ЗЕМСКИЕ НАЧАЛЬНИКИ И МИРОВАЯ ЮСТИЦИЯ (РЕФОРМА МЕСТНОГО СУДА 1889 Г.) Текст научной статьи по специальности «История и археология»

К.П. Краковский*

ЗЕМСКИЕ НАЧАЛЬНИКИ И МИРОВАЯ ЮСТИЦИЯ (РЕФОРМА МЕСТНОГО СУДА 1889 г.)

Аннотация. Статья посвящена одному из самых одиозных мероприятий судебной контрреформы - ликвидации мировой юстиции в Центральной России и введению земских начальников и связанных с ними институтов в 1889 г.

Ключевые слова: мировая юстиция, земские начальники, уездный член окружного суда, уездное присутствие, губернское присутствие.

Преобразование 1889 г. обусловливалось двумя, казалось бы, не связанными тесно обстоятельствами. Во-первых, это критика института мировых судей со стороны влиятельных административных и общественных кругов. Казалось, что мировая юстиция утратила кредит в глазах правительства. Для ее устранения был необходим повод и сколь-нибудь удовлетворительная, по мнению влиятельных кругов, организация учреждений, которые должны были его заменить. Параллельно существовал вопрос о переустройстве порядка надзора за крестьянским управлением, обсуждение которого интенсифицировалось в тот же период. Первое было решено за счет второго. Вполне оправдана метафора П.Н. Обнинского «мудреное было время», в которое земский начальник сменил мирового судью1. Как это произошло?

К концу 70-началу 80-х годов в отношении к мировому суду произошли метаморфозы литературы, общественно-политической публицистики. Критика этого суда стала значительно более настойчивой. В этой страстной, а подчас и пристрастной полемике о мировых судьях нередко забывалось все то доброе, чем была им обязана российская правовая действительность . Особенно ополчилась против мирового суда «крепостническая партия», которой не нравилось, что барыню и кухарку поставили на одну доску: мировой суд больно били за каждую ошибку, обвиняли едва ли не в «революционных наклонностях», утверждалось, что он колеблет престиж государственной власти, подрывает стройность управления.

В профессиональных юридических кругах также были слышны

-5

критика мировой юстиции и требования ее реформ .

* Краковский Константин Петрович, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государствоведения Института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФfrelena@mail.ru>

1 Обнинский П.Н. Мировые судьи и их преемники// Выборный мировой суд. Сб. статей. СПб, 1898. С. 42.

Полянский Н. Н. Мировой суд // Суд и права личности. Сб. статей под ред. Н.В. Давыдова и Н.Н. Полянского. М., 2005. С. 260.

о

См., напр.: статьи И.П. Закревского в «Журнале гражд. и угол. права (1882. №2 и 1884. №1), доклад М.В. Красовского в СПБ юридическом обществе 27 октября 1884 г. Критика этих выступлений см.: Анциферов К. К. Наблюдения над уголовной практикой провинциальной мировой юстиции //Юридический вестник. 1883. №1: он же К вопросу о

Резко изменились и некоторые официальные оценки (прежде всего, исходящие из недр системы МВД). В материалах «Муравьевской» комиссии позднее были собраны извлечения из губернаторских отчетов 1880-х гг. относительно деятельности мировых судов. В них говорилось о слабой подготовке судей, их медлительности, небрежности, даже о низком нравственном уровне, о зависимости от влиятельных людей на местах, о слабости их репрессии по отношению к наиболее «популярным» правонарушениям у крестьян — лесным порубкам и конокрадству и, самое главное, о якобы тотальной непопулярности мировых судей, осуждалась выборность мировых судей1.

Однако, как верно отмечал С. П. Мокринский, для этих отзывов, вообще голословных и отмеченных чрезмерной склонностью к обобщению, наиболее симптоматично совпадение с курсом МВД по данному вопросу . Удивляться не приходится, ибо у полиции накопилось много претензий к мировым судьям, этим их «новым конкурентам», далеко не всегда сочувственно относившимся к преследованию правонарушителей на основании полицейских протоколов (это, по мнению полиции, подрывало ее авторитет). Более того, полиция также считала, что присяжные слишком широко использовали свое право делать полицейским предостережения за нарушения по службе, что чрезвычайно раздражало последних .

Мировой суд оказался как бы «между двух огней» и жестко критиковался двумя главными ведомствами: «надзорным юридическим» (в лице Министерства юстиции и Сената) и Министерством внутренних дел. Причем у него не было шансов оправдаться, ибо обвинения были прямо противоположными.

Сенат стал «злым гением» мирового суда, последовательно выталкивая его из состояния патриархального арбитра-умиротворителя и втискивая в прокрустово ложе формального разбирательства, строго урегулированного материальным и процессуальным законом. А затем осуждал его неспособность стать полноценным «юридическим судом».

Указ Сената 6 июня 1886 г. «с удовлетворением для администрации» перепечатанный во всех официальных губернских газетах, содержал системную критику судебно-мирового института. Важно, однако, заметить, что Сенат в каждом из пунктов критики оговаривался, что недостатки

реформе нашего мирового суда // ЖМЮ. 1885. Кн. 2. С. 1-51; он же Наблюдения над уголовной практикой провинциальной мировой юстиции //Юридический вестник. 1883. № 1.

1 Мировую юстицию резко критиковали Уфимский, Пермский, Витебский, Новгородский, Казанский, Полтавский, Курский, Самарский, Подольский, Могилевский, Эстляндский губернаторы. См.: Высочайше утв. Комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Подготовительные материалы. Т. Х. СПб, 1895. С. 1, 4, 6,7-10.

о

Судебные уставы 20 ноября 1864 г. за пятьдесят лет. СПб, 1914. Т. 2. С. 57-58.

3 О многочисленных претензиях полицейских органов к мировому суду много написано у одного из наиболее авторитетных авторов-противников реформы В. Я. Фукса см.: Суд и полиция: в 2 ч. М., 1889.

обнаружены в некоторых мировых участках, а он имел целью лишь устранение отмеченных недостатков, упорядочение контроля и усиление надзора за мировой юстицией. Более того, в отчете Министерства юстиции за 1887 г., т.е. всего за 2 года до ликвидации мирового суда, его деятельность была признана «весьма удовлетворительной как в смысле правильности постановленных мировыми судьями решений, так и в отношении быстроты судопроизводства»1.

Министерство внутренних дел, наоборот, доказывало неудобство тех самых черт деятельности мирового суда, которые так долго и с такой настойчивостью старалось привить ему «юридическое ведомство». МВД порицало основы судопроизводства мировых судей: состязательный процесс, предустановленные доказательства, участие адвокатуры, кассационный пересмотр и т.п. В 80-е годы добавились уже политические обвинения (влияние партий на выборы, слабость репрессии, снисходительность к крестьянам и т.п.). Взамен как наиболее желательный и соответствующий нуждам и состоянию народа выдвигался идеал суда патриархального, по совести, по внутреннему убеждению2.

Исследователь Н.И. Горская собрала обширный фактический материал, опровергающий сложившийся в 80-е годы XIX в. публицистический миф о кризисе и бедственном состоянии мировой юстиции. Отмечавшиеся в ходе ревизий (1866-1889 годов) недостатки мировой юстиции не затмевали ее жизнеспособности, деятельность ее признавалась вполне удовлетворительной, а местами и хорошей (Казанская, Самарская,

"5

Саратовская губернии) . В годы, предшествовавшие ликвидации мировой юстиции, МЮ признавало деятельность мировых судей «весьма успешной»4. Более того, МЮ и Сенат работали над вопросами расширения подсудности мировых судей5. Они не находили, говоря словами сенатора И.И. Шамшина, «никакого коренного или неисправимого зла» в деятельности мировых судей6. Даже в середине 80-х годов, когда МЮ провело целую ревизионную кампанию с участием министра юстиции Н.А. Манассеина, поводом к которой стала борьба против Судебных Уставов в правительственных кругах, и в частности, обсуждение плана Пазухина-Толстого (о чем речь пойдет

1 Отчет министра юстиции за 1887 г. СПб, 1889. С. 74.

2 Дело о преобразовании губернских и уездных по крестьянским делам и мировых судебных учреждений (1888-1889 гг.). Цит. по: Судебные уставы ... за пятьдесят лет. Т. 1. С. 62-63.

Горская Н.И. Выборный мировой суд России второй половины XIX века. Смоленск, 2008. С. 133.

4 Всеподданнейший отчет Министра юстиции за 1886-1887 гг. СПб, 1889. С. 92.

5 Общий обзор деятельности Министерства юстиции и Правительствующего Сената за царствование императора Александра III. СПб, 1901. С. 28.

6 Цит. по: Горская Н.И. Указ. соч. С. 135.

ниже), направленного против мировой юстиции, она дала вполне удовлетворительные результаты1.

За 1881-1890 - кассационные департаменты Сената рассмотрели 112.970 кассационных жалоб и протестов на приговоры и решения мировых судей - (после съездов мир судей) - и 74.840 признаны не заслуживающими

л

уважения - 75-80% .

В 1889 г. в официальном «Правительственном вестнике» была помещена статья, в которой констатировалось: «Деятельность мировых судей в рассматриваемый период (1886-1887 гг. - К.К.) может быть признана весьма удовлетворительной как в смысле правильности поставленных мировыми судьями решений, так и в отношении быстроты судопроизводства»3. Достаточно назвать одну цифру: количество решенных дел доходило до 2500 дел на каждого мирового судью (и до 3-4 тысяч дел в год в столицах, Одессе, Варшаве). Если учесть, что было 200 присутственных дней, то судья рассматривал, как минимум, 10 дел в день4). Однако судьба этого государственного института оказалась на пути властей, задумавших реформировать крестьянское управление.

Подготовка реформы. Учитывая, что история подготовки «закона о земских начальниках» достаточно хорошо освещена в литературе5, остановимся лишь на важнейших событиях этого процесса. Инициатором реформ выступила Симбирская комиссия А.Д. Пазухина (кстати, А.Д. Пазухин, автор идеи земских начальников, был присяжным поверенным в округе Казанской судебной палаты). По мнению членов этой комиссии, «система разделения властей и разграничение их компетенции весьма мало способствует... водворению правомерного порядка... Судебно-мировой институт, по его исключительно судебной власти, принес ... мало пользы народу., много содействовал подорванию авторитета административных властей.», «способствовал развитию адвокатуры и кляузничества», отнимал «самые лучшие нравственные и умственные силы земства».6

Кахановская комиссия, занимавшаяся проектами переустройства местного управления, не приняла Симбирский проект: там посчитали невозможным соединение административной и судебной власти, т.к. судья

1 Отчеты Министра юстиции за 1886-1887 гг. СПб, 1889. С. 75,77,78,80, 82. То же в 1888 г. (Отчет МЮ за 1888-1889. С. 65.).

