CC BY
35
научные основы противодействия коррупции
Зоны повышенного риска в деятельности органов государственной власти в ракурсе презумпции виновности чиновников
БАРАНОВ Владимир Михайлович,
помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, доктор юридических наук, профессор
1. Не только для практики, но и для философии, методологии, психологии, культуры противодействия коррупции феномен «зона повышенного коррупционного риска» (далее — зона) представляет особую ценность и играет значимую роль. Вот почему здесь нужна предельно объективная картина, полномасштабное понимание сущности этого явления. Сегодня при анализе и публичном освещении названных зон чрезмерно велика доля субъективизма. И дело не только в том, что исследователи называют различное число этих зон, размещают их в свободной последовательности и иерархичности. Возможно, имеет смысл по принципу периодической системы Менделеева создать карту (либо банк) юридически значимых видов деятельности, образующих сферу правового регулирования, и каждый «пропустить» через фильтр коррупциогенности.
Доминирующие зоны, конечно, останутся, но важно исследовать на коррупциогенность и смежные с ними сектора. И тогда обнаружится, что некоторые виды правовой деятельности, ныне находящиеся по разным причинам «в тени», очень коррупци-онноемки. Например, коррупционные схемы в сфере рекламного бизнеса отличаются не только своеобразием, но и размерами «откатов». А каково ис-
тинное положение дел при коррумпированном назначении крупных государственных поощрений вне конкретных заслуг награждаемого лица на основе таких оценочных «критериев», как «за добросовестное исполнение», «за достижение высоких успехов», «за выполнение особых поручений»? Еще одна интересная коррупционная ниша — установление надбавок к основной зарплате при наличии «нижнего» и «верхнего» порогов и при отсутствии ясных и общедоступных параметров.
Анализ официальной статистики коррупционных правонарушений не дает адекватной картины коррупции и соответствующих кор-рупциогенных зон. Коррупционная среда традиционно является высоколатентной.
Важно также избегать «перегибов» в теории и практике противодействия коррупции. Мы слишком увлеклись темой коррупциогенно-сти юридических норм, антикоррупционной экспертизой законов. Необходимо уделить внимание и другим направлениям.
Даже очень дефектная, корруп-ционно благодатная правовая норма, закон не влекут непременно коррупционных правонарушений. Необходимо наличие персоны, желающей эти дефекты обратить себе во благо. Вот таких лиц следует выявлять и «профилактировать» — результат будет выше.
Есть «сермяжная правда» в рассуждениях тех, кто сомневается, что коррупция в России носит системный характер. Эмпирических данных, доказывающих это, нет. Кор-
рупционные проявления локальны и зачастую индивидуализированы. В 2011 г. в суды поступило около 50 тыс. коррупционных дел, из них только 1% был квалифицирован как групповые дела1. Чем больше в коррупции иерархических ступеней, тем больше шансов ее быстрого разоблачения. Иными словами, размах коррупции, рост сумм взяток нельзя отождествлять с ее системностью.
Наблюдается «перебор» в борьбе с усмотрением в сфере государственной власти. Забываются его положительные свойства.
2. Академик РАН Т. Я. Хабриева, руководитель Междисциплинарного совета по противодействию коррупции, в мае 2012 г. на конференции в Счетной палате РФ высказала смелую и правильную мысль: хватит уже себя «бичевать» и бесконечно ссылаться на разные индексы о месте России в среде коррумпированных государств, надо нарабатывать свой эффективный опыт и продвигать его в мировое сообщество. Конечно, «продвинутым» либералам такая позиция вряд ли понравится, но она должна стать базовой точкой отсчета нашей работы в этом направлении.
Что касается рейтингов, то некоторые из них весьма экзотичны. Так, интернет-издание Public.ru на основе анализа более 1500 платных СМИ составило свой рейтинг профессиональной коррумпированности.
