CC BY
103
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
УДК 336.22:352
ЭТАПЫ ТРАНСФОРМАЦИИ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
Л. А. АДЖИЕВА, ассистент кафедры экономического анализа и статистики E-mail: barbi_L@list. ru Дагестанский государственный университет
Cmаmья посвящена исследованию бюджетно-налоговой политики Республики Дагестан. Проведен ретроспективный анализ формирования бюджетно-налоговой политики региона. Предложена авторская периодизация в ее развитии, раскрыты основные черты функционирования бюджетов территорий на каждом этапе. Выявлены проблемы и тенденции формирования доходной базы бюджетов и обеспечения расходных обязательств.
Ключевые слова: бюджетно-налоговая политика, этапы развития, местный бюджет, налоговое регулирование.
Проведение в Российской Федерации радикальных экономических реформ, основанных на рыночных отношениях, потребовало выработки новой бюджетно-налоговой политики, выступающей на первый план в системе мер государственного воздействия на экономические процессы. Осуществление программы реформ направлено на децентрализацию решений по социально-экономическим вопросам, повышение роли и значения бюджетно-налоговой системы России, в которой концентрируются почти все проблемы территориального воспроизводства, величина и глубина которых требуют их адекватного разрешения посредством совершенствования бюджетно-налоговой политики.
В системе государственного регулирования регионального развития ключевое место принадлежит бюджетно-налоговой политике, проводимой как федеральными, так и субфедеральными органами власти и управления. Следует отметить, что особенности Российской Федерации (масштабы, региональное многообразие, состояние экономики и финансов и др.) требуют более активной по сравнению с типичной мировой практикой деятельности государства по устранению диспропорций в социально-экономическом развитии территорий, решению сложных региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех регионов страны.
В качестве объекта исследования был выбран один из ключевых на сегодняшний день регионов Северного Кавказа — Республика Дагестан. Это связано с тем, что вот уже многие годы бюджет республики формируется в основном (более чем на 80 %) за счет средств федерального бюджета.
По мнению автора, в развитии бюджетно-налоговой политики Дагестана можно выделить три основных этапа: I этап — 1860—1917 гг.; II этап — 1918—1991 гг.; III этап — с 1992 г. и по настоящее время.
Первый этап (1860—1917гг.) начинается с началом создания финансовых органов Дагестана.
После включения Дагестана в состав России в 1860 г. последняя стала проводить единую налоговую (податную) политику на его территории с учетом местных реалий, традиций и обычаев. При этом налоговый оклад подати соразмерялся с экономическим положением жителей. В 1860—1870 гг. в Дагестане существовали следующие виды податей: подомная подать, земской сбор, сбор с пастбищ, арбная повинность, милицейская повинность.
В процессе совершенствования налоговой системы Дагестана постоянно вводились новые элементы в механизм налогообложения. Города и округа Дагестана разделялись на разряды с учетом местоположения, качества земель и специализации для дифференциации ставок налогов. В 1887 г. в Дагестанской области были введены следующие виды налогов: поземельный налог с землевладельцев, временный военный налог с мусульманского народа взамен отбывания воинской повинности и 20 %-ный сбор с фабрично-заводских помещений. Введение новых налогов позволило унифицировать налоговые системы Дагестана и России [4].
С конца 1860-х гг. власти начали проводить работу по разграничению доходов и расходов городов и сельских обществ Дагестана. Были приняты юридические акты, определяющие устройства сел и городов, виды доходов и расходов, относимые к ним, а также порядок и принципы отбывания государственных и общественных повинностей. Так, например, 26.04.1868 было утверждено Положение о сельских обществах Дагестана, согласно которому сельское общественное управление стало состоять из сельского схода (джамаата), старшины, кадия и судьи.
