CC BY
227
Бюджетная политика
УДК 336.1
ОЦЕНКА ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ
БАЗЫ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА (НА МАТЕРИАЛАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА «СЫКТЫВКАР»)
Т. А. НАЙДЕНОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры банковского дела E-mail: naydenovata@mail. ru И. Н. ШВЕЦОВА, кандидат экономических наук, заведующая кафедрой финансового менеджмента
E-mail: irshv@mail ru Сыктывкарский государственный университет
В статье поднимается проблема формирования доходной базы местных бюджетов. На материалах муниципального образования городского округа «Сыктывкар» исследованы состав, структура и динамика доходов местного бюджета за 2009—2012 гг., выявлены ключевые факторы снижения доходной базы. Разработаны предложения и рекомендации по укреплению доходной базы местного бюджета, которые позволят определить оптимальный вариант функционирования местного самоуправления, улучшить механизмы формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования.
Ключевые слова: местный бюджет, налоговые доходы, неналоговые доходы, межбюджетные трансферты.
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавли-
вают местные налоги. На местное самоуправление возложены также важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Поэтому каждому муниципальному образованию необходима соответствующая финансовая база для осуществления этих задач.
Несмотря на внешние признаки оживления в российской экономике в последние годы, положение с наполняемостью доходной части местных бюджетов еще более осложнилось. Продолжается централизация устойчивых и наиболее легко контролируемых налогов в федеральном и региональных бюджетах, отсутствует заинтересованность местных органов власти в увеличении налогооблагаемой базы. Большинство местных бюджетов свою доходную часть формирует не за счет собственных доходов, а за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из региональных бюджетов.
В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность — важнейшее условие социально-экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сейчас располагают достаточным и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку до предела урезаны в финансовых правах, не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции. Поэтому они вынуждены надеяться только на финансовую помощь региональных бюджетов. Несмотря на определенный прогресс в методах регулирования местных бюджетов, их состояние создает искаженные стимулы для проведения экономической политики местными органами управления. Действующие правила не способствуют повышению заинтересованности муниципалитетов в увеличении налогооблагаемой базы: им проще получать трансферты из вышестоящих бюджетов.
Проведенные исследования по проблемам формирования и укрепления финансовых ресурсов муниципальных образований не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство, практический опыт диктуют необходимость продолжения исследований по рас-
Доходы местных бюджетов
Налоговые доходы Неналоговые доходы Безвозмездные поступления
^ к i к
Местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц). Региональные налоги по нормативам отчислений. Федеральные налоги и сборы по нормативам отчислений, в том числе налоги,
предусмотренные специальными налоговыми режимами
Доходы от имущества,
находящегося
в муниципальной
собственности.
Доходы от платных услуг,
оказываемых
муниципальными казенными учреждениями. Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Средства самообложения граждан. Штрафы др.
схема формирования доходной части местных бюджетов
сматриваемой проблематике для научного обоснования механизмов формирования доходов местного бюджета. Именно актуальность отмеченных проблем, их недостаточная изученность и обусловили выбор темы настоящей статьи.
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные бюджеты. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы местных бюджетов формируются за счет:
— налоговых доходов;
— неналоговых доходов;
— безвозмездных поступлений (см. рисунок).
Однако множественность каналов поступления
средств в местные бюджеты вовсе не гарантирует их достаточность для обеспечения бюджетной потребности, даже учитывая сокращение расходных обязательств. Почти каждое муниципальное образование нуждается в финансовых ресурсах, средствах, которые может планировать и использовать.
Велика финансовая зависимость нижестоящих уровней власти от вышестоящих, слабо действуют механизмы увеличения собственных налоговых доходов. Наблюдается резкая дифференциация бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях, с одной стороны, увеличиваются затраты на предоставление услуг, с другой — сокращаются сфера муниципального обслуживания, доходная база местного самоуправления.
Потребность в финансовых ресурсах целиком и полностью определяется объемом выполняемых функций расходных обязательств. При этом в одном случае эффективнее централизация функций, в другом — децентрализация. При делегировании функций возможно сочетание централизации доходных источников с децентрализацией расходных полномочий. В процессе разграничения устанавливается, какой уровень власти должен осуществлять нормативно-правовое регулирование, обеспечивать бюджетное финансирование, непосредственно предоставлять услуги.
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Дотации.
Субвенции.
Субсидии.
Добровольные
пожертвования
финансы и кредит
21
Федерации» четко прописаны полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. Однако они касаются только вопросов установления и регулирования местных налогов и сборов, предусмотренных федеральным законодательством. Фактически полномочия местного самоуправления распространяются не более чем на одну пятую часть доходов, собираемых на его территории.
В мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги:
— не зависящие от экономической конъюнктуры;
— на базу которых местное самоуправление может повлиять;
— платежи по которым не выходят за пределы территории;
— непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой.
При этом сторонники концепции полного налогового права ратуют за обеспечение местному самоуправлению возможности вводить любые налоги для реализации законодательно закрепленных функций. В условиях РФ это невозможно даже технически. Практически все элементы налогообложения определяются Налоговым кодексом РФ. Более того, распределение видов налогов по уровням компетенции во многом потеряло экономический и фискальный смысл, поскольку порядка 90 % платежей поступает за счет федеральных и региональных налогов.
На состояние финансовой основы местного самоуправления воздействуют внешние и внутренние факторы (в зависимости от потенциальной возможности органов местного самоуправления влиять на ситуацию в муниципальном образовании).
К внутренним факторам относятся:
— состав и структура финансовых ресурсов муниципальных образований, правильность выбранной стратегии и тактики управления ими;
— состояние инфраструктуры социальной сферы и объектов муниципального хозяйства;
— тенденции развития и структура муниципальной экономики;
— компетенция и профессионализм органов местного самоуправления;
— численность населения муниципального образования.
К внешним факторам относятся:
— влияние социально-экономических условий и социально-экономической политики государства;
— бюджетное, налоговое и гражданское законодательство, а также вносимые в него изменения;
— уровень социально-экономического развития субъекта РФ, в территориальных границах которого находится муниципальное образование;
— политика по реализации муниципальной реформы, выбранная субъектом РФ;
— применяемые методики финансовой поддержки муниципалитетов и др.
Проведем анализ состояния доходной базы местного бюджета на примере муниципального образования городского округа (МО ГО) «Сыктывкар».
Анализ данных, представленных в табл. 1, показывает, что доходы бюджета МО ГО «Сыктывкар» имеют положительную тенденцию роста:
— в 2012 г. по сравнению с 2009 г. увеличение доходов бюджета составило 68 %, в том числе в 2010 г. по сравнению с 2009 г. — 19,2 %;
— в 2011 г. по сравнению с 2010 г. — 15,1 %;
— в 2012 г. по сравнению с 2011 г. — 22,4 %.
Оценка структуры доходной части бюджета МО
ГО «Сыктывкар», результаты которой приведены
Таблица 1
Доходная часть бюджета МО ГО «Сыктывкар» за 2009—2012 гг., тыс. руб. *
Показатель 2009 2010 2011 2012
Доходы, всего 3 397 082,4 4 048 154,0 4 657 528,4 5 702 264,4
Налоговые и неналоговые доходы, всего 2 162 493,0 2 347 447,2 2 555 695,1 2 799 144,2
Налоговые доходы 1 704 406,0 1 891 545,9 2 111 623,6 2 387 433,1
Неналоговые доходы 458 087,0 455 901,3 444 071,5 411 711,1
Межбюджетные трансферты 1 234 589,4 1 700 706,8 2 101 833,3 2 903 120,2
Дотации 145 407,7 208 558,4 649 797,4 368 164,5
Субсидии 408 633,7 779 537,0 452 166,0 540 365,7
Субвенции 680 310,2 681 871,8 906 389,5 1 470 617,5
Иные межбюджетные трансферты 237,8 30 739,6 93 480,4 523 972,5
*Фактическое поступление.
Таблица 2
Структура доходной части бюджета МО ГО «Сыктывкар» в 2009—2012 гг., %
Показатель 2009 2010 2011 2012
Доходы, всего 100 100 100 100
Налоговые и неналоговые доходы, всего 63,6 58 55 49
Налоговые доходы 50,2 47 45 42
Неналоговые доходы 13,4 11 10 7
Межбюджетные трансферты 36,4 42 45 51
в табл. 2, свидетельствует, что в 2009—2011 гг. в составе доходов бюджета бюджетообразующими выступали налоговые источники. В 2012 г. ситуация изменилась: межбюджетные трансферты стали основным источником дохода, что является негативным моментом. За анализируемый период наблюдается устойчивый тренд роста межбюджетных трансфертов в составе доходов бюджета. Данный факт указывает на то, что доходная база городского бюджета недостаточна для реализации всех задач местного уровня.