Результаты исследования показали, что первое место по коррумпированности занимают чиновники. Фактам взяточничества и злоупотреблениям служебным положением (и это только на основе уголовных дел, возбужденных в отношении конкретных лиц) посвящено 65% публикаций в СМИ, второе место досталось сотрудникам ГИБДД — 10% ; на третьем месте — служащие иных подразделений органов внутренних дел — 8%.
Вопреки утверждениям многих представителей власти о том, что костяк взяточников составляют преподаватели, врачи и должностные лица низкого звена, медиаанализ показывает: ни медицина, ни образование не являются наиболее коррупционно-емкими профессиональными сферами — на долю представителей этих профессий пришлось лишь 5% упоминаний в связи с расследуемыми уголовными делами. Меньше врачей и учителей, как оказалось, берут взятки судебные приставы, адвокаты и пожарные — 4, 2 и 1% соответственно2.
В связи с этим приведем некоторые результаты проведенного мониторинга восприятия коррупции нижегородскими предпринимателями. Отметим, что столь масштабное исследование мнения бизнес-структур не имеет аналогов в других регионах России.
Было проведено анкетирование 6931 представителя бизнеса всех районов Нижегородской области. Большая часть опрошенных предпринимателей Нижегородской области (34%) рассматривает в качестве синонима коррупции взяточничество; 32% респондентов полагают, что коррупция — это использование служебного положения в личных целях; 19% отождествляют коррупцию и хищение бюджетных средств; 13% считают, что любое недобросовестное исполнение должностных обязанностей следует оценивать как коррупцию.
Большинство респондентов (86,6%) ответили, что им приходилось когда-либо сталкиваться с недобросовестным исполнением должностными лицами своих обязанностей. При этом с таким поведением государственных и муниципальных служащих постоянно сталкивались 13,3% граждан, очень редко — 16,4% опрошенных, иногда — 56,9%. Положительно оценивают работу должност-
1 См.: Рогозин Д. Анатомия коррупции // 2 URL: http://www.public.ru/about/
Новая газета. 2012. 14 сент. corruption.
ных лиц 13,4%, и никогда не наблюдали их недобросовестного отношения к служебным обязанностям 9% опрошенных.
На неизбежность коррупции, сопровождающей любые предпринимательские усилия и исключающей иные взаимоотношения между бизнесом и чиновничеством в современной России, указали более 60% респондентов. Для 20% бизнесменов коррупционные взаимоотношения чиновников и предпринимателей, безусловно, возможны, иногда полезны, но не обязательны. 13% опрошенных полагают, что коррупционные связи при ведении бизнеса не нужны, все проблемы можно решить и без этого.
В то же время свои выводы о степени коррумпированности управленческих структур лишь немногим более половины (51%) предпринимателей основывали на личном опыте, сведениях, полученных от друзей и знакомых. Наибольшее влияние на мнение опрошенной аудитории о степени коррумпированности российского чиновничества оказали СМИ — 47%.
Таким образом, феномен отечественной коррупции, явления, безусловно, чрезвычайно опасного, в значительной степени — результат восприятия материалов СМИ.
Ответы на вопросы о наиболее коррумпированных структурах незначительно различаются в разных группах опрошенных. Как считают респонденты, злоупотребления служебным положением и взяточничество распространены в следующих сферах деятельности (оценивалась деятельность сразу нескольких служб): полиция (милиция) — 53,2%; сфера здравоохранения — 43,5%; система образования — 33,4%; судебные органы — 18,2%; система жилищно-коммунального хозяйства — 18%; органы санэпидемнадзо-ра — 14,6%; администрации муниципальных образований — 13,4%; органы исполнительной власти — 12,5%; представительные органы местного самоуправления (депутаты) —
11,6%; органы прокуратуры — 11,5%; органы государственного пожарного надзора — 11,4%; налоговые органы — 10,7%.