Введение новых налогов позволило унифицировать налоговые системы Дагестана и России, расширило доходную базу казны. Кроме централизованных налогов и сборов существовало большое разнообразие местных и территориальных налогов. Наряду с городскими бюджетами и Закавказской
краевой земской сметой (включавшей смету Дагестанской области) существовали еще и сельские общественные суммы или кассы. Они предназначались в основном для удовлетворения сельских общественных нужд. Иногда остатки сельских смет обращались в доход казны или земской сметы и использовались на финансирование расходов, намеченных в этих сметах. Гораздо реже, но все же происходил и обратный процесс передачи средств из вышестоящей сметы в сельские кассы. В табл. 1 показана структура местных бюджетов (смет) Дагестанской области за 1901 г.
Объем городских бюджетов за 1901 г. составлял 73 % общего объема местных бюджетов против 27 % сельских смет. С учетом того, что в это время в сельской местности проживало 93 % населения Дагестана, столь низкий объем сельских смет не позволял решать какие-либо существенные проблемы сельского населения.
Таким образом, общинное налогообложение в дореволюционной России (в том числе и Дагестана) со второй половины XIX в. имело следующие основные черты:
— общинное обложение стало подчиняться правовому регулированию;
— органы общинного самоуправления получили право устанавливать налоги для финансирования собственных потребностей;
— законодательство империи не устанавливало (за исключением самоуправления в городах) объектов и предельных ставок обложения, отдавая их на усмотрение общин;
— представители центральной власти и исполнительные органы общественного самоуправления не имели права устанавливать каких-либо налогов или сборов.
Первые годы после Октябрьской революции 1917 г. местные налоги в одних местах взимались по инерции на основании закона 1917 г. и прежних лет, в других их сменили упрощенные сборы [1].
Таблица 1
Структура местных бюджетов (смет) Дагестанской области за 1901 г., тыс. руб.
Показатель Доходы Расходы Разность, +/—
Местные бюджеты, всего 257,5 214,9 +42,6
В том числе:
— городские сметы 165,3 156,9 +8,4
— городские сметы в процентах 64,2 73,0
— сельские кассы (суммы) 92,2 58 +34,2
— сельские кассы в процентах 35,8 27,0
Источник: составлено по данным [5].
Постепенно государство стало уделять значительное внимание местному налогообложению. Временное Положение о местных финансах от 12.11.1923 содержало перечень более 20 местных налогов и сборов и внесло определенные изменения в систему местного налогообложения.
Заслуживает внимания существовавшая в 1920-е гг. система местных надбавок к государственным налогам и сборам, которая была введена Положением о местных финансах СССР с 01.01.1924 как «система, уже испытанная и учтенная, наиболее просто и легко проводимая, дающая наибольшие финансовые результаты, заинтересовывающая места в поступлениях надбавок, влечет за собой единовременно успешность поступлений государственных налогов». Такова оценка роли местных надбавок, данная экспертами НКФ СССР [2].
В доходах местных бюджетов Дагестана за 1924 — 1925 г. удельный вес надбавок составил 17,4 % (497,5 тыс. руб.), в том числе надбавки к промналогу — 11,6 % (332,7 тыс. руб.), к сельхозналогу — 3,4 % (107,7 тыс. руб.). Большая часть надбавок — 272,0 тыс. руб., или 54,7 % — падает на районные бюджеты [2].
Помимо надбавок к перечисленным выше налогам и сборам, местные органы имели право устанавливать и взимать местные налоги и сборы, но не вводить новые их виды, не указанные в перечне СНК СССР. Всего местных налогов было около 20 наименований, причем все они имели свои высшие предельные ставки. В то же время налоги и сборы не носили обязательного характера. Каждый район вводил те налоги, сбор которых представлял наибольшую эффективность для своего бюджета и не разорял плательщиков.
Принятие Положения о местных налогах РСФСР завершило важный этап в истории местных налогов в России. Основными чертами этого этапа являются:
• развитая система местных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты и при этом законодательное ограничение их перечня;
• наличие у местных Советов полномочий по введению на своей территории налогов, указанных в законодательных перечнях, и полномочий по регулированию отдельных элементов законодательных актов о налогах;
• предоставление органам власти союзных республик права устанавливать с разрешения центрального правительства собственные налоги
путем принятия соответствующего решения высшим органом власти республики;
• законодательное урегулирование древнейшего пласта общественных налоговых отношений — самообложения сельских общин;
• тенденция к сокращению и упорядочению местных налогов и сборов по мере укрепления советской власти, борьба с местным незаконным налоготворчеством.