2 Обнинский П.Н. Указ. соч. С. 16.

Правительственный вестник. 1889. № 186.

4 Двадцатипятилетие Московских столичных судебно-мировых учреждений. 1866-1891 г. М., 1891. С. 8, 32. Такие же позитивные данные см.: Обзор десятилетней деятельности мировых судебных установлений Киевского мирового округа. 1872-1881. Киев, 1882.

5 Подр. см.: Гессен И. В. Судебная реформа. СПб, 1905. С. 173 и след.; Зайончковский П.А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 г. // Научные доклады высшей школы. Исторические науки. 1961. №2. С. 42-72; он же Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970. С. 366-401; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 91-116.

6 См.: Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. М., 1884. С. 115.

действует на основе законности, а земский начальник - целесообразности. Судья независим, а администрация построена на принципе зависимости. Несмотря на это, Пазухин «был обласкан» МВД, стал его ответственным сотрудником и разработчиком земской контрреформы, озвученной министром внутренних дел Д.А. Толстым.

18 декабря 1886 г. Д.А. Толстой представил доклад Александру III, содержавший программу реформы местного управления, в частности создание института земских начальников как органов надзора за крестьянским самоуправлением (важно отметить, что проект не содержал предложения о ликвидации мирового суда, а требовал лишь сокращения его подсудности). После одобрения царя Толстой внес в Госсовет проект с объяснительной запиской, где обосновывалось соединение в лице земского начальника судебной и административной власти.

Горячим противником проекта МВД выступил министр юстиции Н.А. Манассеин, защищавший институт мировых судей и утверждавший, что у земских начальников будет очень большая нагрузка судебных дел, которую они не потянут, что их власть избыточно велика, бесконтрольна, нет обжалования их действий. Критиковал Манассеин и предложенный упрощенный порядок судопроизводства у земского начальника (предполагалась отмена состязательности процесса, устранение поверенных, отмена формальной силы доказательств), заключив, что передача судебных дел земским начальникам поставит правосудие в служебное по отношению к ним положение, а это не согласуется с интересами государства1. Ответ Д.А. Толстого на эту критику (28 ноября 1887 г.), объемом 250 страниц (!), содержал идею непригодности мирового суда для крестьянского населения, автор настаивал, что нужна «неформальная» судебная инстанция (без строгих процедур и формальных требований).

Согласительное совещание основных министров 17 января 1888 г. окончилось безрезультатно. В течение 1888 г. продолжали поступать отзывы в Госсовет на проект реформы. Так, барон Николаи отмечал: «С судом земских начальников население может примириться, если суд будут творить люди, пользующиеся непререкаемым доверием. Но такого доверия нельзя требовать, «когда законом провозглашается, что для исполнения таких высоких обязанностей будет требоваться почти исключительно родовое происхождение и известная, весьма ограниченная имущественная самостоятельность, и не будет ли этот новый суд представляться населению не выражением правды, а глубоким произволом»2

В январе 1889 г., как в Соединенных департаментах, так затем и в Общем собрании, соглашаясь в принципе с предложением МВД о реорганизации крестьянского управления, большинство членов Государственного совета (39 против 13), полагало, что при этом совсем не обязательно ликвидировать мировую юстицию и передавать ее полномочия

1 Судебные уставы... за пятьдесят лет. Т. 2. С. 693-694.

2 Там же. С. 696.

вновь создаваемым учреждениям1. Однако царь поддержал мнение меньшинства, вдохновляемого энергичным напором МВД, и высказался не в пользу «юридического элемента»: «Желаю, чтобы мировые судьи в уезде были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество надежных земских начальников в уезде и облегчить тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам»2.

В указе 12 июля 1889 г. содержалась мотивация реформы в довольно уклончивой и обобщенной формуле: «Внимание верховной власти обращено на затруднения, представляющиеся правильному развитию благосостояния в среде сельских жителей империи»; одной из «главных причин» этого неблагоприятного явления называлось «отсутствие близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела, и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях»; устранение же этого недостатка должно «поставить местную власть в подобающее ей и согласное с пользами государства положение». Таким образом, охранительная цель реформы 1889 г. состояла в усилении и объединении административной власти, облекаемой значительными полномочиями для охранения порядка и безопасности3.

После этого дело развала мировой юстиции пошло резво. Мировые судьи, которые, по словам ревизовавших их сенаторов, представляли собой

4

«единственное светлое пятно в мрачном хаосе провинциальной жизни» , были стремительно упразднены на основании закона 12 июля 1889 г.

Законодательство. Законы 12 июля 1889 г.5, почти повсеместно в «коренной России» упразднили институт мировых судей в земских губерниях, введя в уездах институт участковых земских начальников, а в городах, не входивших в состав земских участков, — городских судей6, а также определили основные параметры нового местного судоустройства,

1 Журнал соединенных департаментов Государственного совета. 1889. № 44. С. 54.

о

Отчет по Государственному совету за 1889 г. СПб, 1891. С. 7-36.

3 В статусе земских начальников произошло соединение судебной и административной власти. Учитывая предназначение настоящего издания, мы сосредоточим внимание лишь на судебной стороне функционирования новых институтов, созданных в 1889 г.

4 Цит. по: Гессен И. В. Указ. соч. С. 177.

5 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. IX. № 6196. Под одним номером было опубликовано четыре закона: «Положение о земских участковых начальниках», «Правила об устройстве судебной части в местностях, в коих введено означенное Положение», «Временные правила о волостном суде в тех же местностях» и «Правила о порядке приведения в действие Положения о земских участковых начальниках». Также см. эти законы с постатейными материалами: Земский начальник. Все новые законы, постановления и циркуляры /Сост. В. Коломнин М., 1890; Высочайшее Положение о земских начальниках и правила / Сост. Урусов. М., 1890.

6 Подр. см.: Зайончковский П. А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 г. С. 43—47.

статуса «судей-администраторов». 29 декабря 1889 г. были приняты «Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям»1, ставшие своеобразным процессуальным кодексом для новых институтов местной юстиции.

Позднее были приняты законы в уточнение актов 1889 г.: закон 11 февраля 1891г. - об изменении порядка замещения городских судей и уездных членов окружных судов в случае их отсутствия ; 13 мая 1891г. - о возложении на окружные суды надзора за почетными мировыми судьями (где введены земские начальники) ; 3 июня 1891 г. - о предоставлении окружным судам права разбирать гражданские дела во время выездных сессий, о предоставлении городским судьям в некоторых случаях непосредственно поручать судеб приставу или полиции исполнение по выдаваемым исполнительным листам4; 6 января 1892 г. - о порядке составления списка лиц, имеющих право быть избранными в почетные мировые судьи, и о таксе вознаграждения судебных приставов при исполнении решений уездных членов и окружного суда, когда последний действует на правах мирового съезда5.

Таким образом, на основании этих актов, по словам А. Ф. Кони, «разразилась буря, которая смела с лица русской земли. мировые судебные учреждения и обратила в ничто их многолетнюю работу по воспитанию народа в чувствах законности. На опустошенной судебной ниве выросли земские начальники и распустились пышные цветы узаконенного произвола и смешения понятий о личном распоряжении и о судебном решении»6.

Ареал распространения реформы. Институт земских начальников первоначально ввели в 36 внутренних губерниях Европейской («коренной») России - где были земства, а в 1894 г. - в Ставропольской губернии и др. (в

п

том числе, 29 внутренних губерний , где земские начальники были преимущественно из местных дворян, имевших значительную земельную

о

собственность, и 11 окраинных

губерний8). К 1905 г.

этот институт был

распространен уже на 43 внутренние губернии.

Положение о земских начальниках не распространялось на Царство Польское, Правобережную Украину, Белоруссию, Литву, Прибалтику,

1 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. IX. № 6483.

2 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XI. № 7448.

3 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XI. № 7686

4 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XI. № 7776

5 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XII. № 8223.

6 Кони А. Ф. На жизненном пути. СПб, 1912. Т. 1. С. 468.

7 Владимирская, Калужская, Костромская, Московская, Новгородская, Псковская, Санкт-Петербургская, Смоленская, Тверская, Ярославская, Воронежская, Курская, Орловская, Пензенская, Рязанская, Тамбовская, Тульская, Казанская, Нижегородская, Самарская, Саратовская, Симбирская, Полтавская, Харьковская, Черниговская, Бессарабская, Екатеринославская, Таврическая и Херсонская.

8 Олонецкая, Вологодская (семь уездов), Ставропольская, Астраханская, Вятская, Пермская, Витебская, Минская, Могилевская, Оренбургская, Уфимская.

Кавказ, Сибирь, т.е. регионы, где или отсутствовало дворянское землевладение, либо представителем его являлось дворянство нерусской национальности.

2 июня 1898 г. (Тобольская, Томская Енисейская, Иркутская)1, 23

2 3

апреля 1903 г.2, 27 мая 1902 г. (Амурская, Приморская области) вступили в действия положения о крестьянских начальниках в Азиатских губерниях, функции которых были аналогичны функциям земских начальников, но с меньшими полномочиями. 10 июня 1902 г. 4 Положение о крестьянских начальниках распространилось на Степные области (Акмолинская, Семипалатинская, Тургайская и Уральская области).

К 1889 году, времени ликвидации мировой юстиции в земских губерниях, мировые судьи действовали в 64 губерниях, составлявших 83% территории Европейской России, им были подсудны 97% населения. Из числа мировых судей - 65% (1507 из 2319) составляли выборные мировые судьи земских губерний (плюс область Войска Донского), остальные назначались5. С 1889 г. до принятия закона 15 июня 1912 г. прежняя система выборной мировой юстиции сохранялась только в столицах, в некоторых больших городах (Кишинев, Казань, Нижний Новгород, Саратов, Харьков, Одесса) и в области Войска Донского6.

Кадры административно-судебных институтов. Компетенцию ликвидированных мировых судов разделили между тремя новыми институтами: земский начальник, городской судья и уездный член окружного суда.

Каждый уезд разделялся на земские участки (в них не входили города). Туда назначался земский начальник из лиц, прослуживших в губернии не менее 3 лет в должности предводителя дворянства, местные потомственные дворяне не моложе 25 лет, имевшие высшее образование, либо прослужившие не менее трех лет в должности мирового посредника, мирового судьи, непременного члена присутствия и др., но при наличии владения в пределах уезда землей размером не менее половины от ценза для участия в избрании гласных в уездное земское собрание (обычно от 200 до 350 десятин); т.е. от 100 до 175 десятин, либо сохранивших усадьбу в пределах уезда при отсутствии земли (ст. 6-7 п.2 Положения).

В том случае, если в уезде не находилось подходящих по цензу лиц, на должности земских начальников могли назначаться и местные дворяне, имевшие среднее (гимназическое и подобное) образование, если они

1 ПСЗ Собр. 3-е. Т. XVIII. № 15503.