Возвращаясь к данным табл. 1, можно заметить, что наблюдается устойчивый тренд роста налоговых доходов бюджета МО ГО «Сыктывкар»:
— за 2013 г. фактическое поступление налоговых доходов составило 2 387 433,1 тыс. руб., что на 13,1 %, или на 275 809,5 тыс. руб. больше поступлений 2011 г.;
— в 2011 г. по сравнению с 2010 г. доходы увеличились на 11,6 %, или на 220 077,7 тыс. руб.;
— в 2010 г. относительно 2009 г. — на 11,0 %, или на 187 139,9 тыс. руб.
Основными источниками налоговых поступлений в бюджет города в 2009—2012 гг. являлись:
— налог на доходы физических лиц;
— налог, взимаемый в связи с упрощенной системой налогообложения (УСН);
— единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности.
В структуре налоговых доходов традиционно наибольшую долю занимает налог на доходы физических лиц. Его удельный вес составляет 65 % (табл. 3).
Поступление налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в 2012 г. составило 1 554 755,8 тыс. руб., что на 14,8 %, или на 200 404,9 тыс. руб. больше, чем в предыдущем году. За 2011 г. прирост поступлений по налогу относительно 2010 г. составил 7,2 %. За 2010 г. относительно 2009 г. — 6,2 %. Основными причинами увеличения поступлений налога на доходы физических лиц являются:
— рост заработной платы;
— премиальные выплаты по итогам работы за год;
— перечисление сумм налога в погашение задолженности по актам проверок налоговых органов.
Однако за последние годы наблюдается снижение норматива отчисления налога в местный бюджет, устанавливаемого республиканским законодательством: с 4,2 % в 2006 г. до 2,03 % к 2015 г. Кроме того, в бюджет города зачисляется НДФЛ с нормативом 30 %, установленным Бюджетным кодексом РФ.
Также значительный удельный вес в объеме налоговых поступлений имеют налоги на совокупный доход — 23 %. В данную группу налогов входят специальные налоговые режимы.
Таблица 3
Фактическое поступление основных видов налоговых доходов за 2009—2012 гг., тыс. руб.
Показатель 2009 2010 2011 2012
Налог на доходы физических лиц 1 189 721 1 263 298 1 354 351 1 554 756
Налог, взимаемый в связи с применением УСН* 159 617 203 733 239 652 288 236
ЕНВД** 188 631 204 001 231381 270 378
Налог на имущество физических лиц 23 566 26 936 6 996 23 473
Транспортный налог 74 787 73 159 112 246 119 498
Земельный налог 112 246 119 498 122 613 146 657
Государственная пошлина 31 203 73 688 81 467 26 921
*Упрощенная система налогообложения.
**Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности.
Поступления налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в бюджет городского округа за 2012 г. составили 288 236 тыс. руб., что на 80 % больше поступлений 2009 г. Рост поступлений обусловлен увеличением лимитов доходов для целей применения УСН. Так, с 01.01.2010 увеличен с 15 до 45 млн руб. предельный размер доходов по итогам 9 мес., на который необходимо было ориентироваться при подаче после 01.10.2009 заявления о переходе с 2010 г. на УСН. Также с 20 до 60 млн руб. увеличен размер доходов, при превышении которого налогоплательщики утрачивают право применять УСН. По информации главного администратора доходов, рост поступлений в 2012 г. по сравнению с 2011 г. связан с увеличением количества плательщиков, а также с ростом доходов от реализации и внереализационных доходов, являющихся объектом налогообложения по данному налогу, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) за 2012 г. поступил в бюджет в сумме 270 378 тыс. руб., что на 16,9 % больше поступлений 2011 г. В 2011 г. прирост данного налога по сравнению с предыдущим годом составил 13,4 %, в 2010 г. — 8,1 %. По сведениям ИФНС по г. Сыктывкару, увеличение поступлений по ЕНВД связано с ростом количества налогоплательщиков (на 7 %). На поступления по ЕНВД также влияет коэффициент-дефлятор, размер которого составлял:
— в 2010 г. — 1,295;
— в 2011 г. — 1,372;
— в 2012 г. — 1,4942.
Кроме того, увеличение ЕНВД произошло за счет роста количества единиц физического показателя, характеризующего определенный вид предпринимательской деятельности, используемого для расчета величины вмененного дохода.
Из республиканского бюджета в бюджет городского округа с 2011 г. передан транспортный налог по нормативу 50 % (закон Республики Коми от 01.10.2007 № 88-РЗ «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми»). За 2012 г. его поступления в бюджет МО ГО «Сыктывкар» составили 76 159 тыс. руб., что на 1,8 % больше, чем в предыдущем году. Отклонение связано с увеличением количества объектов налогообложения. Законом Республики Коми от 26.12.2011 № 155-РЗ внесены изменения в закон Республики Коми от 01.10.2007 №
88-РЗ «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми» в части исключения зачисления в бюджет городского округа транспортного налога по нормативу 50 % с 2012 г. Выпадающие доходы бюджета составили в 2012 г. около 85 млн руб.