Важной вехой в истории российского налогообложения вообще и местного налогообложения в частности была налоговая реформа 1930 г., ставшая логическим завершением периода новой экономической политики и отражающая экономическую основу нового этапа развития страны — индустриализации. В соответствии с генеральной линией этой реформы множество налогов — как общегосударственных, так и местных — были отменены, и им на смену пришли два основных налога с государственных социалистических предприятий — налог с оборота и отчисления от прибыли, а также один универсальный — государственная пошлина.
Задачи индустриализации, коллективизации и культурной революции, стоявшие перед всей страной и Дагестаном в частности, требовали привлечения все новых финансовых источников, расширения доходной базы бюджетов всех уровней. В 1930-е гг. отчисления от государственных налогов и доходов в бюджете Дагестана занимали ведущее место. В соответствии с налоговой реформой 1930 г. в местные бюджеты Дагестана поступали часть налога с оборота, в полном объеме отчисления от прибыли государственных предприятий местного подчинения, подоходный налог с кооперативных предприятий и организаций местного значения, а также сельхозналог, подоходный налог с частных лиц, промысловый налог с частных предприятий и промыслов, налог на сверхприбыль и государственная пошлина.
Решение всех проблем обеспечения расходных обязательств муниципальных образований Дагестана невозможно было только за счет средств и сил местных органов власти. Требовались единая вседагестанская программа социально-экономического развития и финансовые средства для ее обеспечения. В этих условиях Россия, находясь сама в тяжелой финансово-экономический ситуации, не могла оказывать существенной финансовой помощи отсталым национальным окраинам. Одним из путей выхода из сложившегося положения
виделся в расширении бюджетно-налоговых прав территорий. Как известно, предоставление местным органам власти широкого права на налоготворчес-тво не только помогло решить фискальную задачу сбалансирования бюджетов, но и вовлекло их в процесс активного нивелирования налоговым механизмом в решении финансово-хозяйственных и социально-культурных проблем данной местности. Предприятия и организации независимо от форм собственности и подчиненности были привлечены к развитию производственной и социальной инфраструктур городов и районов (например, через заключение налогового соглашения, предоставление налоговых каникул и кредитов, использование свободных денежных средств и др.).
Таким образом, даже этот выборочный экскурс в историю бюджетно-налоговой политики Дагестана свидетельствует о существовавших ранее и успешно апробированных в течение нескольких десятилетий в условиях российской специфики и региональных особенностей разнообразных форм и методов регулирования низовых бюджетов.
С установлением Советской власти в Дагестане усилилось значение централизованного регулирования местных бюджетов республики. Многие методы бюджетного регулирования, имеющие территориальный характер и применяемые местными властями с учетом своих интересов и особенностей, потеряли свою актуальность. Основным инструментом сбалансирования низовых бюджетов стал выступать метод процентных отчислений от централизованных налогов и доходов.
Например, в первом бюджете Дагестана на 1922 — 1923 г. отчисления от государственных налогов и доходов составили 15,1 % от его доходов. Наряду с ними устанавливались процентные надбавки (местные) к этим налогам и пошлинам, объем которых составлял 12,4 %.