Следует отметить, что представление о коррумпированности конкретной государственной или муниципальной структуры не совпадает с реальным уровнем их коррумпированности. Фактически в течение года передавалось незаконное вознаграждение сотрудникам сферы здравоохранения в 39,7% случаев, сотрудникам милиции — в 16,7%, работникам сферы образования — в 14,4%, органов ЖКХ — в 5,8%, служащим муниципальных образований Нижегородской области — в 3,1%, работникам органов государственного пожарного надзора — в 2,6%, санэпидемнадзо-ра — в 2,3%, прокуратуры и суда — в 2,2%, налоговой службы — в 1,9%, органов исполнительной власти — в 1,1%, представительных органов местного самоуправления — в 0,7%. Причем в данную группу входят лишь те опрошенные, которые сталкивались с поборами. Таковых среди бизнесменов оказалось 57%.
Хотя инициатива в передаче незаконного вознаграждения в 66% случаев исходила от сотрудников вышеназванных структур, каждый третий предприниматель сам предлагал взятку.
Восприятие опрошенной аудиторией уровня коррумпированности отдельных сфер деятельности традиционно совпадает с фактическим его состоянием в случаях, когда речь идет о представителях сферы здравоохранения, образования и сотрудниках полиции. В то же время органы здравоохранения оказались фактически наиболее коррумпированными для всех групп респондентов (предпринимателей, граждан, служащих муниципальных и государственных органов).
Предприниматели сообщили, что прибегали к передаче незаконного вознаграждения в основном в целях ускорения рассмотрения докумен-
тов (21%); оставления без внимания допущенных нарушений контролирующими и надзорными органами (15%); «стимулирования» проведения расследования сотрудниками полиции и следователями прокуратуры (10%); обеспечения победы на торгах, конкурсах и аукционах (6%); содействия в устранении конкурентов (6%); в иных целях (7%).
Однако, как показало исследование, передача незаконного вознаграждения не является панацеей. Желаемый результат был достигнут лишь в 49% ситуаций. Более чем в половине случаев подкуп должностных лиц не принес бизнесменам ожидаемого результата.
Размеры предоставленных опрошенными незаконных выплат в основном незначительны: менее 10 тыс. руб. — в 69% случаев (чаще всего эта сумма составляла 1,5— 2 тыс. руб.); от 10 тыс. до 100 тыс. руб. — 24% опрошенных; от 100 тыс. до 500 тыс. руб. — 3%; от 500 тыс. до 1 млн руб. — 3%; свыше 1 млн руб. — 1% (около 40 человек).
В то же время в больших городах стоимость услуг несколько выше: в областном центре количество предпринимателей, затративших на незаконное вознаграждение свыше 100 тыс. руб., оказалось в 1,4 раза выше, чем в среднем по области. Несмотря на то что для 67% передавших незаконное вознаграждение сумма взятки представлялась значительной, а результаты не всегда ожидаемыми, респонденты выразили готовность участвовать в стимулировании государственных и муниципальных служащих для решения своих проблем.
Усилия государства, направленные на решение проблемы коррумпированности служащих, поддерживают как бизнесмены, так и обычные граждане.
На вопрос «Считаете ли Вы, что государство стремится решить проблему коррупции?» в 2009 г. 5,5% респондентов ответили «да, стремится»; 23,4% респондентов — «имеется
некоторое стремление»; 57,2% респондентов — «стремление есть, действий нет»; 13,9% респондентов — «стремления нет».
По результатам опроса, проведенного в 2010 г., были получены следующие данные: 12% предпринимателей полагают, что государство реально стремится решить проблему коррупции и прилагает для этого серьезные усилия; 35% опрошенных при наличии очевидной государственной антикоррупционной политики указали на недостаточность предпринимаемых усилий; 48% респондентов обратили внимание на отсутствие видимых антикоррупционных шагов при продекларированном стремлении снизить уровень коррупции; 4% участников анкетирования считают, что стремление изжить коррупцию у государства в принципе отсутствует.
Бизнесмены продемонстрировали существенно большую, нежели у других групп граждан, осведомленность о проведенных государством антикоррупционных кампаниях. Число тех, кто не слышал об этом, составляет 33% и сократилось за год на 11%. В то же время на неэффективность кампании обратили внимание около 50% предпринимателей.