2 ПСЗ Собр. 3-е. Т. XXI. № 19990.

3 ПСЗ Собр. 3-е. Т. XXII. № 21505.

4 ПСЗ Собр. 3-е. Т. XXII. № 21640.

5 Горская Н.И. Указ. соч. С. 64.

6 О причинах сохранения выборного мирового института в этой «неземской» области см.: Краковский К.П. Судебная реформа в Земле Войска Донского. Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1981. С. 175-191.

состояли на военной ли гражданской службе, при наличии у них «двойного» имущественного ценза (обычно 200-350 дес. земли) или обладании недвижимым имуществом не ниже 15.000 руб. (ст. 7 Положение). Они сохраняли должность даже при утрате имения (с разрешения министра внутренних дел).

Положение устанавливало и ограничения для назначения в земские начальники для лиц, состоящих под следствием или судом, или осужденным за преступления, или уволенных со службы или исключенных из дворянских собраний, объявленных несостоятельными должниками или состоящих под опекой за расточительность (ст. 10 Положения).

Кандидатов на должность земского начальника подбирал губернатор по совету с губернским и местными предводителями дворянства и представлял их министру внутренних дел для утверждения (ст. 13-14 Положения). При недостатке кандидатов министр мог назначить земским начальником лиц, не принадлежащих к дворянам данного уезда, имевших образовательный и служебный цензы (ст. 15 Положения). Закон 12 июля разрешил долгий спор о выборном начале - теперь все судьи стали назначаться: вместо 1500 выборных мировых судей появились 500 городских судей и 2000 земских начальников. Следует признать, что первые были лучше (имели юридическое образование и для них не было имущественного ценза - талантливые, но безденежные, как правило из кандидатов на судебные должности) мировых судей вторые явно хуже.

Дополнительные правила от 29 декабря 1889 г. закрепили, что при недостатке местных потомственных дворян, удовлетворяющих образовательному цензу, министр внутренних дел мог (пусть и временно-ст. 3) назначать в земские начальники лиц, не получивших ни высшего, ни среднего образования, если считал их «по имеющимся у него сведениям», достойными для занятия этих должностей и «обладающими достаточными познаниями для исполнения возлагаемых на них обязанностей».

Увольнение земских начальников (как по прошению, так и без него) осуществлялось министром внутренних дел (ст. 18 и 139 Положения), т.е. они не пользовались правом несменяемости. Земский начальник должен был проживать в пределах своего участка, а просьбы о рассмотрении дел (устные или письменные) он должен был принимать «везде и во всякое время». Для разрешения дел он обычно выезжал на место, но мог рассматривать и в своем доме (ст. 54 Положения).

Историк А.А. Либерман первым проанализировал данные1 на 2185 земских начальников (99,3%) по 40 губерниям. Из названного числа 1995 (или 91,3%) были потомственные дворяне; и еще 190 - личные дворяне и лица других сословий (8,7%). Причем в первой группе губерний, где давно сложилось дворянское землевладение и дворянские общества, т.е. они были

1 Список должностных лиц крестьянских учреждений в местностях, в коих введено в действие Положение о земских участковых начальниках 12 июля 1889 г. СПб, 1903. 863 стр.

своеобразными «бастионами дворянства», доля местных потомственных дворян среди земских начальников приближалась к 100% (96,6%)1. В губерниях второй группы земскими начальниками назначались дворяне из других губерний. Подавляющее большинство земских начальников имело земельную собственность. Лишь 101 (7,1 % - местные дворяне) - ее не

имели2.

Что касается образовательного ценза, то из 2189 земских начальников высшее образование имели только 684 (31,3%), незаконченное высшее - 145 (6,6%), среднее - 969 (44,3%), низшее - 291 (13,3%), домашнее - 18 (0,8 %). Соотношение гражданского, военного и духовного образования у земских

-у

начальников - соответственно 52,5% - 45% - 1,7%.

Интересны данные о предшествующей деятельности, показывающие степень готовности кандидатов к административно-судебной работе в качестве земского начальника: лишь 29,1%, или менее трети земских начальников имели до назначения отношение к судебной деятельности, т.е. имели представление о праве4. Часто 25-летние студенты-семинаристы и неудачники из военных (успешный военный не пойдет на должность с окладом 100 руб.) становились судьями.

Правительство руководствовалось идеей о том, чтобы земский начальник был местным человеком: родился и вырос здесь, и он должен наводить порядок. Но дворянство редело, имения переходили в руки разночинцев (классическая иллюстрация - «Вишневый сад» А.П. Чехова). Многие отправились в город - за карьерой и должностями. А богатых дворян, что остались, не могла прельстить должностью земского начальника. Бедные дворяне были заняты своим имением. Оставались мелкопоместные дворяне (400-500 десятин): они стремились на государственную службу, чтобы найти материальную поддержку. Среди них были и бывшие военные, мировые судьи, отставные чиновники. В связи с недобором стали назначать лиц, не имеющих ничего общего с местным дворянством, чиновников, приехавших издалека.

Проблемой была неподготовленность земских начальников к службе. Сразу появилось много непатентованных, подпольных адвокатов, которые стали «помогать» земским начальникам или, наоборот, запутывать их (писать «грамотные» жалобы - вводить в заблуждение земских начальников, не сведущего в законах)5. Один из современников точно подметил, что часто земский начальник - это «наскоро соскочивший с пушечного лафета, кавалерийской лошади или военного корабля», не знающий деревни и без

1 Либерман А.А. Состав института земских начальников // Вопросы истории. 1976. № 8. С. 202.

2 Там же С. 203.

3 Там же. С. 204.

4 Там же. С. 204.

5 Городыский Я. Практика судебно-административных учреждений // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете. 1895. Кн.6. С. 58.

юридической подготовки человек. «В уезде, где мои имения, - отмечал он, -из пяти земских начальников и городских судей - только один местный, остальные собраны со всех концов России, кто из армии и флота, кто из духовной семинарии, кто из духовной академии, кто из мещанского звания». Он сетовал на их незнание деревенской жизни, отсутствие связи с местностью1. Иными словами, прав был М.Е. Салтыков-Щедрин, который в пародии, названной «Положение о земских участковых канальях.», съязвил, что на должность земских участковых начальников могут назначаться «местные дворяне, не окончившие курса уездного училища или равного ему по правам учебного заведения, но знающие, однако, считать до трехсот., если при этом они, прослужив канцелярии предводителя дворянства в должности канцелярского служителя первого класса, удостоились производства, хотя бы при отставке, в классный чин коллежского регистратора»2. Иными словами, раньше ругали «слабые» кадры мировых судей, а реформа 1889 г. «обеспечила» куда более слабый состав земских начальников, как афористично заметил один из современников, чинов «иного духа, настроения и ведомства иного»3.

«Правила об устройстве судебной части» предусмотрели введение должности городского судьи в губернских и уездных городах тех местностей, где вводились земские начальники и ликвидировалась мировая юстиция; они были наделены только судебной властью; у них не было административных функций. (ст. 14, 15 Правил). Городские судьи назначались министром юстиции из лиц, удовлетворявших цензам, установленным Судебными уставами для мировых судей и судебных следователей (в частности, наличие высшего юридического образования; фактически многие городские судьи вышли из мировых судей); они не пользовались правом несменяемости, увольнялись по постановлению консультаций при МЮ с утверждения министра юстиции (ст. 6-7 Правил). Им присваивались права и преимущества, а аналогично членам окружных судов, равно как и распространялись правила об ответственности (ст. 9-11 Правил, соответствовали ст. 235, 236, 239, 241,242, 244, 246. 247, 248 УСУ). Городские судьи могли приглашаться для пополнения состава окружного суда при недостатке наличных членов (ст. 18 Правил). В дополнение, законом 11 февраля 1891 г. городских судей обязали осуществлять правосудие по делам, подсудным уездному члену окружного суда, в случае его отсутствия, по болезни, смерти4.

«Правила» вводили также должности уездного члена окружного суда (по одному в каждом уезде; назначение - как у коронных судей окружного суда). Большинство этих судей назначалось из судебных следователей и

1 Б.Ж. О земских начальниках, их съездах и о деятельности сих учреждений. СПб, 1898 С. 2, 4.

Горская Н.И. Указ. соч. С. 69.

Даневский В. По поводу предстоящей реформы нашего судоустройства. М., 1896. С. 10.

4 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XI. № 7448.

товарищей прокуроров окружных судов, часть из упраздненного мирового института. Позднее их стали назначать из числа городских судей. Это был институт, связывавший окружной суд с уездом. В компетенцию уездных членов входило рассмотрение гражданских и уголовных дел, находившихся ранее в ведении мировых судей, но не входящих по законам 12 июля 1889 г. в компетенцию земских начальников и городских судей, а также все дела охранительного производства, входившие ранее в компетенцию мировых судей (ст. 29 Правил).

В процессуальном отношении он действовал по правилам, установленным для мировых судей в Судебных уставах, но апелляционной инстанцией для обжалования его приговоров и решений был окружной суд. Он также участвовал в заседаниях уездного съезда, являлся председателем его судебного присутствия (при отсутствии предводителя дворянства). Он мог пропустить его только в исключительных случаях (внезапная болезнь, смерть, семейное горе и бедствие). Он также должен был выполнять ряд поручений окружного суда по производству некоторых процессуальных действий (допрос свидетелей, дознание через окольных людей, осмотр на месте и др.), ревизовал некоторых судебных агентов (нотариусов, следователей, судебных приставов).

Земские начальники (равно как председатели уездных съездов и непременные члены губернских присутствий1) могли нести дисциплинарную или уголовную ответственность за совершенные нарушения (ст. 132 Положения) в порядке, аналогичном мировым судьям. Уездные члены окружного суда отвечали в порядке, установленном для судей общих судов. В частности, на земских начальников могли налагаться министром внутренних дел такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, временное отстранение от должности (по постановлению губернского присутствия), увольнение за явное нерадение, совершение «противных нравственности или предосудительных проступков», несовместимых с достоинством его звания, «получив огласку которые лишают его необходимых доверия и уважения» и в др. случаях (ст. 136 Положения).

Жалование. Земскому начальнику было установлено жалование в 1000 руб. в год, плюс 600 руб. столовых и 600 руб. на разъезды и канцелярские расходы в год, т.е. он обходился казне в 2200 руб. в год, как и городской судья. Уездный член окружного суда - в 3300 руб., непременный член губернского присутствия и председатель уездного съезда (где не было

л

дворянских выборов) - 2500 руб. в год каждый .

1 Непременные члены избирались из местных дворян губернатором по согласованию с губернским предводителем дворянства и утверждались МВД. Они должны были удовлетворять цензам, установленным для земских начальников. На них лежала обязанности делопроизводства в губернском присутствии и доклада дел (ст. 107 Положения).