В начале 1920-х гг. местные бюджеты Дагестана не были выделены в самостоятельные звенья. Только в декабре 1922 г. состоялся II Вседагестан-ский съезд Советов, на котором был рассмотрен вопрос о местных бюджетах. Однако первый государственный бюджет Дагестана на 1922 — 1923 г., утвержденный на заседании ЦИК, СНК и эконом-совета республики, был составлен без разбивки на республиканский, городские,. районные и сельские бюджеты. Это объясняется тем, что перед местными бюджетами в первые годы образования Дагестана стояли сложные проблемы. Прежде всего необходи-
мо было создавать во всех частях республики представительные органы власти — Советы, наделить их самостоятельными бюджетами, подготовить финансовые кадры. Не менее важной проблемой было разграничение бюджетных и имущественных прав Советов разных уровней с тем, чтобы равномерно распределить созданную часть национального дохода между территориями, развивать местное хозяйство. Решение проблем требовало больших затрат времени.
Несмотря на все трудности социально-экономического и военного характера, проводилась большая работа в центре и на местах по созданию финансовой базы местных Советов. В этом отношении важными законодательными актами явились постановление СНК Российской Федерации от 22.08.1921 «О местных денежных средствах» (оно закрепило территориальный принцип формирования доходов местных бюджетов), положения «Об имуществах местных Советов» и «О кредитных операциях местных Советов». Оба эти положения укрепляли материальную базу местных Советов — местное хозяйство. Наиболее четко разделение имущественных и бюджетных прав местных Советов проведено во Временном положении о местных финансах, утвержденном III сессией ЦИК СССР от 12.11.1923. Распределение доходов и расходов между республиканскими, городскими и окружными бюджетами осуществлялось решением Вседагестанского съезда Советов. Принятые законодательные акты позволили уже в 1923 г. сформировать месячный бюджет Дагестана в целом на 1923/24 бюджетный год. Объем его доходов и расходов представлен в табл. 2.
Как видно, указанный бюджет был исполнен всего лишь на 50 % по доходам и на 47 % по расходам. В следующем 1924/25 бюджетном году произошло значительное улучшение в плане исполнения бюджета: на 85 и 70 % по доходам и расходам соответственно. Улучшение было достигнуто в результате укрепления бюджетной дисциплины, проведения принципа единства кассы, использования местных источников и увеличения налоговых поступлений за счет передачи в местные бюджеты 75 % отчислений от сельхозналога. Динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов и их удельный вес в местных бюджетах Дагестана наглядно проиллюстрированы в табл. 3.
Удельный вес налоговых доходов в 1924/25 бюджетном году составил 42,1 % общего объема
Таблица 2
Динамика доходов и расходов местных бюджетов Дагестана в период 1923—1931 гг., в текущих ценах, тыс. руб.
Бюджетный год Доходы Расходы
План Факт Процент исполнения План Факт Процент исполнения
1923/24 2 864,3 1 443,8 50 2 906,3 1 381,7 47
1924/25 3 326,3 2 855,9 85 3 914,6 2 723 70
1925/26 5 009,7 5 034,8 100,5 5 009,7 4 454,9 88,9
1926/27 7 351,2 9 192,2 125,7 7 351,2 7 691,3 104,6
1927/28 9 454,4 — — 9 454,4 — —
1928/29 15 715,6 — — 15 715,6 — —
1929/30 22 551,1 — — 22 551,1 — —
1931 36 272,7 — — 36 272,7 — —
Источник: составлено по данным [7].
Таблица 3
Поступление налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты Дагестана в период 1924—1928 гг., тыс. руб.
Бюджетный год Всего доходов В том числе
налоговые неналоговые прочие
Сумма % Сумма Сумма
1924/25 2 855,9 1 202,0 42,1 1 058,2 37,0 595,7 20,9
1925/26 5 034,8 1 658,7 33,0 1 623,5 32,2 1 752,6 34,8
1926/27 9 192,2 2 805,7 30,5 2 886,6 31,4 3 499,9 38,1
1927/28 9 454,4 2 876,4 30,4 3 660,6 38,7 2 917,4 30,9
Источник: составлено по данным [5].
доходов, но в следующем году резко упал и составил 33,0 % (всего на 0,8 % больше неналоговых поступлений). Это объясняется, в частности, недопоступлением доходов по сельскому хозяйству на 134,8 тыс. руб., от промышленности и торговли — на 233,4 тыс. руб. Также в 1926/27 бюджетном году произошло снижение доли налоговых доходов на 30,5 % [5].