Поступления государственной пошлины в бюджет городского округа за 2010 г составили 42 484,8 тыс. руб., что в 2,4 раза больше поступлений
2009 г. Увеличение связано со вступлением в силу с 29.01.2010 внесенных в гл. 25.3 Налогового кодекса РФ изменений, касающихся увеличения размеров пошлины. Прирост поступлений государственной пошлины в 2011 г. по сравнению с 2010 г. составил 10,6 %. Одной из причин увеличения является то, что с 2011 г. взимается государственная пошлина за выдачу специального разрешения на движение по автодорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов. За 2011 г. по этой линии перечислено в бюджет 1 546,0 тыс. руб.
Однако поступления пошлины в бюджет городского округа в 2012 г. составили 26 920,8 тыс. руб., что на 54 545,7 тыс. руб., или на 67,0 % меньше, чем в предыдущем году. Снижение связано с тем, что госпошлина за регистрацию транспортных средств, имевшая значительный удельный вес в общем поступлении, теперь зачисляется в федеральный бюджет. Кроме того, с 2012 г. в бюджет города также не поступают отдельные виды пошлины, которые раньше передавались из республиканского бюджета.
Наибольший удельный вес в объеме поступления государственной пошлины в бюджет городского округа за 2012 г. занимает государственная пошлина по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, мировыми судьями — 96,1 %.
Местные налоги, призванные обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления, составляют около 3 % доходной базы бюджета МО ГО «Сыктывкар», формирование которой преимущественно осуществляется за счет неподконтрольных местным властям источников. В связи с этим они не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.
Поступление земельного налога за 2012 г. составило 146 657,2 тыс. руб., что на 19,6 % больше поступлений за предыдущий год. Прирост поступлений налога в 2011 г. по сравнению с 2010 г. — 2,6 %, в
2010 г. — 6,5 %.
На увеличение поступлений повлияли:
— рост количества зарегистрированных в собственность земельных участков (на 814 объектов в 2011 г. по сравнению с 2010 г.);
— погашение недоимки.
Налог на имущество физических лиц в 2012 г. поступил в бюджет в сумме 23 472,8 тыс. руб., что в 3,4 раза больше поступлений за 2011 г. Следует отметить, что в 2011 г. такие поступления по сравнению с 2010 г. были меньше на 19 940,5 тыс. руб., или на 74,0 %. А в 2010 г. по сравнению с 2009 г. было зафиксировано увеличение на 3 370,2 тыс. руб., или на 14,3 %.
Рост поступлений налога в 2010 г. по сравнению с 2009 г. обусловлен тем, что налоговыми инспекциями произведено доначисление налога на имущество физических лиц в связи с уточнением органами БТИ сведений об инвентаризационной стоимости объектов недвижимости. В 2012 г. этот тренд был поддержан изменениями с 01.01.2011 сроков уплаты налога — не позднее 1 ноября года, следующего за годом исчисления налога. В 2011 г. поступала только задолженность за прошлые периоды. Обязательный платеж за этот год перечислен на основании налогового уведомления по сроку уплаты 01.11.2012.
Хотя увеличение налоговых поступлений по местным налогам за 2009—2012 гг. больше официально декларируемых инфляционных ожиданий, емкость указанных налогов настолько мала, что они не меняют финансовой ситуации в муниципальных образованиях. Закрепление налогов по уровням бюджетной системы происходит без должного учета реальных денежных средств, которые может обеспечить тот или иной налог конкретной территории.
При этом незавершенность государственного нормативного правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы по местным налогам, вызывает серьезные проблемы с доходной частью местных бюджетов.
Так, к снижению арендной платы за землю, выпадению из местных бюджетов до 60 % поступлений от земельного налога приводят:
— наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу;
— отсутствие механизма актуализации кадастровой оценки земельных участков;
— проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением.
Поступления же от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин.
С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития.
С другой стороны, муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц (как и их доходы) дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерна по территориям.
Неналоговые доходы бюджета МО ГО «Сыктывкар» в течение 2009—2012 гг. неуклонно снижались (табл. 4).
Как показывает анализ данных, приведенных в табл. 4, уменьшение неналоговых доходов обусловлено снижением объемов поступления в бюджет доходов от реализации иного муниципального имущества, а также доходов от использования муниципального имущества — в основном за счет уменьшения прочих доходов от использования имущества и прав, находящихся в государственной и муниципальной собственности (связано с выкупом земельных участков и приватизацией муниципального имущества).