2 Земские начальники обходились в 36 губерниях дороже, чем мировые судьи, на 2 млн. См.: Титов А.А. О мировых судьях и земских начальниках. М., 1906. С. 30.

К предметам ведения земского начальника относились две категории дел: административные и судебные. Учитывая цель настоящего издания, остановимся только на судебных полномочиях земского начальника. Земскому начальнику были подсудны следующие категории гражданских дел:

• дела по спорам и искам на сумму не свыше 500 руб. серебром, возникающим по найму земельных угодий или по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности или в услужение;

• дела о восстановлении нарушенного владения (в течение 6 мес. после нарушения);

• дела о потравах и других повреждениях полей, лугов и иных угодий, если ущерб не превышал 500 руб.

• иные иски на сумму не выше 300 руб., указанные в ст. 29 УГС (бывшая подсудность мировых судей) (ст. 48 Положения)1.

В ведении земского начальника были дела о преступлениях и проступках (ст. 49 Положения), которые ранее подлежали разбирательству мировыми судьями и наказывались на основании Устава о наказаниях, налагаемого мировыми судьями. Кроме того, к их ведению отнесли такие правонарушения, как беспатентная продажа спиртного и табачных изделий (на основании Устава табачного сбора и Устава о питейном сборе). Не подлежали рассмотрению земским начальником дела о лицах, подсудных за преступления волостному суду; кроме того, Положение устанавливало некоторые ограничения по суммам исков (ст. 5-Положения).

Городским судьям были подсудны в порядке гражданского судопроизводства:

1 Историки установили реальные данные по наиболее частым категориям уголовных и гражданских дел у земских начальников. Так, в Вятской губернии (1893 г.) - похищение и повреждение чужого леса- 40,1 %; проступки против порядка управления - 28,5%, кражи - 7,8 %. Примерно также в Орловской губернии - лесные порубки - 40%, в Пермской - 35 %. Гражданские дела - о найме сельхозугодий и сельскохозяйственном личном найме рабочих (38,7%)% См.: Гурьянов М.М. Указ. соч. С. 150. Сходные данные у Н.Н. Башкиревой по Воронежской губернии - более 70% - иски по личным обязательствам и договорам о недвижимости, о вознаграждении за ущерб и убытки (в разные годы - от 68 до 70 %); по найму земельных угодий - до 15-18 % дел; о потравах -3-4%. По уголовным делам - преступления против собственности, как и по Тамбовской губ. Часто - лесные порубки. См.: Башкирева Н.Н. Указ. соч. С. 159-160. По данным Н.А. Бузановой - по Тамбовской губернии, - наиболее часто разбираемыми категориями дел были: о найме земельных угодий (более 40% дел), иски по личным договорам и о возмещении причиненного вреда (более 30% дел), о потравах (около 10 % дел). Из уголовных дел -преступления против собственности (около 50% дел). См.: Бузанова Н.А. Земские начальники Тамбовской губернии: 1889 - 1917 гг. Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. С. 96-98

• дела по спорам и искам на сумму не свыше 500 руб., возникающим по найму земельных угодий или по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности или в услужение;

• дела о восстановлении нарушенного владения (в течение 6 мес. после нарушения);

• дела о потравах и других повреждениях полей, лугов и иных угодий, если ущерб не превышал 500 руб.

• иные иски на сумму не выше 300 руб., указанные в ст. 29 УГС (бывшая подсудность мировых судей).

В ведении городского судьи были преступления и проступки (ст. 15 Правил), которые ранее подлежали разбирательству мировыми судьями и наказывались на основании Устава о наказаниях, налагаемого мировыми судьями. Кроме того, их ведению отнесли такие правонарушения, как беспатентная продажа спиртного и табачных изделий (на основании Устава табачного сбора и Устава о питейном сборе). Как гражданские, так и уголовные дела, подсудные городским судьям, должны были возникнуть в пределах города. Кроме того, на городских судей были возложены прежние обязанности ликвидированного института мировых судей.

Органы апелляции и кассации. Жалобы на приговоры и решения земских начальников и городских судей по гражданским и уголовным делам приносились в уездный съезд, который действовал аналогично ликвидированным уездным съездам мировых судей (ст. 69-103 Полож. о зем. нач.), но компетенция его судебного присутствия была шире за счет подчинения съезду волостной юстиции (более половины дел!).

Он состоял из двух присутствий: административного и судебного. Последнее рассматривало в апелляционном порядке названные жалобы. Судебное присутствие состояло из разнородных элементов (юридического и административного): уездного предводителя дворянства (председатель; т.е. администратор, от которого закон не требовал ни высшего юридического образования, ни даже судебного опыта), уездного члена окружного суда (ключевая фигура: в его компетенции назначение и подготовка судебных дел к слушанию, исполнение решений, и приговоров съезда, принятие и направление кассационных жалоб1), почетных мировых судей, городских судей и земских начальников (последние заседали по установленной очереди) данного уезда (ст. 73 Положения).

В заседаниях судебного присутствия уездного съезда присутствовал товарищ прокурора окружного суда, который давал заключения по рассматриваемым делам (ст. 76 Положения). На уездном члене окружного суда лежала обязанность подготовки дел к слушанию (ст. 77 Положения). Уездные съезды собирались в уездных или губернских городах периодически (обычно несколько раз в месяц).

Городыский Я. Практика судебно-административных учреждений // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете. 1896. Кн. 2. С. 60-61.

Кассационной инстанцией для рассмотрения жалоб и протестов на окончательные приговоры и решения уездного съезда было губернское присутствие эта, по словам проф. В. Даневского, «никем нежданная новинка»; еще его называли «губернский или свой домашний Сенат»1. Идея объединения администрации и суда получила в нем наиболее полное выражение. В его состав входили губернатор (председатель), губернский предводитель дворянства, вице губернатор, прокурор находящегося в губернском городе окружного суда или его товарищ и два непременных члена. Кроме них, для рассмотрения судебных дел, поступивших из уездного съезда, приглашался председатель или член местного окружного суда. Также в заседаниях губернского присутствия участвовало лицо прокурорского надзора, на котором лежала функция дачи заключений по рассматриваемым делам (ст. 105-106 Положения).

2 3

Процесс . 1. Общие положения. По многим позициям «Правила» повторяли СУ, кое-где расходились, поэтому судили как по «Правилам», так и нормам УУС (ст.2,6,7,8,12-16,18-32) и УГС (ст. 1-28), установленным для мировых судей. Особые правила для закрытия дверей (по делам о семейных правах, оскорблении женской чести, о непотребстве и др. бесстыдных или соединенных с соблазном действиях): решал земский начальник, городской судья или уездный съезд. (ст. 3 Правил).

Расширялся круг поверенных по гражданским делам, наряду с присяжными поверенными, - родственники, супруги, дети; управляющие и приказчики, конторщики, старосты и др. представители хозяйственных интересов участвующих в деле лиц; лица, получившие от местного уездного съезда свидетельство на право ходатайствовать по чужим делам) (ст. 5 Правил). Кроме того, сельские общества могли быть представлены своими уполномоченными, а городские делам - гласные городской думы по ее избранию (ст. 6 Правил). По уголовным делам, наряду с адвокатами могли выступать «иные лица», которым закон не запрещал это делать (напр., ст. 8 Правил установила 13 видов запретов: несовершеннолетние, монахи и священники, несостоятельные должники, отлученные от церкви, учащиеся, члены местного уездного съезда и губернского присутствия и т.д.).

В связи с запутанностью распределения подсудности, возникшей после 1889 г., Правила закрепили многочисленные положения о разрешении споров о подсудности между разного рода и вида инстанциями (к примеру, споры между земскими начальниками или городскими судьями разрешались

1 См.: Лекгер Д. Несколько слов о губернских по судебным делам присутствиях. 1893 год. Плоцк, 1898.

2 ■ и 2 Подробные инструкции, комментарии для работы земских начальников, городских судей

и вышестоящих для них инстанций см.: Руководство по административным и судебным

делам для земских начальников, уездных съездов, волостных судов и волостных сходов /

Сост. А.К. Анастасьев. Чернигов, 1891. 720 с.

См.: Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и

городским судьям / Сост. Уездный член окружного суда Чагин. СПб, 1893.

уездным съездом, между последними - губернским присутствием (ст. 10-11 Правил).

2. Правила гражданского судопроизводства. Жалобы (исковые заявления) подавались земскому начальнику или городскому судье по месту жительства ответчика (или месту нахождения правления товарищества, компании-ответчика), кроме исков по поводу недвижимости (подавались по месту ее нахождения). Иск можно было подавать как письменно (причем особой формы установлено не было, установлены лишь аксессуары - ст. 32 Правил), так и устно. Если в деле были письменные доказательства, их необходимо было представить земскому начальнику заблаговременно, чтобы ответчик мог с ними познакомиться (ст. 34 Правил). Неявка без уважительных причин ответчика могла повлечь разбирательство и вынесение заочного решения. Неявка истца без уважительных причин влекла прекращение дела (ст. 95 Правил).

Порядок разбирательства дел у земского начальника был следующим. Ответчик мог не являться в заседание, а лишь представить письменные объяснения и доказательства. После предварительного объяснения сторон земский начальник предлагал сторонам решить дело миром. Затем происходил разбор дела: выступали стороны и (или) их представители, задавались вопросы, после чего «признав дело достаточно разъясненным», земский начальник прекращал состязание сторон (ст. 48 Правил).

Правила установили запрет земскому начальнику собирать доказательства, он мог требовать это только от сторон (ст. 52 Правил). Правила допустили те же доказательства, что и в мировом производстве (свидетельские показания, собственное признание стороны, письменные доказательства, осмотр на месте, заключение сведущих людей). Земский начальник оценивал их «по внутреннему убеждению», и выносил решение. Он не мог присудить больше, чем требовал истец или то, что не было истребовано. Земский начальник мог ссылке каждой из сторон руководствоваться общеизвестными местными обычаями, если их применение допускалось законом или в случаях, не урегулированных законом (ст. 88 Правил).

Решения по искам на сумму не выше 30 руб. являлись окончательными и не подлежали обжалованию; решения земского начальника (в том числе заочные) по искам на сумму свыше 30 руб. являлись неокончательными и могли обжаловаться в апелляционном порядке. Апелляционные жалобы на решения земских начальников направлялись через них же в уездный съезд в месячный срок со дня объявления решения (ст. 11 Правил).

Разбирательство апелляционных жалоб на решения земских начальников разбирались так же, как и в первой инстанции (ст. 117 Правил). Земский начальник, на решение которого принесена была жалоба, не должен был принимать участие в рассмотрении этого дела в уездном съезде. Стороны извещались о заседании уездного съезда, но их неявка не приостанавливала рассмотрение дела.

Разбирательство начиналось докладом дела одним из членов, затем тяжущиеся могли дать объяснения, отвечали на вопросы, рассматривались представленные доказательства, допрашивались свидетели.