В то время возникали огромные затруднения во взаимоотношениях между бюджетами округов (их в Дагестане было 14), городов и республиканским бюджетом. Не были еще окончательно сформированы все местные бюджеты, не было четкого разграничения доходов и расходов между ними, что приводило иногда к двойному финансированию, к дефициту, затрудняя контроль за использованием средств. Большое значение в решении этих проблем имело Временное положение о местных финансах, принятое ЦИК СССР 29.10.1924. Согласно ему было сокращено количество местных налогов и сборов, в целях бездефицитного сбалансирования местных бюджетов были увеличены отчисления от государственных доходов и надбавки к ним. Кроме того, бесцелевые дотации заменялись целевыми субвенциями. Теперь государство целенаправленно
могло повлиять на развитие местного хозяйства, социальной сферы.
Как уже отмечалось ранее, местные Советы Дагестана испытывали огромный дефицит финансовых средств в первые годы своего образования. Первый государственный бюджет республики не покрывался налоговыми поступлениями на 50 %. В целях сбалансирования бюджетов приходилось секвестировать важные статьи расходов. Большую финансовую и материальную помощь оказывали правительства РСФСР и СССР в рамках принятого постановления ЦИК СССР от 29.10.1924 «О дополнительной помощи из общесоюзного бюджета на 1924/25 г. наиболее отсталым автономным республикам и областям». Так, Дагестан получил в рассматриваемом году 100 тыс. руб. на просвещение от Правительства Российской Федерации. Расходы из местных бюджетов республики на эти цели составили 164,8 тыс. руб.
Причина несбалансированности местных бюджетов заключалась в том, что они неоднократно пересматривались, расходы производились по первоначальным назначениям в надежде на дополнительную дотацию. Однако центральными органами (из Москвы) не была предоставлена необходимая сумма
дотации, единственным в тех условиях методом сбалансирования доходов и расходов оставалось сокращение последних. Поэтому местный бюджет Дагестана в 1924/25 г. исполнялся с дефицитом в размере 588,2 тыс. руб. Несмотря на это, можно констатировать достижение определенных успехов в исполнении бюджета в 1924/25 бюджетном году по сравнению с предыдущим. Бюджет Дагестана в 1923/24 г. был выполнен лишь на 50 %, а через год — на 85 %.
Принятие местного бюджета республики на 1925/26 бюджетный год затянулось до июня 1926 г. из-за неоднократного пересмотра ориентировочного бюджета и размера дотаций. В конечном итоге он был впервые принят в сбалансированном виде в сумме 4 572,6 тыс. руб. Пересмотренный после получения дотаций из бюджета РСФСР объем местного бюджета выразился в сумме 5,0 млн руб. Это позволило выполнять расходную часть бюджета без особого кассового напряжения.
Для покрытия дефицита окружных, районных, городских и сельских бюджетов республики в фонд регулирования были собраны отчисления от госп-ромналога в размере 100 и 50 % арендной платы за рыбопромысловые угодья и средства (воспособле-ния) из центрального фонда в объеме 300 тыс. руб. Отметим, что фонд регулирования был образован не путем отчислений от более мощных бюджетов, а за счет выделения определенных источников доходов по общедагестанскому бюджету.
Состав пособий из общегосударственных средств местным бюджетам Дагестана в 1923— 1926 гг. приводится в табл. 4.
С восстановлением местных бюджетов была установлена система дотаций. Дотация выделялась из одноименного фонда местным бюджетам в случаях, когда местные доходы не покрывали наиболее
существенные статьи расходов. Некоторые местные органы допускали злоупотребления при составлении своих бюджетов в целях получения большего объема дотаций. Кроме того, сам процесс рассмотрения в центре ходатайств субъектов Федерации, их расчетов и смет занимал немало времени и труда, из-за чего низовые бюджеты принимались несвоевременно, исполнялись с напряжением.