Большинство респондентов сходятся во мнении, что основными причинами любого вида коррупционных проявлений являются: стремление чиновников к личной выгоде — 25%; несовершенство управленческих структур (чрезмерная бюрократизация) — 20%; несовершенство законодательства — 17%; недостаточный контроль — 14%; низкие заработные платы — 14%; стремление населения решать свои проблемы с помощью незаконного вознаграждения — 9%.
Мнение предпринимателей г. Нижнего Новгорода по данному вопросу несколько отличается от среднеобластных показателей. На первое место среди причин распространения коррупции 25,5% нижегородских бизнесменов поставили несовершенство управленческих структур (чрезмерную бюрократизацию). По
мнению 24,3% служащих, существующий уровень коррумпированности государственных и муниципальных структур во многом определяет низкая заработная плата чиновников, не обеспечивающая их должной социальной защиты.
Результаты опроса показывают, что имеются и иные обстоятельства, которые исключают внутренние и внешние механизмы сдерживания коррупционных проявлений. К ним респонденты относят недостаточный контроль (12,5%) и стремление населения решать свои проблемы с помощью незаконного вознаграждения (9,5%).
Представители бизнес-сообщества признают необходимость борьбы с коррупцией, но не всегда готовы принимать в ней активное участие. На вопрос «Готовы ли Вы сообщить о случаях коррупции?» были даны следующие ответы: только на анонимной основе — 53%; нет — 31%; готовы сотрудничать в полной мере — 15%.
Итоговый вопрос проведенного исследования касался того, какие меры, с точки зрения респондентов, могут быть наиболее эффективными в борьбе с коррупцией. За укрепление правовой системы государства, включая совершенствование или принятие более жесткого законодательства, выступили 24,5% опрошенных предпринимателей; за внедрение более суровых санкций контроля — 32%; за вовлечение граждан в антикоррупционную деятельность посредством юридического и этического просвещения, сообщения о случаях коррупции — 22%.
Наиболее активное участие в анкетировании приняли жители Нижегородской области. Они с готовностью отвечали на вопросы и отметили актуальность проведения исследования. В то же время представители бизнес-структур настороженно отнеслись к данной акции и проявили некоторую пассивность.
В значительной мере исследованию подвергалась бытовая корруп-
ция, с которой традиционно сталкиваются в повседневной жизни (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство). Опасность этого вида коррупции заключается в том, что, поражая основные сферы жизни общества, она становится нормой жизни, привычным и неизбежным явлением для большей части населения.
Результаты исследования подтвердили, что такая опасность существует. По ряду вопросов итоги опроса оказались неожиданными, отличающимися от сложившихся стереотипов. В частности, анкетирование показало, что более чем в 30% случаев инициатива передачи незаконного вознаграждения должностным лицам исходит от самих граждан.
Таким образом, сложившаяся ситуация в сфере противодействия коррупции во многом обусловлена ментальной пассивностью населения, ставшей частью национального сознания и не позволяющей открыто бороться с проблемой на всех уровнях (с бытовой коррупцией в сфере взаимодействия рядовых граждан и чиновников; с деловой коррупцией, возникающей при взаимодействии власти и бизнеса).
3. Рассмотрим вопрос качества им-плементации международно-правовых норм российским законодателем. Ратифицировав те или иные конвенции по борьбе с коррупцией, необходимо делать шаги по их конкретизации и улучшению с учетом отечественного уровня демократии и менталитета.
Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией 1996 г. закрепила норму о том, что уголовному преследованию должны подвергаться те чиновники, которые не смогли разумно объяснить значительное увеличение своих материальных активов (ст. IX). Присоединяться к этому акту, когда в нем нет никаких критериев презумпции виновности чиновника, вряд ли целесообразно. Необходимо попытаться разработать такие критерии для себя.