По делам несовершеннолетних, глухонемых, умалишенных, по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ, а также по делам, в которых истцами или ответчиками являлись железные дороги, товарищ прокурора давал свое заключение (ст. 123 Правил).

Уездный съезд выносил решение по существу, не возвращая его к новому производству земского начальника. Решение выносилось по большинству голосов, при равенстве голосов голос председательствующего давал перевес (ст. 125 Правил); они являлись окончательными и подлежали немедленному исполнению. Подача кассационной жалобы не останавливала исполнение.

Жалобы на окончательные решения земских начальников, городских судей, а также уездных съездов допускались в ограниченных случаях:

• при постановлении решения по делу, изъятому из ведомства земских начальников, городских судей и волостных судов;

• в случае допуска при производстве и решении дела столь существенного нарушения закона, что вследствие этого оно утрачивало значение решения;

• в случае открытия новых обстоятельств или в случае подлога, обнаруженного в актах, на которых решение основано;

• когда решение, вступившее в законную силу, нарушает права лиц, не участвовавших в деле и ходатайствующих вследствие этого о его отмене (ст. 129 Правил).

Кассационная жалоба на решение съезда должна была быть подана в месячный срок в губернское присутствие (на окончательное решение земского начальника - в уездный съезд). Участвующие в деле лица не вызывались на рассмотрение жалобы, но могли присутствовать при разбирательстве, а вот посторонние лица в заседание не допускались (ст. 135 Правил). Процедура кассационного разбирательства была еще проще: после доклада дела одним из непременных членов, после словесных объяснений сторон и заключение прокурора выносилось решение. В случае отмены решения дело возвращалось для нового рассмотрения либо земскому начальнику (тому же или другому), либо в уездный съезд (тот же или другой). Решения кассационной инстанции обжалованию не подлежали1. Губернские присутствия не мотивировали своих резолюций2.

3. Правила уголовного судопроизводства. Земский начальник приступал к разбирательству уголовных дел по жалобам потерпевших (устным или письменным), по сообщениям полиции или иных властей, а

1 Правила о понудительном исполнении по актам и охранительное судопроизводство земских начальников не рассматриваются.

Судебная газета. 1891. № 2.

также по непосредственному усмотрению, независимо от жалоб частных лиц (ст. 169 Правил). Впрочем, если он устанавливал, что данное уголовное дело ему не подсудно, он передавал его судебному следователю или прокурору (ст. 199 Правил). По делу могло быть проведено полицейское дознание с целью установления вины нарушителя, указанного потерпевшим.

Обвиняемого вызывали в заседание повесткой, и он обязан был являться лично, но по делам о проступках, за которые в законе установлено наказание не свыше ареста, он мог прислать вместо себя поверенного (о требованиях см. выше). Если обвиняемый в проступке, за который полагалось наказание не свыше ареста, не являлся в суд или не присылал поверенного, земский начальник мог вынести заочный приговор (ст. 210 Правил). Но такой приговор мог быть обжалован обвиняемым в апелляционном или кассационном порядке, либо обвиняемый мог потребовать у земского начальника нового рассмотрения дела (ст. 213 Правил). В случае неявки обвинителя (либо его представителя) по делам, которые могли окончиться примирение, земский начальник мог отказать в жалобе, в противном случае рассматривал дело без обвинителя (ст. 212 Правил). Обвинителем в делах, разрешаемых земскими начальниками, могли быть: полиция или другие административные власти - по делам, ими возбуждаемым; потерпевший от преступления (ст. 181 Правил).

В зависимости от тяжести преступления, в котором обвиняли лицо, к нему могли применяться меры пресечения - представление вида на жительство (если грозил арест или штраф) либо поручительство или залог, или даже личное задержание (если грозила тюрьма) (ст. 184 Правил).

Разбирательство уголовных дел земским начальником отличалось лапидарностью. Оно начиналось с заслушивания обвиняемого. Если обвиняемый не признавал себя виновным или не отвечал на вопросы, земский начальник переходил к допросу свидетелей и рассмотрению других доказательств. По делу могли производиться осмотры, освидетельствования, обыски - самим земским начальником или по его поручению полицией в присутствии двух понятых, хозяев помещений, а также участвующих в деле лиц (ст. 191 Правил). Могли также приглашаться сведущие в науках, искусстве, ремеслах, промысле люди (эксперты).

Выслушав стороны, рассмотрев и оценив «по внутреннему убеждению» все доказательства, земский начальник выносил приговор. Закон указывал, что каждое уголовное дело должно было разрешаться, по возможности, в одно заседание (ст. 200 Правил). Как и в гражданских делах, земский начальник должен был склонять стороны (потерпевшего и обвиняемого) к миру.

В случае признания обвиняемого виновным, к нему применялось наказание, взыскивались судебные издержки и возмещался имущественный вред потерпевшему. Если обвиняемый оправдывался, его сразу отпускали, более того, в случае установления что обвинение было «явно

недобросовестно», обвинитель приговаривался к возмещению судебных издержек и к вознаграждению обвиняемого за убытки (ст. 203 Правил).

Приговор земского начальника считался окончательным, если обвиняемый присуждался к внушению, замечанию или выговору, денежному взысканию не выше 15 рублей или аресту не свыше 3 дней или, когда вознаграждение за причиненный вред или убытки не превышало 30 рублей (ст. 206 Правил). Присужденный к заключению в тюрьму неокончательным приговором мог быть оставлен на свободе до вступления приговора в законную силу лишь по представлении залога или поручительства.

На неокончательные приговоры земских начальников стороны (или полиция, если дело возбуждалось по ее обращению) могли подавать в двухнедельный срок отзывы в уездный съезд, который рассматривал их в апелляционном порядке по процедуре, в принципе не отличавшейся от описанного выше гражданского судопроизводства. Если для сторон явка не была обязательной, то обвиняемые, которым грозило заключение в тюрьму, обязаны были являться в заседание съезда. Перед вынесением приговора товарищ прокурора объяснял значение представленных доказательств, указывал на относящиеся к делу законы и давал заключение о применении их в данном случае, после чего обвиняемый (если он присутствовал) произносил последнее слово (ст. 229 Правил).

Приговором съезда утверждался приговор земского начальника, либо выносился новый, но только в пределах отзыва (но наказание могло быть усилено). При равенстве голосов решающим был голос председателя, разделении голосов участников так, что голос председателя не мог дать перевеса, съезда выносился более мягкий к участи подсудимого (ст. 232 Правил).

Приговоры уездного съезда считались окончательными, не подлежали апелляции, но могли быть обжалованы сторонами или по протесту товарища прокурора в кассационном порядке в губернское присутствие, равно как и окончательные приговоры земских начальников (в съезд). Это могло происходить только по формальным основаниям (неподсудность дела земскому начальнику/волостному суду либо при допущении существенного нарушения закона при рассмотрении дела) (ст. 237 Правил).

Жалобы и протесты могли подаваться в двухнедельный срок. Они приостанавливали исполнение приговора, за исключением приговоров о денежных взысканиях. Процедуры рассмотрение дела и результаты кассационного обжалования аналогичны гражданскому судопроизводству.

В случае открытия новых обстоятельств, обнаруживающих невиновность осужденного или подложность доказательств, на которых был основан вступивший в законную силу обвинительный приговор земского начальника или уездного съезда, дело могло быть возобновлено только с разрешения Соединенного присутствия Первого и УКД Сената (ст. 243 Правил).

Профессиональная оценка институтов реформы 1889 г. в современной им литературе. Представляют интерес оценки современников-профессионалов новых институтов реформы местного суда 1889 г. с точки зрения права (а не политики).

1. Земские начальники.

Не политизированный, а профессиональный анализ организации и деятельности института земских начальников позволил авторам-современникам назвать его наиболее характерные черты, преимущественно недостатки. Особенности этого института и прямо противоположное отношение к нему со стороны представителей разных направлений общественной мысли, чинов государственного аппарата, обусловили то, что называемое одними в качестве недостатка, оценивалось как достоинства и преимущества другими.

Кожухар К.Я., исследовав многолетнюю практику этого института, пришел к убеждению, что в участке каждого земского начальника нет ни одного крестьянского учреждения, ни должностного лица, над которыми он не имел бы власти, и нет общественного дела, в которое он не имел бы права властно вмешиваться (разрешать, запрещать). Но он одновременно являлся и судьей, и мог в своих видах и интересах пользоваться по своему усмотрению и своею судебной властью для своих административных целей, мог привлекать к своему суду за неисполнение своих требований, являться судьей в своих делах1. Важнейший принцип правосудия - судья должен быть независим. Независимость административного органа рождала произвол, справедливо отмечал он.2

По мнению П.Н. Обнинского, к органическим недостаткам института земских участковых начальников следовало отнести: беспредельность «личного усмотрения» как главный масштаб решений и мероприятий; полную умышленно-предвзятую и откровенную невнимательность к закону («в этом институте сложилась профессиональная традиция - не считаться с законом»); охрану лишь земледельческих интересов во чтобы то ни стало3. В. Даневский писал о пристрастности земских начальников, особенно по таким категориям, как восстановление нарушенного владения и нарушению рабочими договора о найме в сельские работы «чувствительные для дворян категории дел»4. С другой стороны, отмечал гипертрофированное «попечительство» над крестьянами, выражавшееся только муштрованием, насильственным введением необязательного, запретами не воспрещенного, широкую эксплуатацию судебной розги и административных запретов.

Н.П. Дружинин справедливо отмечал, что отсутствие законности, правильного юридического обеспечения крестьян имели место и раньше, но

1 Кожухар К.Я. Земские начальники // Вестник права. 1905. № 5. С. 97.

2 Там же. С. 105.

о

Обнинский П.Н. Указ. соч. С. 42 и след.

4 Даневский В. По поводу предстоящей реформы нашего судоустройства. М., 1896. С. 17 -18.

закон 12 июля 1889 г. усилил этот порок. По его мнению, главные органические недостатки института земских начальников: смешение властей, изменение в отношении ответственности за преступления и проступки - в смысле ослабления наказания для крестьян и постоянно проживающих в селениях мещан, посадских, цеховых и ремесленников - с оставлением тех же наказаний за те же деяния для повсеместно живущих лиц прочих сословий, и, особенно, живущих в городе1.

И.В. Михайловский приводил факты низкого уровня технической стороны процессов у земских начальников. «Сплошь и рядом из приговора даже не видно, кто, кем и в чем именно обвинялся. Приговор - это хаотическая груда сырого материала, переписанного из дознания, которое прислано земскому начальнику «на распоряжение». Не имея никаких данных не только для привлечения кого-либо в качестве обвиняемого, но даже и для принятия дел к производству, земские начальники вызывали всех, допрошенных на дознании лиц, причем для вызова в качестве обвиняемого достаточно, чтобы кто-либо из вышеназванных лиц заявил, что подозревает такого-то. Во время судебного следствия свидетели нередко превращаются в обвиняемых, и в конце концов постановляется резолюция, не имеющая ни логической, ни юридической связи с остальной частью приговора.