С переходом к рыночным принципам функционирования экономики стали происходить кардинальные изменения в бюджетно-налоговой системе государства. Согласно налоговой системе Российской Федерации, введенной с 1 января 1992 г., существуют два вида регулирующих доходных источников — подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и подоходный налог с физических лиц. Как показала практика, эти источники доходов оказались недостаточными для полной сбалансированности территориальных и местных бюджетов. В связи с этим в бюджете Республики Дагестан уже в I квартале 1992 г. были привлечены такие федеральные налоги, как налог на добавленную стоимость, акцизы и др.
Снижение налоговых источников доходов местных бюджетов привело к росту дотаций, субвенций и средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов. Столь слабая налоговая база местных бюджетов ставит муниципальные органы власти в сильное зависимое положение от вышестоящих органов. От того, когда и сколько они перечислят им средств, зависит выполнение социально-экономических программ на местах. Именно из-за несвоевременного поступления субвенций из вышестоящего бюджета сводный бюджет Дагестана (его расходная часть) на 1992 г. исполнен на 94,2 %, при этом расходы на социальное обеспечение были профинансированы на 96,9 %.
Таблица 4
Состав пособий местным бюджетам Дагестана в период 1923—1926 гг., тыс. руб.
Показатель Бюджетный год
1923/24 1924/25 1925/26
Отчисления от госпромналога и сельхозналога 329,0 588,0 857,8
Удельный вес в общем объеме доходов в бюджет, % 22,7 20,6 12,2
Субвенции и дотации 314,0 454,0 1 397,6
Удельный вес в общем объеме доходов в бюджет, % 21,7 16,0 27,7
Итого пособий... 643,0 1 042,0 2 255,4
Удельный вес в общем объеме доходов в бюджет, % 44,5 36,5 44,7
Объем доходов местных бюджетов 1 443,8 2 855,9 5 034,8
Источник: составлено по данным [3].
Проведение налоговой реформы в 1992 г. отнюдь не способствовало увеличению удельного веса налоговых поступлений в местные бюджеты республики, а наоборот, произошло их снижение по сравнению с предыдущим годом на 13,9 %, в том числе по районным бюджетам — на 12,7 %. Однако причиной этого является не столько новизна и несовершенство налоговой системы, сколько спад промышленного и сельскохозяйственного производства, снижение реальной базы налогообложения (например объем промышленной продукции в 1992 г. составил 20,2 млрд руб. в сопоставимых ценах), что на 6,5 млрд руб., или на 24,5 % ниже объема 1991 г. Спад сельхозпроизводства в 1991 г. составил 3,5 %, а в 1992 г. — 15 %. Поэтому тенденция снижения поступления налоговых источников в бюджетах разных уровней прослеживается наиболее ярко с 1991 г., до проведения налоговой реформы [5].
Современный этап развития бюджетно-налоговой политики Дагестана характеризуется наличием проблем обеспечения самодостаточности бюджетов. В настоящее время в Республике Дагестан функционируют 10 городских бюджетов, 42 районных бюджета и 706 бюджетов сельских поселений [7].
В период 2008—2010 гг. доля совокупных доходов местных бюджетов в составе доходов консолидированного бюджета Республики Дагестан постоянно снижалась (табл. 5). В 2009 г. по сравнению с 2008 г. она уменьшилась на 2,4 п. п. и составила 30,8 %, в 2010 г. она упала до 30,1 %. Сокращение доходов местных бюджетов наблюдается в целом по России. Причины тому, как отмечалось выше, в кризисных явлениях в экономике, а также в проводимой в последние годы государственной политике по аккумуляции бюджетных средств в федеральном
бюджете. Региональные органы власти, в свою очередь, в целях компенсации потерь финансовых средств вынуждены использовать подобные приемы в отношении местных органов власти.