Наибольшую долю поступлений занимают доходы от использования муниципального имущества — 50 %, или 223 млн руб., в том числе:
Таблица 4
Фактическое поступление неналоговых доходов в 2009—2012 гг., тыс. руб.
Показатель 2009 2010 2011 2012
Неналоговые доходы, всего 458 087 484 950 444 072 411 711
Арендная плата за землю 156 536 155 683 142 809 143 084
Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества 94 104 74 532 56 111 60 160
Прочие доходы от использования имущества 26 781 27 896 28 245 17 774
Плата за негативное воздействие на окружающую среду 14 746 16 203 19 148 14 125
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 114 727 148 099 117 357 116 645
Штрафы 40 644 47 712 60 421 53 571
Прочие неналоговые доходы 10 548 14 828 19 981 6 352
— доходы от арендной платы за землю — 33,3 %, или 137 млн руб.;
— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества — 15 %, или 60 млн руб.
Также значительный удельный вес имеют доходы от реализации муниципального имущества — 18 %, или 81 млн руб.
Остановимся подробнее на основных видах неналоговых доходов.
Доходы от арендной платы за земельные участки ежегодно снижаются. Так, поступления в 2009 г. составили 156 млн руб., а в 2012 г. — уже 143 млн руб. Уменьшение поступлений произошло из-за снижения количества заключенных договоров, в связи с выкупом земельных участков.
Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества также имеют тенденцию к ежегодному снижению. Если в 2009 г. объем их поступлений составил 94 млн руб., то к 2012 г. размер поступлений в бюджет городского округа уменьшился до 60,1 млн руб.
Прочие доходы от использования имущества, находящегося в собственности городских округов, в 2009—2011 гг. поступали с увеличением темпа ростов. Однако в 2012 г. они резко уменьшились. Это в основном произошло по доходам от предоставления мест на опорах уличного освещения (для присоединения кабельной продукции) Причиной снижения является передача с 2012 г. опор уличного освещения на баланс муниципального казенного и муниципального унитарного предприятий: доходы от их использования перечисляются на счета данных предприятий, а не в бюджет.
Значительно уменьшились и платежи за негативное воздействие на окружающую среду (в 2012 г. относительно 2009—2011 гг.). Это связано с тем, что крупнейший плательщик значительно снизил объемы негативного воздействия.
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов в 2009, 2011 и 2012 гг. находились практически на одном уровне: поступления составили 115, 117 и 116 млн руб. соответственно.
Денежные взыскания (штрафы) в 2009—2011 гг. имели тенденцию к ежегодному увеличению. В 2012 г. произошло снижение данных поступлений по причине того, что штрафы за нарушение законодательства в области дорожного движения с этого года стали зачисляться в бюджет субъекта РФ.
Наблюдается устойчивый рост объема межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджету МО ГО «Сыктывкар». В 2009—2012 гг. общий объем финансовой помощи увеличился на 35 %. Однако объем межбюджетных трансфертов по состоянию на 01.01.2013 превысил 50 % от общего объема доходов бюджета. В этом случае, согласно ст. 136 Бюджетного кодекса РФ, к муниципальному образованию применяются ограничения в части установления и исполнения расходных обязательств, не связанных с решением вопросов местного значения.
Высокий уровень межбюджетных трансфертов порождает зависимость муниципальных образований от решений федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, лишая их финансовой самостоятельности и порождая иждивенчество (табл. 5).
В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, структуру расходования которых определяют сами муниципалитеты, а субсидии и субвенции, т. е. участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект РФ считает необходимыми. Согласно фактическим данным за 2012 г. в местный бюджет МО ГО «Сыктывкар» поступило:
— субсидий — 540 365,7 тыс. руб. (прирост 19,5 % по сравнению с 2011 г.);
Таблица 5
Состав и структура финансовой помощи бюджету МО ГО «Сыктывкар» в 2009—2012 гг.
Показатель 2009 2010 2011 2012
Тыс. руб. В процентах Тыс. руб. В процентах Тыс. руб. В процентах Тыс. руб. В процентах
Межбюджетные трансферты, всего 1 234 589,4 100 1 700 706,8 100 2 101 833, 3 100 2 903 120,2 100
Дотации 145 407,7 12,0 208 558,4 12,0 649 797,4 31,0 368 164,5 13,0
Субсидии 408 633,7 33,0 779 537,0 46,0 452 166,0 22,0 540 365,7 19,0
Субвенции 680 310,2 55,0 681 871,8 40,0 906 389,5 43,0 1 470 617,5 51,0
Иные межбюджетные трансферты 237,8 0,0 30 739,6 2,0 93 480,4 4,0 523 972,5 17,0
— субвенций — 1 470 617,5 тыс. руб. (прирост 62,2 % по сравнению с 2011 г.);
— дотаций — 368 164,5 тыс. руб. (уменьшение на 43 % по сравнению с 2011 г.).