Отождествление «подозрения» с «обвинением», превращение судьи в обвинителя, соединение в одно дело 50-ти разных дел только потому, что против всех обвиняемых предъявлено обвинение по одной и той же статье закона (производство дела и огульные обвинительные приговоры в таких случаях представляют типичные примеры полевого суда), привод обвиняемого без посылки ему установленной повестки, замена вызывных повесток «приказами о явке», объявляемыми массе лиц одновременно волостными урядниками, разбирательство дела с допросом многочисленных свидетелей при полном отсутствии в деле обвинителя и обвиняемого (дело «об опознанной у такого-то лошади, принадлежащей такому-то») и тысячи подобных технических промахов - представляют обычные явления у земских начальников». Они нередко использовали разбирательство дел, чтобы подчеркнуть свое превосходство и унизить простых крестьян. Один такой «судья» назначал дело на 9 утра, а приезжал к 7-ми вечера, причем наказывал тех, кто не дождался и ушел домой2.

Несомненным пороком действовавшей с 1889 г. системе местных судебных институтов было то, что они применяли разные процессуальные нормы: волостной суд - руководствовался Временным положением 12 июля 1889 г., земские начальники -Правилами 29 декабря 1889 г., уездный член окружного суда -Судебными уставами.

1 Дружинин Н.П. Юридическое положение крестьян. СПб, 1897. С. 160.

2

Михайловский И.В. Основные принципы организации уголовного суда. Томск, 1905. С. 270-271

Я. Городысский, автор наиболее полного обзора деятельности всех судебных институтов, созданных по закону 1889 г., обратил внимание на «сбивчивую подсудность» новых институтов. Изворотливые люди старались выбрать наиболее подходящую и наиболее удобный с точки зрения перспектив дела порядок процесса (в волостном суде, у земского начальника, или уездного члена окружного суда или в окружном суде). «В общем судебном строе слышатся резкие диссонансы. Дошло до того, что за один и тот же проступок различные суды назначают различные взыскания, что одно и то же деяние в одном случае признается преступным, в другом ненаказуемым»1. Органическим недостатком закона 12 июля 1889 г., было то, что в зависимости от случайных обстоятельств человек мог попасть или в юрисдикцию земского начальника (городского судьи) или волостного суда. Это приводило к тому, что наказание в итоге зависело не от свойства проступка, а от воли частного лица, заинтересованного в деле, притом обвинителя. А также от того, на какой территориальной единице проступок совершен (в селе или городе)2.

К.Д. Кафафов заключал: «Противникам удалось создать трещину в Судебных уставах - институт земских начальников. Цель была - поднять престиж дворянского сословия. Хотели сделать из поместных дворян маленьких английских лордов, но авторитет создается личными качествами и заслугами, а не искусственным мероприятием законодательного характера. Лордов не создали, авторитет дворянства, скорее уронили, да еще и ликвидировали мировой суд, хороший институт. Создали институт плохих

"5

судей и слабых администраторов» .

Земские начальники, по определению В.Д. Кузьмина-Караваева, представляли собой не суд, а орган административной власти, снабженный чуждыми ему судебными полномочиями4.

2. Городские судьи Городского судью называли «бледной тенью» уездного члена окружного суда, положение которого еще более щекотливое и опасное, так как «лавируя между Сциллой и Харибдой, «он не мог быть, не опираясь на несменяемость, достаточно бодрым и самостоятельным среди окружающего его административно-судебного элемента»5. В служебном положении городского судьи существовали аномалии, которые нередко приводили к

1 Городысский Я. Практика судебно-административных учреждений // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете 1896. № 3. С. 73-88.

Кремлев А. О некоторых недостатках реформы 12 июля 1889 г. // Журнал юридического общества при императорском СПб университете. 1894. Кн. 4. С. 101.

3 „ и

Кафафов К.Д. Воспоминания о внутренних делах Российской империи. // Вопросы истории. 2005. № 2. С. 84. Также см. примеры «опрощенного судоговорения» полусудебного - полуадминистративного: Обнинский П.Н. Мировые судьи и их преемники// Выборный мировой суд. Сб. статей. СПб, 1898. С. 49-51 и след.

4 Кузьмин-Караваев В.Д. Земство и деревня. 1898-1903. СПб, 1904. С.122.

5 Даневский В. Указ. соч. С. 24-25.

нежелательным недоразумениям1. С одной стороны, городской судья по должности был выше, чем земский начальник, но был уравнен с ним в части судопроизводства: оба действовали по Правилам 29 декабря 1889 г. и оба подчинены уездному съезду как апелляционной инстанции. Т.е. получалось, что лицо ведомства Министерства юстиции было подчинено органу ведомства МВД. Практика городских судей и земских начальников также различалась, так как у них разные руководители - окружной суд (МЮ) и МВД.2

3. Уездные члены окружного суда.

Должность уездного члена окружного суда даже противники реформы 1889 г. называли ее лучшей стороной. Это объяснялось тем, что это был несменяемый судебник чиновник, юрист, независимый от уездной и губернской администрации; он не был связан с данной местностью (в отличие от мировых судей и земских начальников), и, поэтому, был менее подвержен влиянию местный партий; МЮ, инициатор создания этого института, видело в нем единственное авторитетное лицо, участвовавшее в местном правосудии; оно сохраняло через него влияние на суд в уездах; Но эта непоследовательность реформы 1889 - уездный член как чисто судебный чиновник не вполне пришелся ко двору - администрация его не любила и

3

давила, отмечались даже случаи переводов в другую местность .

Должность уездного члена окружного суда было достаточно трудной и ответственной: ее отличали крайне разнообразные обязанности и непосильный труд. Ему требовались знания и мирового и общего -гражданского и уголовного - судопроизводства, и следственной, и нотариальной части, судопроизводства волостных судов, охранительного и исполнительного производства, правил счетоводства (депозиты). Годовая нагрузка уездного члена окружного суда была небольшой - 120-200 дел, иногда доходила да 500 дел в год. Но у них не было своей камеры для суждения дел. Обычно уездные члены заседали в помещениях съездов, с разрешения предводителей дворянства или председателей земских управ. Но

4

это - одолжение, а значит, давало возможность попросить о взаимности .

К.Д. Кафафов, напротив, признавал, должность уездного члена окружного суда какой-то уродливой надстройкой к стройному зданию Судебных уставов. «Уездный член был, собственно, дядькой для малоопытных судей, и, как избалованное дитя не любит своих требовательных дядек, так и земские начальники не любили своего уездного

1 Кремлев А. Указ. соч. С. 90-108.

2 Городыский Я. Указ. соч. // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете. 1896. Кн. 2. С. 66.

3 Даневский В. Указ. соч. С. 23 и след.

4 Городыский Я. Указ. соч. // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете. 1895. Кн.6. С. 51-84.

дядьку и терпели его, во-первых, потому, что требовал закон, а во-вторых, потому что этот дядька работал на всех и за всех»1.

4. Уездные съезды (судебные присутствия).

Негативная сторона уездного съезда - слабость чисто судебного элемента, подавляемого административным и судебно-административным элементами: уездный член - единственный юрист; городской судья -возможный, но не всегда юрист (т.е., 1-2 судьи - против 3-4, или даже 5 администраторов). Только почетные мировые судьи могли иногда восстановить равновесие2. Реальное участие членов съезда в его заседаниях отличалось отсутствием системы и порядка. Предводители дворянства смотрели на работу в съезде как на непосильную и скучную, вели заседания безучастно, и вовсе устранялись от председательствования, передавая эту функцию уездному члену окружного суда, который часто был двигателем дел в уездном съезде, нередко подсказывал председателю, что нужно говорить, какие процессуальные действия совершать. Другие активные участники уездного съезда - городские судьи того города, где находится съезд; они чаще других членов заседали в судебном присутствии. Земские начальники посещали съезд реже. Почетные мировые судьи появлялись на съезде в качестве добровольцев. Иногда из-за неприбытия других членов присутствия сидят двое - уездный член окружного суда и городской судья и ждут, вдруг, кто еще явится. Придет почетный мировой судья - открывают

3

«съезд земских начальников» .

Оставляла желать большего правовая культура процесса в уездном съезде. Хорошей иллюстрацией этого служит одно публично объявленное решение уездного съезда, заключительная часть которого начиналась так: «.сообразив изложенные обстоятельства дела, уездный съезд по всем

4

статьям закона постановил.» .

Современники весьма критично описывали заседания уездных съездов (беспорядок, отсутствие каких бы то ни было твердых правил для работы, привычка все делать халатно, на авось, случайность), которые видели свою задачу в том, чтобы «не уронить престиж власти» отменой приговора. Вместо поддержания законности они поддерживали престижи власти5.

5. Губернские присутствия.

Едва ли не самая темная сторона реформы 1889 г. - деятельность губернского присутствия, самого неудачного порожденного ею учреждения6,

1 Кафафов К.Д. Указ. соч. С. 85 и след.

2 Даневский В. Указ. соч. С. 27

3 „

Городыский Я. Указ. соч. // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете. 1896. Кн. 2. С. 63.

4 Обнинский П.Н. Указ. соч. С. 65.

5 Михайловский И.В. Указ. соч. С. 272-274

учреждения1, в качестве кассационного суда; оно было, по словам И.В. Михайловского, «пародией на кассационный суд» .

Кассационные департаменты Сената были для «местной юстиции образца 1889 г.» заменены 40 (!) кассационными инстанциями. Отцы судебной реформы 1864 г. были озабочены единством кассационного суда, чтобы избежать различных толкований закона, ибо это могло бы «отнять у граждан возможность рассчитывать на силу гражданского закона, на его неприкосновенность и нерушимость», получится не улучшение судебной части, а «самое ужасное зло», так как граждане не будут знать, что законно, а что противно закону, и потеряют сознание о своих правах и обязанностях». В 1889 г. это «ужасное зло» было сотворено.

Передача губернским присутствиям прав кассационного суда не была оправдана - их состав (только один юрист!) не соответствовал сложности возлагаемых на них задач. Это признавали даже сторонники судебно-административной реформы4. У губернского присутствия не было авторитета кассационных департаментов Сената (где работали лучшие юристы России).

Закон (ст. 130 Положения) устанавливал, что «когда министр юстиции из дошедших до него сведений усмотрит, что губернское присутствие при разбирательстве или решении судебного дела допустит явное отступление от истинного смысла закона, то по сношению с министром внутренних дел, он предлагает о сем Правительствующему сенату для установления правильного и единообразного применения закона и восстановления нарушенного порядка». Иными словами, закон допускал, что губернское присутствие -кассационная инстанция (!), в принципе, может допустить явное нарушение закона5.