Следует отметить, что собственные доходы местных бюджетов имеют незначительную тенденцию к увеличению. В 2009 г. по сравнению с предыдущим годом снизился объем налоговых доходов при формировании бюджетных ресурсов муниципальных образований. Так, в 2008 г. их удельный вес в общем объеме доходов составил 16,3 %, в 2009 г. — 13,4 %, в 2010 г. — 15,9 %. Вместе с тем налоговые доходы выполняют определяющую роль в отличие от неналоговых доходов, доля которых в рассматриваемом периоде уменьшилась с 2,5 до 1,6 %. При этом основным источником неналоговых поступлений на протяжении анализируемых лет выступали доходы от продажи государственной собственности. Кроме того, немаловажное значение в структуре неналоговых поступлений имеют доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в госсобственности Республики Дагестан, доходы от перечисления части прибыли государственных унитарных предприятий, дивиденды по акциям, доходы от приобретения земельных участков, находящихся в госсобственности РД (табл. 6).
В структуре налоговых доходов (табл. 6) наиболее значимым в фискальном отношении является налог на доходы физических лиц. Его позиции в формировании местных бюджетов постепенно укрепляются, что связано с достаточной стабильностью данного налогового источника. Этот налог в 2008 г. составлял 72 % от всех налоговых поступлений, однако в 2009 и 2010 гг. он уменьшился и составил 60,1 и 54,5 % соответственно. По сравнению с подоходным налогом с физических лиц
Таблица 5
Распределение доходов консолидированного бюджета Республики Дагестан в 2008—2010 гг. без учета финансовой помощи, тыс. руб.
Наименование бюджетов 2008 2009 2010 2010 г. к 2008 г., %
Поступило налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет республики, всего 14 524 571 14 524 571 17 981 496 123,8
В том числе:
— в республиканский бюджет (удельный вес поступлений, %) 9 453 083 (66,8) 10 051 205 (69,2) 12 558 652 (69,9) 132,8 (3,1)
— в местные бюджеты (удельный вес поступлений, %) 4 823 588 (33,2) 4 473 366 (30,8) 5 422 844 (30,1) 112,4 (—3,1)
Источник: составлено по данным Министерства финансов РД.
Таблица 6
Состав и структура доходов местных бюджетов Республики Дагестан
в 2008—2010 гг., тыс. руб.
Показатель 2008 2009 2010
Сумма Удельный Сумма Удельный Сумма Удельный
доходов вес, % доходов вес, % доходов вес, °%
Налоговые доходы, всего 4 196 500 16,3 3 816 440 13,4 4 903 621 15,9
В том числе:
— НДФЛ 3 011 228 11,7 2 300 023 8,1 2 668 308 8,6
— налог на совокупный доход 463 061 1,8 609 673 2,1 1 015 443 3,3
В том числе:
— ЕНВД 193 728 0,7 272 404 0,9 586 874 1,9
- УСН 261 757 1,0 329 279 1,2 420 569 1,3
— ЕСХН 7 576 0,1 7 990 0,02 8 000 0,1
— налог на имущество физичес- 65 027 0,2 89 204 0,3 137 929 0,4
ких лиц
— земельный налог 527 702 2,0 659 765 2,3 854 310 2,8
— транспортный налог 57 768 0,2 88 760 0,3 132 545 0,4
— государственная пошлина 64 442 0,2 69 015 0,2 95 086 0,3
Неналоговые доходы 627 088 2,5 656 926 2,3 519 223 1,6
Безвозмездные поступления 20 806 011 81,2 23 992 791 84,3 25 486 797 82,5
Всего доходов... 25 629 599 100 28 466 157 100 30 909 641 100
Источник: составлено по данным Министерства финансов РД.
поступления по налогу на имущество физических лиц имели тенденцию к увеличению. Их удельный вес в 2008 г. составил 1,5 %, в 2009 г. — 2,3 %, в 2010 г. — 2,8 % [6].