Структура межбюджетных трансфертов в 2012 г. сохранила приоритеты последних лет:
— основная доля принадлежит субвенциям — 43 %;
— субсидиям — 22 %;
— дотациям — 31 %;
— прочим поступлениям — 4 %.
Подводя итоги анализа доходной части бюджета, необходимо отметить, что значительный рост общего объема доходов бюджета МО ГО «Сыктывкар» обеспечивается в большей степени за счет увеличения межбюджетных трансфертов, в то время как прирост собственных доходов замедляется с каждым годом. В связи с этим в настоящее время актуальным является вопрос увеличения налоговых и неналоговых доходов бюджета для обеспечения выполнения расходных обязательств представительных органов местного самоуправления.
Из-за снижения темпов роста собственных доходов для финансирования дефицита бюджета муниципалитету приходится осуществлять муниципальные заимствования в виде привлечения коммерческих и бюджетных кредитов. Если в 2007—2008 гг. кредитные средства городом не привлекались, то с 2009 г. наблюдается активное использование кредитных ресурсов как коммерческих банков, так и республиканского бюджета Республики Коми (табл. 6).
Согласно анализу данных, представленных в табл. 6, на 2013 г. было запланировано привлечение кредитов в сумме 419 млн руб., в 2014 г. — 518 млн руб., в 2015 г. — уже 790 млн руб.
Использование и обслуживание займов обойдется городскому бюджету:
— в 2013 г. — в 14,8 млн руб.;
— в 2014 г. — в 24 млн руб.;
— в 2015 г. — в 35 млн руб.
Расширение перечня вопросов местного значения, определенных законодательством, приводит к увеличению объема расходных обязательств города.
В условиях снижения темпов роста собственных доходов очень значимой становится задача их финансового обеспечения соответственно росту расходной части бюджета.
Одним из направлений укрепления доходной базы является увеличение налогооблагаемой базы основных доходных источников местных бюджетов.
Поскольку налог на доходы физических лиц считается основополагающим доходным источником муниципального образования, необходимо введение прогрессивной шкалы НДФЛ:
— это позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку;
— побудит проявлять большую заботу об улучшении финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов;
— обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями от высокодоходных категорий граждан.
Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ и установить норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты не ниже 50 %. Также органам местного самоуправления необходимо провести ряд мероприятий, направленных на постоянное увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц.
Для увеличения поступлений по земельному налогу надо предоставить право органам местного самоуправления индексировать налогооблагаемую базу. Кроме того, целесообразно осуществить переход от налога на имущество к налогу на недвижимость, так как это будет стимулировать эффективное использование ресурсов, в первую очередь — городских земель, а также создаст более устойчивый и надежный источник доходов местных органов власти для финансирования городского развития. Однако переход к налогу на недвижимость требует большой предварительной работы: проведения сплошной инвентаризации неучтенных объектов недвижимого имущества. В муниципалитете Сыктывкара к решению такой задачи уже приступили.
Таблица 6
Привлечение кредитов в МО ГО «Сыктывкар» в 2000—2015 гг., млн руб.
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014* 2015*
Привлечение кредитов 103 138 291 220 171 - 10 - - 172 144 32 - 419 518 790
*Прогноз.
Например, в рамках подготовки к сплошной инвентаризации неучтенных объектов недвижимого имущества на территории г. Сыктывкара 30.05.2012 было проведено совместное совещание, на котором одобрен план мероприятий. Распоряжением администрации МО ГО «Сыктывкар» от 30.05.2012 № 141-р создана рабочая группа, утверждены методические рекомендации по проведению на территории Республики Коми сплошной инвентаризации объектов недвижимого имущества. Также на совещании рассматривался вопрос о заключении межведомственных соглашений о взаимном информационном обмене между администрацией МО ГО «Сыктывкар» и филиалом ФГБУ «ФКП Росреестр», Управлением федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Коми, ГУП РК «Республиканское бюро технической инвентаризации», филиалом ФГУП «Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ» по Республике Коми сведениями о состоящих на государственном техническом учете объектах недвижимости.
