность предоставления субсидий бюджетам поселений за счет средств бюджетов муниципальных районов [1].
Безусловно, многие проблемы, влияющие на поступление местных налогов, укрепление финансовой базы местных бюджетов, совершенствование межбюджетных отношений, требуют решения на федеральном уровне. В том числе и изменение подходов к кадастровой оценке земель, внесение дополнений в действующее законодательство по обеспечению обязательной регистрации собственности граждан. На муниципальном уровне первоочередной задачей в решении проблемы пополнения местных бюджетов является снижение недоимки по местным налогам и арендным платежам.
Как уже отмечалось, законодательный перечень полномочий органов местного самоуправления остается достаточно широким. Большое количество обязанностей при слабости финансовой базы муниципалитетов объективно не может не ставить местное самоуправление в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих уровней власти. Учитывая, что именно из местных бюджетов финансируется почти 100 % расходов на среднее образование, 85 % — на здравоохранение, 60 % — на содержание детских садов, жилья, на коммунальные услуги, положение местного самоуправления относительно федерального и республиканского уровней бюджетной системы можно признать бедственным [5]. Эти статьи расходов являются основными и в структуре расходов местных бюджетов Дагестана.
Проведенный анализ бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан показывает, что органы местного самоуправления до сих пор не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства. Местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам не подконтрольны. В итоге сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов.
Низкая обеспеченность собственными доходами муниципальных образований чревата рядом последствий:
— высокой зависимостью от воли вышестоящих органов власти;
— порождением иждивенческих настроений органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета;
— снижением их ответственности по исполнению бюджетов;
— мобилизацией дополнительных поступлений;
— негибкостью в использовании финансовых средств и выполнении обязательств перед населением.
Высокая зависимость местных бюджетов от бюджетного регулирования не стимулирует активные действия органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, что свидетельствует о необходимости совершенствования существующей модели налогового федерализма.
Кроме того, финансовая ситуация на местном уровне усугубляется неравномерностью развития территорий, наличием депрессивных районов с узкой налоговой базой и низким доходным потенциалом, не обеспечивающим в должной степени местный бюджет доходами. Не менее важны различия в природно-климатических условиях, географическом положении и другие факторы, влияющие на уровень жизни и обусловливающие объем минимально необходимых расходов.
Итак, проведенный анализ практики формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан в посткризисный период развития позволяет сделать следующие выводы.
1. Собственные доходы муниципальных образований формируются в основном за счет регулирующих налогов. Местные бюджеты зависят от того, какую долю федеральных налогов получает республика и как эти налоги будут распределены между республикой и муниципалитетами;
2. Роль закрепленных за местными бюджетами налогов в посткризисный период развития экономики имеет тенденцию к снижению, что влечет за собой такие последствия, как ликвидация налоговой инициативы местных органов управления, зависимость от финансовых решений республиканских властей;
3. Тенденции развития собственных доходов местных бюджетов происходят темпами, практически не опережающими темпы инфляции;
4. Рост объема финансовой помощи свидетельствует о снижении уровня самообеспеченности большинства муниципальных образований, увеличении объема расходных обязательств, централизации налоговых доходов не только на республиканском, но и на федеральном уровне.
Назрела необходимость посредством реформирования местных бюджетов сконцентрировать особое внимание на проблемах аккумуляции финансовых средств и их концентрации на приоритетных направлениях, отвечающих интересам социально-экономического развития муниципальных образований, создать условия для максимального использования их внутреннего потенциала и возможности привлечения дополнительных, самостоятельно заработанных ресурсов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Гамидов А.М. Цель — снижение уровня дотационности // Бюджет. 2010. № 6.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
4. О бюджетной политике в 2010—2012 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009.
5 Поляк Г. Б. Территориальные финансы: учеб. пособие. М.: Вузовский учебник. 2009. С. 123.
6. URL: http://www. minfinrd. ru.