Практика губернских присутствий имела чисто местное значение и была разнообразна, в отличие от практики кассационных департаментов Сената. 6 Более того, слабый состав присутствий был причиной явно несуразных решений. Так, благодаря явно ошибочному приговору К. уездного съезда, жалоба на который была оставлена губернским присутствием без последствий, обвиняемый просидел в тюрьме 6 месяцев, а потом, вследствие отмены определения губернского присутствия Сенатом и

п

нового разбора дела, был оправдан. В другом губернском присутствии был заведен такой «порядок»: дела вовсе не докладывались в заседаниях, а печатные бланки резолюций об оставлении кассационных жалоб без последствий подписывались членами присутствия, не знакомыми с делами

1 Даневский В. Указ. соч. С. 27.

2

Михайловский И.В. Указ. соч. С. 274.

См.: Джаншиев Г.А. Основы суд. реформы. С. 329.

4 См.: Городысский Я. Указ. соч. // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете 1896. № 3. С. 86-88.

5 Там же. С. 72.

6 Там же С. 72.

7 Право. 1900. № 33.

даже по заголовкам. Отменялись лишь решения по тем делам, где имелись в виду частные ходатайства влиятельных лиц, или где опять-таки частным образом было сообщено кому следует, что в деле необходимо поддержать «престиж власти»; в таких случаях на обложке дела ставился условный знак и тогда секретарь подкладывал резолюции об отмене решения.

Еще в одном губернском присутствии назначались обычно по 200 дел в одно заседание, которое продолжалось час или два. Тоже отпечатывали бланк с отказом с одним мотивом «не находя кассационных поводов»; для отмены - другой бланк с мотивом «ввиду того, что съезд не вошел в рассмотрение всех обстоятельств дела»1. В Ярославле губернское присутствие назначило на один день 48 гражданских и 33 уголовных дела; в другой день - 56 гражданских 19 дел по частным производствам, третий - 76 дел2. Сообщалось, как одно губернское присутствие рассматривало в час от 50 до 100 дел (в кассационном порядке); проводились закрытые заседания, чтобы судьям не нужно было вставать из-за стола для совещания по

3

решению .

Официальные оценки

Первые годы работы земских начальников и связанных с ними институтов не отмечены официальными оценками или критикой. После создания Комиссии Н.В. Муравьева, после пятилетнего молчания, в адрес «судебных» институтов 1889 г. полетели официальные стрелы критики. Как на Совещании прокуроров и председателей судебных палат (об этом см. ниже), так и в ревизионных отчетах судебных органов можно найти много материалов, содержащих критику земских начальников. Так, в отзыве старшего председателя СПб судебной палаты отмечалось, что значительное большинство земских начальников не имеет ни теоретической, ни практической подготовки, необходимой для отправления правосудия, они относятся к законам с суеверным страхом или с высокомерием, как к излишней безразличной формалистике; иногда ими нарушались обряды и формы судопроизводства, и нарушения оправдались тем, что закон, на их «просвещенный взгляд», слишком формален. «Отмена решений воспринимались ими как узкий судебный формализм, как чуть ли не умышленный подрыв значения и престижа земского начальник» (отзыв прокурора СПб судебной палаты)4.

Прокурор Харьковской судебной палаты обратил внимание на противостояние администрации и суда, результатом которого был, например, факт посылки одним губернатором конфиденциальных писем председателям уездных съездов, в которых рекомендовалось судебно-административным чинам не подчиняться при разрешении дел мнениями судебных чинов, а

1 Михайловский И.В. Указ. соч. С. 275.

2

2 Дружинин Н.П. Указ. соч. С. 166.

3 „

Анисимов С. До чего мы обессудили и какой нам нужен суд. Ростов-н/Д, 1906.

4 Судебные уставы. за пятьдесят лет. Т. 2. С. 703-704.

поступать по своему разумению1. «По делам крестьян земские начальники менее всего ориентировались на закон, отказывая, например, в иске потому, что истец или ответчик пьяница». - отмечалось в отзыве старшего

о

председателя Одесской судебной палаты.

«Некоторые земские начальники старались доказать, что им возможно безнаказанно делать если не все, то очень многое: они, например, принимали к рассмотрению дела на сумму 500 руб., подсудные уездному члену окружного суда (председатель Московской судебной палаты) . «Законность не в почете у земских начальников», - с неудовольствием писал председатель Харьковской судебной палаты4. «В исках отказывалось, несмотря на полную доказанность, потому что истцами являлись лица более состоятельные, нежели ответчики, следовательно, «кулаки и мироеды»; подсудимые присуждались за деяния явно не противозаконные, причем мотивом выставлялась полная безнравственность, по мнению земских начальников, осужденных», - говорилось в отзыве председателя СПб судебной палаты. Необходимо, однако, отметить, что Комиссия Муравьева так и не стала обсуждать вопрос о ликвидации земских начальников прямо, признав, что это полномочия МВД.

Министр юстиции в 1908 г. вынужден был с сожалением признать, что земские начальники постоянно стремились «вносить в судебное дело приемы административного усмотрения, в самом корне подрывая этим доверие к своей деятельности в качестве органов судебной власти».5

Представители администрации, видевшие в земских начальниках продолжение правительственной власти на местах, в отличие от представителей судебной власти, как правило, высоко оценивали их деятельность. Летом 1894 г. МВД разослало губернаторам запросы об уровне судебной деятельности земских начальников, и получило весьма позитивные ответы. Так, губернатор Вятской губернии Анисьин отметил, что ревизия дел земских начальников свидетельствует о быстроте их разрешения, не мешает административным обязанностям. Поэтому ничего не нужно менять. Аналогичные выводы сделали Полтавский, Курский и Ярославский губернаторы.6 Одобрил кадровый состав земских начальников Вятский губернатор7. Интересно замечание последнего: если судебные полномочия у земских начальников отобрать, будет меньше желающих попасть на эти должности8. Нам представляется, что именно возможности лихоимства в ходе судебной деятельности так привлекали людей не сведущих в праве.

1 Там же. С. 704.

2 Там же. С. 705.

3 Там же. С. 706.

4 Там же.

5 Цит. по: Арсеньев К.К. Выборный мировой суд и его организация // Вестник Европы. 1908. № 6. С. 806.

6 Цит. по: Гурьянов М.М. Указ. соч. С. 143.

7 Там же. С. 147-148

8 Там же. С. 143-144

Петербургский губернатор граф Толь заявлял, что «влияние судебных учреждений на улучшение нравов населения незаметно», а вот земские начальники оказывают «несравненно большее влияние, внеся в народ обаяние власти и сознание трудности избежания наказания» 1. Вместе с тем, ряд губернаторов (Владимирский, Вологодский, Вятский, Калужский, Рязанский, Тульский, Ярославский, Бессарабский губернаторы) отметили «сочувственное отношение» судейских чиновников к земским начальникам и другим институтам, созданным по закону 1889 г., и, разумеется, хвалили за это судебное ведомство и, наоборот, критиковали, если оно не принимало их

о

всерьез (Новгородский, Нижегородский губернаторы) .

Другие результаты дала лишь ревизия управляющего земским отделом МВД В.И. Гурко в 1904 г. в Курской, Екатеринославской, Нижегородской и Харьковской губерниях (проверено около 100 земских начальников).

В отчете он признавал, что «судебные полномочия, составлявшие по первоначальным положениям нечто органически целое с теми прерогативами государственного управления, которые были им (земским начальникам) предоставлены, оказались в некотором роде посторонним придатком в деятельности земского начальника» . Вывод был неутешителен: нельзя признать судебную деятельность земских начальников удовлетворительной. Главные ее недостатки - отсутствие быстроты4 (всего по 200 дел в год, напомним для сравнения - 2400 дел в год у мировой судьи), фактическая негласность, слабая репрессия по уголовным делам, частные нарушения в применении закона. Было предложено изъять судебные дела у земских начальников и передать в судебные учреждения, созданные по Судебным уставам 1864 г. 5

Самооценка судебной практики земских начальников. Интересным источником информации о судебной деятельности земских начальников являются их собственные воспоминания6. Некоторые земские начальники, сетовали на то, что судебная деятельность, к которой они, по сути, были не

п

готовы, отнимала у них слишком много времени (от 50-90% времени ), не позволяя полноценно заниматься делами административными; считали, что

1 Высочайше утв. Комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Подготовительные материалы. Т. Х. СПб, 1895. С. 10.

2 Там же. С. 15-17.

См.: Щедрина Ю.В. Судебные учреждения российской провинции во второй половине XIX - начале XX веков: На примере Курской губернии. Дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2002. С. 173

4 При ревизии дел у земских начальников Тамбовской губернии выяснилось, что дела лежали без движения по 4 года. См.: Бузанова Н.А. Указ. соч. С. 102.

5 Гурьянов М М. Указ. соч. С. 144-145

6 См.: Б.Ж. О земских начальниках, их съездах и о деятельности сих учреждений. СПб, 1898; Записки земского начальника Александра Новикова. СПб, 1899; Янович В. Итоги шестилетия. Заметки земского начальника. Пермь, 1902; Поливанов В. Записки земского начальника // Русская мысль. 1917. № 4. С. 122-126.

7 Янович В. Указ. соч. С. 31-32.

нужно разделить судебные и административные полномочия - тогда было бы больше пользы для административного дела1. Они - судьи в 100-миллионной деревенской России, но правосудие было потеряно в лице земских начальников; крестьянин не чувствовал себя и свои права защищенными, писал один из земских начальников2.

Смешение власти (административной и судебной) привело к тому, что земский начальник забывал, что он Судья, и помнит только, что он «покровитель, опекун, обязанный пещись» и проч. о вверенных его надзору. Прямым последствием было нарушение равновесия правосудия3. Отмечались Отмечались ими и трудно объяснимые проблемы с подсудностью между новыми институтами: за лесопорубку судили у земского начальника, а за кражу уже распиленных дров - волостные суды4. Превращение гражданских дел в уголовные и обратно было у судей-администраторов обычным явлением.

В. Поливанов описал заседание уездного съезда, разбор судебных дел по апелляции как «жалкое зрелище», признал: «очень может быть, что мы вынесли массу неправосудных решений»5. Земский начальник, скрывшийся под инициалами «Б.Ж.», писал, что приходилось часто слышать в уездном съезде: «Господа, но, однако, Семен Петрович очень обидится, если мы отменим его решение» и т.п. («уважают решения сослуживцев - если он отменит решение другого, тот отменит его решение»). Он прямо называл уездные съезды «полным юридическим абсурдом»6.