Анализируя общую структуру расходов местных бюджетов Дагестана, можно отметить, что из общей суммы 25 325,1 млн руб. в 2010 г. 62,2 % приходится на образование, 8,8 %—на здравоохранение и спорт, 8,5 % — на общегосударственные вопросы, 8,2 % — на социальную политику. Немаловажной статьей расходов местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Общая сумма этих расходов в 2010 г. достигла 1 897,2 млн
руб., или 7,5 % от общего объема расходов местных бюджетов Дагестана (табл. 7).
Таким образом, сравнительный анализ вышеуказанных показателей демонстрирует, что существующая дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований в целом имеет объективные причины, однако ее чрезвычайно высокие размеры предполагают нивелирование этой разницы в дальнейшем путем совершенствования механизма межбюджетного регулирования, пересмотра действующей модели формирования налоговых доходов местных бюджетов, а также разработки концепции использования минимальных
Таблица 7
Состав и структура расходов местных бюджетов Республики Дагестан в 2010 г., млн руб.
Показатель Сумма расходов В процентах к итогу
Общегосударственные вопросы 2 143,7 8,5
Национальная оборона 36,5 0,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 178,2 0,8
Национальная экономика 73,6 0,2
Жилищно-коммунальное хозяйство 1 897,2 7,5
Охрана окружающей среды 0,9 —
Образование 15 749,6 62,2
Культура, кинематография, средства массовой информации 938,1 3,7
Здравоохранение и спорт 2 221,6 8,8
Социальная политика 2 085,9 8,2
Итого... 25 325,1 100
Источник: составлено по данным Министерства финансов РД.
государственных социальных стандартов и финансовых нормативов при планировании расходов местных бюджетов.
Проведенный анализ бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан показывает, что органы местного самоуправления до сих пор не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам не подконтрольны. В итоге сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов.
Низкая обеспеченность собственными доходами муниципальных образований чревата рядом последствий, а именно:
• высокая зависимость от воли вышестоящих органов власти;
• порождение иждивенческих настроений органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета;
• снижение ответственности органов местного самоуправления за исполнение бюджетов;
• мобилизация дополнительных поступлений;
• отсутствие гибкости в использовании финансовых средств и выполнении обязательств перед населением.
В заключение хотелось бы отметить, что сама по себе бюджетно-налоговая политика не может быть плохой или хорошей. Она может оцениваться адекватно тому, насколько соответствует региональным интересам и способствует достижению поставленных целей, решению конкретных задач территориального развития. Для оценки бюджетно-налоговой политики и внесения своевременных корректировок в ход ее реализации в первую очередь необходимо иметь четкую программу развития экономики и
социальной сферы региона с выделением ключевых секторов научно-технического роста, базовых секторов народного хозяйства, градообразующих предприятий и организаций, определением сроков и методов выполнения намеченной программы. Только при таком условии, на взгляд автора, можно разработать и успешно реализовать эффективную бюджетно-налоговую политику, дать ей объективную оценку. Результативность данной политики тем выше, чем больше она учитывает потребности территориального развития, интересы всех слоев и групп общества, конкретные исторические, природно-климатические, национально-этнические и другие особенности отдельных регионов. Все это дает возможность в более короткие сроки и с меньшими издержками решить стоящие пред регионами актуальные задачи.
Список литературы
1. Местные финансы / под ред. Н.Н. Ровинского. М., 1936.
2. Местные налоги и сборы. М.: Финиздат НКФ СССР, 1925.
3. Местный и государственный бюджет Дагестанской АССР на 1926/1927 бюджетный год. Махачкала: Изд-во Наркомфина ДАССР, 1927. С. 2—40.
4. Налоги и налогообложение: учебник / под ред. Б. Х. Алиева. М.: Финансы и статистика, 2007.
5. Сомоев Р. Г. Местные бюджеты Дагестана. Ростов н/Д, 1995.
6. СулеймановМ. М. Местные бюджеты Республики Дагестан в посткризисных условиях развития экономики // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 37. С. 54—60.
7. СулеймановМ. М., ДжамаловаП. И. Формирование доходной базы местных бюджетов Республики Дагестан: проблемы и перспективы / под ред. проф. Б. Х. Алиева. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2012.