Администрацией МО ГО «Сыктывкар» организованы следующие мероприятия:
— проведен сравнительный анализ данных, поступивших из филиала ФГБУ «ФКП Росреестр», Управления Росреестра по Республике Коми, по объектам недвижимости, расположенным в поселке городского типа Седкыркещ;
— направлены запросы в филиал ФГБУ «ФКП Росреестр» по Республике Коми о предоставлении сведений на учтенные объекты недвижимого имущества и земельные участки, расположенные в поселках городского типа Верхняя Максаковка, Краснозатонский;
— проводится сравнительный анализ данных по объектам недвижимости в Верхней Максаковке и Краснозатонском, поступивших из филиала ФГБУ «ФКП Росреестр» по Республике Коми;
— администрацией МО ГО «Сыктывкар» издано распоряжение от 04.09.2012 № 242-р «О ходе проведения сплошной инвентаризации неучтенных объектов недвижимости в п. г. т. Седкыркещ» и организовано проведение визуального обследования объектов недвижимости, не поставленных на государственный технический учет в поселке городского типа Седкыркещ, с заполнением карточек учета.
По сведениям, предоставленным ГУП РК «РБТИ», ориентировочная стоимость выполнения работ, связанных с инвентаризацией одного неуч-
тенного объекта, равна 1 353,90 руб. за объект. Следует отметить, что размер налоговых поступлений в местный бюджет в последующие годы значительно превысит понесенные расходы.
В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц предлагается внести изменения в Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц.
В налоговом и административном законодательстве следует установить механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
Необходимо разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, а также дополнить Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками физических лиц, осуществляющих индивидуальное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство.
Также целесообразно предусмотреть поэтапную отмену всех федеральных льгот по местным налогам — по земельному, налогу на имущество физических лиц, в соответствии с основными целями бюджетной политики на 2013 г. и среднесрочную перспективу, отраженными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2013—2015 годах.
Местные налоги (в том числе — земельный) являются одними из основных доходных источников местного бюджета. По итогам 2012 г. в бюджет МО ГО «Сыктывкар» было уплачено 146 657,2 тыс. руб. земельного налога, что составило 6,1 % от общего объема налоговых доходов бюджета. Общий объем предоставленных льгот по земельному налогу в 2011 г. — 95 268 тыс. руб. Таким образом, местный бюджет недополучил 4,5 % от общего объема налоговых доходов бюджета МО ГО «Сыктывкар». Удельный вес предоставленных налоговых льгот в общей сумме доходов по имущественным налогам — 46,6 %.
Наибольшую сумму льгот по земельному налогу в размере 89,7 млн руб. имеют:
— учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, финансируемые за счет средств республиканского и местного бюджетов, а также из фонда медицинского страхования, — в отношении земельных участков, предоставленных для обеспечения их деятельности;
— муниципальные автономные учреждения, осуществляющие в соответствии с муниципальным заданием деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, финансовое обеспечение которых осуществляется из бюджета МО ГО «Сыктывкар».
Таким образом, в целях мобилизации доходов в местный бюджет МО ГО «Сыктывкар» необходимо рассмотреть вопрос об отмене льгот по земельному налогу, установленных решением Совета МО ГО «Сыктывкар» от 23.11.2006 № 31/11-518.
На местный уровень следует передать и часть отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — в размере 35 %.
Так как вопросы содержания и строительства автомобильных дорог местного значения отнесены к ведению органов местного самоуправления, для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований следует транспортный налог передать на местный уровень и придать ему статус местного налога.
Тех налогов, которые в настоящее время поступают в бюджеты муниципальных районов, для обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов городских округов, городских и сельских поселений явно недостаточно.
Важным направлением укрепления доходной базы муниципальных образований является постоянная и целенаправленная политика органов местного самоуправления по увеличению поступления в их бюджеты неналоговых доходов.
Значительным резервом роста неналоговых доходов являются:
— усиление контроля за своевременностью и полнотой внесения арендной платы за землю;
— повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;
— отлаженность работы при взаимодействии с исполнительными органами, администрирующими поступление доходов в бюджет города и структурными подразделениями администрации городского округа.
Важной проблемой, находящейся в сфере интересов органов местного самоуправления, стали взаимоотношения между бюджетами муниципальных образований, бюджетами субъектов Российской Федерации и государственным бюджетом. Постоянно идет борьба за «справедливое» распределение средств бюджета вышестоящего иерархического уровня в условиях, когда отсутствуют четкие алгоритмы решения этой задачи.
Серьезным недостатком используемого механизма субсидий, трансфертов является то, что он не учитывает накопленный территорией социально-экономический потенциал и возможности его эффективного использования. В результате складывается положение, когда среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода в России в целом, но и в тех регионах, которые трансфертов не получают. Методику расчета трансфертов на региональном и местном уровнях целесообразно, на взгляд авторов, строить с учетом сложившегося социально-экономического потенциала территории и возможности повышения эффективности его использования.