Речь не идет о полномасштабном переходе всего института применения юридической ответственности и соответствующего государственного вменения на условиях презумпции виновности. Нет и каких-либо посягательств на закрепленную в ст. 49 Конституции РФ презумпцию невиновности, нарушения которой опасаются отдельные ученые, причем не вникая в ее суть: там говорится о невиновности лица, пока его виновность не будет доказана при совершении преступления.
Действие презумпции виновности чиновника нельзя отождествлять с объективным вменением. Если законодательство презюмирует виновность противоправного деяния и возлагает на нарушителя необходимость доказать свою невиновность, то уже имеет место выявление субъективных предпосылок возложения ответственности.
Нередко из вида упускается одна значимая морально-психологическая зависимость — презумпция виновности чиновников проистекает из недоверия им. По мере разрешения кризиса доверия чиновникам изменится содержание и критерии презумпции виновности.
Наибольший риск с точки зрения коррупционных проявлений представляют служащие, замещающие должности государственной службы, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса;
управление государственным имуществом;
осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;
хранение и распределение материально-технических ресурсов.
О презумпции виновности чиновников в коррупционном поведении может свидетельствовать информация:
о нарушении ими требований нормативных документов, регламентирующих вопросы организации, планирования и проведения мероприятий, предусмотренных должностными обязанностями;
попытках несанкционированного доступа к информационным ресурсам государственных органов;
действиях распорядительного характера, превышающих или не относящихся к их должностным полномочиям;
бездействии в случаях, требующих принятия решений в соответствии с их должностными обязанностями;
несоответствии уровня жизни и расходов государственного служащего и членов его семьи его задекларированным доходам;
об искажении, сокрытии или представлении заведомо ложных сведений в регламентных, учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом их служебной деятельности.
В случаях подтверждения вышеуказанной информации компетентному органу необходимо возложить на государственного служащего персональную обязанность по подтверждению законности своих действий и приобретения имущества. При отказе государственного служащего от выполнения указанной обязанности в качестве санкции должна применяться его дисквалификация сроком на пять лет.
Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ были существенно трансформированы составы взяточничества. Во-первых, был уточнен
предмет этих преступлений, во-вторых, подверглась корректировке их объективная сторона, в-третьих, расширен субъектный состав данных общественно опасных деяний, в-четвертых, соответствующие нормы были дополнены новыми квалифицирующими признаками, в-пятых, возвращен в УК РФ состав посредничества во взяточничестве, в-шестых, модифицированы виды наказаний и условия освобождения от уголовной ответственности взяткодателей и лиц, выступающих посредниками. В целом данные новации следует оценить положительно, поскольку они способствуют повышению эффективности противодействия коррупционным преступлениям вообще и взяточничеству в частности.
Однако существенной проблемой этих изменений, направленных в том числе и на выработку критериев презумпции виновности должностных лиц, является необоснованная им-плементация ряда положений норм международного права в российское уголовное законодательство, нарушающих закрепленные в Уголовном кодексе принципы и в целом всю существующую уголовно-правовую концепцию.
Наиболее дискуссионной, по нашему мнению, является криминализация посредничества во взяточничестве (ст. 2911 УК РФ). Данное законодательное решение обоснованно, так как соответствует рекомендациям, изложенным в Модельном УК для стран СНГ, и позволяет «разгрузить» состав получения взятки.
Вместе с тем в указанной новации имеются и определенные недостатки. Так, обязательным признаком объективной стороны данного состава преступления является значительный размер передаваемого вознаграждения, под которым в соответствии с примечанием 1 к ст. 290 УК РФ понимается сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающие 25 тыс. руб. Исходя из
этого следует, что простое посредничество во взяточничестве, когда сумма взятки не достигает указанного размера, не является уголовно наказуемым деянием.
Представляется, что законодатель не в полной мере оценил реальную общественную опасность такого «незначительного» посредничества. Ведь при его совершении страдают не только интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, но и сложившийся порядок в сфере управления, а также права и законные интересы граждан и организаций. Кроме того, как и посредничество при значительном размере взятки, данное деяние способствует иным преступлениям, совершаемым при подкупе. Такое посредничество, пожалуй, одно из самых распространенных из подобного рода фактов коррупционного поведения, а значит, криминализация указанного деяния будет соответствовать потребностям борьбы с коррупцией на современном этапе.