Таким образом, местные бюджеты в соответствии с действующим законодательством не имеют достаточно крепкой доходной базы и при этом перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования.
Процесс развития местных бюджетов также будет постоянно зависеть и от решения проблемы налогообложения на муниципальном уровне. Отсутствие законодательства о местных налогах, продолжающаяся тенденция сосредоточения основной массы налоговых доходов (более 60 %) на федеральном уровне, постоянно меняющийся механизм распределения налогов по уровням бюджетной системы, проблемы взаимоотношений региональных и муниципальных законодательных и исполнительных органов власти — все это требует реформирования системы бюджетного выравнивания.
Самостоятельность местных бюджетов тем выше, чем больше удельный вес в структуре их доходов составляют собственные поступления. В настоящее время доля собственных доходов в структуре местных бюджетов незначительна. Ежегодно возрастает зависимость местных бюджетов от выделяемой финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Это приводит к снижению заинтересованности му-
ниципалитетов в расширении и укреплении налогооблагаемой базы территорий и росту иждивенческих настроений муниципальных органов власти.
В соответствии со Стратегией социально-экономического развития МО ГО «Сыктывкар» на период до 2025 г., утвержденной решением Совета МО ГО «Сыктывкар» от 08.07.2011 № 03/2011-61, приоритетными направлениями развития города являются бюджет и финансы.
Базовой задачей, связанной с повышением эффективности управления муниципальными финансами, становится обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы МО ГО «Сыктывкар». Она решается за счет составления и исполнения бюджета с учетом принципов сбалансированности, достоверности, результативности и эффективности использования бюджетных средств, безусловного соблюдения требований Бюджетного кодекса РФ, проведения взвешенной долговой политики МО ГО «Сыктывкар».
Анализ финансового состояния доходной части бюджета муниципального образования за 2009—2012 гг. показал, что в данный период имел место рост общей величины доходов при увеличении доли регулирующих их видов и уменьшении доли собственных доходов. Снижение темпов роста неналоговых доходов местного бюджета происходит ежегодно.
В рамках обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы МО ГО «Сыктывкар» основными задачами являлись:
— формирование проекта решения Совета МО ГО «Сыктывкар» о бюджете МО ГО «Сыктывкар» на 2014 г. и плановый период 2015—2016 гг. в программной структуре;
— организация исполнения бюджета МО ГО «Сыктывкар» на 2013 г. и плановый период 2014—2015 гг.;
— формирование бюджетной отчетности об исполнении бюджета МО ГО «Сыктывкар» за 2012 г. Осуществление мониторинга дебиторской и кредиторской задолженности муниципальных учреждений;
— обеспечение выполнения и оптимизации расходных обязательств (полномочий) МО ГО «Сыктывкар»;
— повышение эффективности управления муниципальным долгом МО ГО «Сыктывкар»;
— развитие налогового потенциала МО ГО «Сыктывкар»;
— своевременное погашение долговых обязательств МО ГО «Сыктывкар» при их наличии.
Для повышения качества управления муниципальными финансами МО ГО «Сыктывкар» необходимо предпринять следующие шаги:
— формирование и реализация бюджетной и налоговой политики МО ГО «Сыктывкар», отвечающей потребностям общества и задачам государства, в том числе разработка муниципальных правовых актов в сфере управления муниципальными финансами;
— осуществление мероприятий по повышению качества и доступности финансовой информации;
— формирование условий и модернизация инструментов эффективного финансового менеджмента МО ГО «Сыктывкар», в том числе проведение мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета МО ГО «Сыктывкар» за 2012 г.;
— организация и осуществление в пределах предоставленной компетенции контроля за соблюдением бюджетного законодательства и муниципальных правовых актов.
Совершенствование системы формирования доходов местных бюджетов должно осуществляться в направлении наделения органов местного самоуправления полноценными собственными доходными источниками, обеспечивающими реальную самостоятельность местных органов власти. Для создания долговременных перспектив развития доходного потенциала муниципальных образований целесообразно принятие специального закона об источниках доходов бюджета МО ГО «Сыктывкар», а также муниципальной программы реформирования муниципальных финансов.
Все эти предложения и рекомендации позволят определить оптимальный вариант функционирования местного самоуправления, улучшить механизмы формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
3. Отчеты об исполнении бюджета МО ГО «Сыктывкар» (форма № 327) за 2009 г., 2010 г., 2011 г., 2012 г. URL: http://www. Syktyvkar. komi. com.