Данный вывод находит свое подтверждение и при анализе ч. 5 ст. 2911 УК РФ, в которой предусмотрена ответственность за обещание или предложение посредничества во взяточничестве. Исходя из указанных законодательных установлений получается, что если лицо пообещает или предложит посреднические услуги, то независимо от суммы взятки, которая будет фигурировать при этом, оно должно быть подвергнуто уголовному преследованию. Вместе с тем если это лицо перейдет от обещаний к делу, т. е. к непосредственному оказанию посреднических услуг, то для привлечения его к уголовной ответственности будет иметь значение сумма передаваемого вознаграждения. Такое нормативное установление противоречит здравому смыслу.
Нелогичным выглядит и законодательное решение об усилении ответственности за преступление, предусмотренное ч. 5 ст. 2911 УК РФ. В соответствии с указанной нормой обещание или предложение посред-
нических услуг относится к тяжким преступлениям, в то время как само посредничество либо является вовсе не наказуемым (если сумма предмета взятки не достигает значительных размеров), либо представляет собой (в основном составе преступления) деяние средней тяжести (если сумма взятки превышает 25 тыс. руб.). Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что рассматриваемая норма должна быть в обязательном порядке подвергнута изменениям во избежание коллизий, которые могут возникнуть при ее применении на практике.
Предложения об имплементации в нормы УК РФ положений, предусматривающих ответственность за взяточничество с момента получения согласия принять незаконное вознаграждение либо обещания его передать (в том числе в составе посредничества во взяточничестве — ч. 5 ст. 2911 УК РФ, где данное нормативное установление уже реализовано), вряд ли являются целесообразными. Во-первых, согласно принципам российского уголовного права одно лишь обещание передать или получить предмет подкупа не может рассматриваться даже как приготовление к преступлению; во-вторых, взяточничество не достигает той степени общественной опасности, которая необходима для конструирования соответствующих составов преступлений по типу усеченных; в-третьих, такое законодательное решение лишает субъектов данных преступлений возможности добровольного отказа, если, например, лицо, предварительно давшее согласие на передачу (получение) незаконного вознаграждения, потом передумает совершать указанные действия, что имеет значение при определении презумпции виновности или невиновности должностного ли-ца3. Данное положение противоречит
3 См., например: Изосимов С. В. Теоретико-прикладной анализ служебных пре-
принципу справедливости и указывает на наличие безапелляционной презумпции виновности.
Еще одно существенное значение в рамках разработки института презумпции виновности чиновников имеет отсутствие правовых оснований освобождения от уголовной ответственности взяткополучателей по аналогии с примечанием, закрепленным в ст. 291 УК РФ. В теории уголовного права существует мнение, что в целях повышения эффективности противодействия взяточничеству целесообразно закрепить в законе положение, регламентирующее порядок освобождения от уголовной ответственности взятко-получателя4.
Библиографический список
Изосимов С. В. Теоретико-прикладной анализ служебных преступлений, совершаемых в коммерческих и иных организациях: уголовно-правовой и криминологический аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2004.
Папиашвили Ш. Г. Проблема должностных преступлений и борьбы с ними по советскому уголовному праву и судебной практике (по материалам Грузинской ССР): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тбилиси, 1983.
Рогозин Д. Анатомия коррупции // Новая газета. 2012. 14 сент.
Яковенко Е. В. Уголовно-правовая борьба со взяточничеством: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.
ступлений, совершаемых в коммерческих и иных организациях: уголовно-правовой и криминологический аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 321; Яковенко Е. В. Уголовно-правовая борьба со взяточничеством: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С. 139.
4 См., например: Папиашвили Ш. Г. Проблема должностных преступлений и борьбы с ними по советскому уголовному праву и судебной практике (по материалам Грузинской ССР): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тбилиси, 1983. С. 49.