А. Новиков в таких же красках дал оценку губернскому присутствию, состав которого (преимущественно административный) не выдерживал никакой критики. Полная зависимость от председателя - губернатора, с одной стороны, привычка смотреть на дела административными глазами - с другой, никогда не позволяла его членам быть настоящими судьями7. Упрощенная система в губернском присутствии: если со стороны судебных лиц (председатель окружного суда, и прокурор, который давал заключение) не было возражений и они предварительно соглашались с докладчиком и непременным членом, то дело не докладывалось. Благодаря такой упрощенной системе губернатор Нижегородской губернии Н.М. Баранов ухитрялся за час пропускать от 160 до 200 дел. Такая система существовала почти везде и такой суд нельзя назвать совершенным, заключал он8.

Непременный член Н-ского губернского присутствия А.И.З. сообщал, что в течение всей его службы бывало ежегодно 24 заседания губернского

1 См.: Там же. С. 32.

2 Б.Ж. Указ. соч. С. 4.

3 Там же. С. 3.

4 Янович В. Указ. соч. С. 25-26.

5 Поливанов В. Указ. соч. С. 122-126. В таких же тонах описана обстановка уездного съезда и В. Яновичем. См.: Янович В. Указ. соч. С.101.

6 Б.Ж. О Указ. соч. С.7-8.

Записки земского начальника Александра Новикова. С. 137.

о

Кафафов К.Д. Указ. соч. С. 86.

присутствия по судебно-кассационным делам, заседание длилось 2 часа; в каждое заседание он докладывал в среднем 100 дел (за 120 минут!!!) или 2400 дел ежегодно1. Т.е., на каждое решение по кассации уходило 90 секунд! (причем, в это время должны быть изложены мнения всех присутствующих членов, как требовал закон.

Практика

В литературе рубежа веков можно найти совершенно удивительные примеры «правосудия», осуществляемого земскими начальниками и являющиеся яркими иллюстрациями профессионального уровня этих новоявленных «судей».

Так земский начальник Е. уезда осудил крестьянина Х. в тюрьму на 1 год за конокрадство. Приговор мотивирован так: «обвиняемый не мог представить никаких доказательств своей невиновности и кроме того он вполне известен как человек, безусловно испорченный и вредно влияющий на местное население»2.

Вот как описан «процесс» у одного из земских начальников (Вятская губерния): перед судейским столиком выстроились 7 женщин, которые по очереди отвечали на вопросы земского начальника.

- Ну что, варила кумышку , спросил он первую.

- Варила, скучным голосом ответила баба. -А ты варила?

-Варила.

- А ты варила? -Варила.

Так были опрошены 7 баб, и все признали свою виновность.

- Ну вот, чтобы впредь вам варить неповадно было, так по три рубля штрафа с каждой, а не будет чем платить, так на день в волость клопов кормить пожалуйте, а теперь, шагом марш. Уходите. Суд кончился. С тем же скучным и усталым видом, бабы, одна вслед за другой выходили в двери. Видно было, что к суду они относились как к скучной и ненужной формальности.4

Один из курьезных образчиков судебной практики земских начальников выглядел так. В судебном заседании в камере земского начальника один крестьянин взыскивал с другого 50 руб. Доказательств никаких, но обе стороны упорно настаивали на своих требованиях и объяснениях. Земский начальник беспомощно озирается и вдруг среди публики замечает волостного старшину. «А, Иван Петрович, поди-ка, брат, сюда!» (Старшина подходит). «Скажи-ка, брат, что это за люди?» (указывает

1 Б.Ж. О земских начальниках, их съездах и о деятельности сих учреждений. С. 12-13.

2 Михайловский И.В. Основные принципы организации уголовного суда. Томск, 1905. С. 270.

3 Кумышка (молочная водка) - удмуртский национальный алкогольный напиток домашнего производства.

4 Поливанов В. Указ. соч. С. 112.

на тяжущихся). «Да, признаться сказать, оба подлецы, Ваше Высокородие!». «Ну-ка посади их обоих в холодную»1.

В уездный съезд поступило прошение: «Я ни на что не жалуюсь, а просто прошу съезд разъяснить мне: какой из двух приговоров земского начальника Х. по моему делу имеет преимущественную силу законного решения, а именно приговор (от такого-то числа и месяца), которым я признан виновным в краже и приговорен к тюремному заключению, или от (числа, месяца - позднейший), которым я по тому же делу оправдан». Съезд затребовал дело и действительно оказалось 2 противоречащих друг другу приговора с интервалом 3 месяца. Земский начальник сослался на плута-письмоводителя в объяснение казуса2.

Крестьянка Авдотья Х. искала с мещанина Б., проживавшего в том же селе, корову с телкой. Она продала ему корову. Корову покупатель взял, а деньги не уплатил, корова тем временем отелилась. Ответчик корову соглашался вернуть, но телочку посчитал своей, так как корова отелилась у него. Земский начальник, допросив ряд свидетелей, приговорил ответчика и. двух свидетелей к аресту на 10 дней, о корове же и о телке в приговоре не сказал ни слова. Дело было обжаловано в уездном съезде всеми

3

участниками процесса ...

Один земский начальник присудил к аресту на 3 часа 15 минут, другой признал дело себе не подсудным, «ибо оценка свидетельских показаний составляет компетенцию общих судебных мест», третий присудил крестьянина, случившего свою кобылу с чужим жеребцом, виновным «в растрате семени чужого жеребца»4. Были случаи «оставления в сильном подозрении» и привлечения к уголовной ответственности домовладельца, вырывшего во дворе яму, в которую упала чужая корова: он был приговорен за непринятие мер предосторожности против «скотских падежей»; иногда виновные в проступках, караемых денежными штрафами, присуждались к тюремному заключению5. Таковы были обыкновения судебной практики земских начальников в конце Х1Х-начале ХХ в.

Общие итоговые оценки.

Подводя итоги характеристике судебных институтов местной юстиции, введенных законом 12 июля 1889 г., следует заключить следующее. Введение земских начальников (как и связанных с ними институтов) и одновременная ликвидация мировой юстиции в 43 губерниях «коренной» России была самым откровенно реакционным мероприятием судебной контрреформы (по выражению одного из современников, «катастрофа 1889 года»). Оно имело многоцелевой характер: это, прежде всего, укрепление роли дворянства в местной управлении и

1 Судебная реформа / Под. ред. Н.В. Давыдова и Н.Н. Полянского. М., 1915. С. 166.

о

Кафафов К.Д. Указ. соч. С. 85.

3 Кафафов К.Д. Указ. соч. С. 85.

4 Судебные уставы. за пятьдесят лет. Т. 2. С. 706.

5 Там же. С. 705.

усиление их контроля за крестьянским самоуправлением и обычным правосудием в волостных судах. Закон 12 июля 1889 г. открыл «новую дворянскую эру». Земские начальники (вооруженные огромной административной и судебной властью) - местные землевладельцы, у которых были свои собственные интересы, не всегда согласующиеся с местным сельским населением. При таких условиях они могли вносить и действительно вносили в суд произвол и пристрастие, особенно по делам, в которых речь шла об интересах дворянского сословия, т.е. превращались в судью в своем собственном деле. Это был возврат к принципам сословного государственного строя, к сословным привилегиям, к удовлетворению эгоистических интересов правящего меньшинства. Наступившая относительная простота местного управления и суда была куплена дорогой ценой: произвол, выход за рамки закона (по выражению П.Обнинского,

«гибельные последствии противоестественного судебно-административного союза»).

Творцы этой реформы имели в виду создание суда, близкого населению (прежде всего крестьянскому), и, надо признать, они этой цели отчасти достигли (впрочем, число земских начальников вместе с городскими судьями и уездными членами окружных судов сопоставимо с числом мировых судей). Но какой ценой? Все остальные принципы правосудия были принесены в жертву этой «близости», поскольку их проведение препятствовало наиболее полному ее осуществлению.

Реформа местной юстиции 1889 г. стала важным шагом в реализации долговременной политики по бюрократизации правосудия в стране. Общий тренд всех этих мер заключался в том, чтобы превратить местный суд в орудие власти, из судей сделать чиновников. Эти меры стали кульминационным пунктом стремлений, враждебных основным принципам Судебных Уставов, выражением воли консервативной политической элиты, видевшей в усилении административной власти «универсальное средство от всех зол»1. Избыточность административных и судебных полномочий обусловила то, что земские начальники были заражены «болезнью власти»,

л

которую даже сам К.П. Победоносцев называл «гипертрофией власти» .

Эта реформа нанесла несколько тяжелых ударов по основополагающим принципам Уставов: соединение судебной и административной власти, и, как следствие, утрата независимости этими новыми судебными институтами, и возвращение сословности, замена выборного порядка назначением, уничтожение несменяемости. В судебной деятельности земских начальников слишком велико было их личное усмотрение, они были обособлены от судебных органов, проникнуты своеобразными взглядами на задачи судебной деятельности и особыми профессиональными традициями. В их глазах был силен «принцип поддержания авторитета власти, принцип столь глубоко чуждый идее правосудия» .

1 Михайловский И.В. Указ. соч. С. 267.

о

Московский сборник / Под ред. К.П. Победоносцева. СПб, 1896. С. 253.

3

Кузьмин-Караваев В.Д. Земство и деревня. С. 114.

«Отцы» реформы 1889 г. планировали упростить порядок судопроизводства у земских начальников и городских судей по сравнению с мировыми судьями. Но на самом деле реформа 1889 г. лишь отчасти сделала местный суд более доступным уездному населению. Но с этого времени нормы материального и процессуального права применялись менее квалифицированными земскими начальниками, что понижало шансы на более правильное судопроизводство и истолкование закона. Право жалобы в рамках новых институтов было сведено на нет: обжалование решения нередко рассматривалось как личное оскорбление земского начальника. Можно констатировать что для жителей 43 губерний, где были введены земские начальники, были, по сути, отменены прежние гарантии правосудия.

После 1889 г. российское судоустройство еще более усложнилось: действовало 11 судебных институтов и порядков; а для крестьян - 12 судов одной первой инстанции.

Едва ли не самым тяжелым последствием реформы 1889 г. следует признать усилившуюся пестроту местного судопроизводства. Современники отмечали, что едва ли не в каждом участке - свои судебные порядки1. Эффект этот усиливался введением нового кассационного порядка, когда вместо единого кассационного суда в лице департаментов Сената было введено 40 «местных Сенатов», что, несомненно вело к «дроблению законности»2. Подрывался де факто принцип Основных законов, что «Российская империя управляется на твердом основании законов».

В современной литературе преодолен один из штампов советской историографии об исключительно плохом составе корпуса земских начальников и абсолютно негативных характеристиках их деятельности. Действительно, среди них были и хорошие чиновники, вполне порядочные люди, которые пеклись о порученном деле. Но эти исключения как раз подтверждают правило. Именно вследствие того, что успешность института покоится не на правовых основаниях, а на личных качествах акторов, свидетельствует об органической порочности данного института.

И в завершении следует сказать, что дефицит правосознания у крестьянского населения, о котором многократно писали современники, не только не был устранен, но усилился вследствие усиления произвола земских начальников и связанных с ними институтов Действовавший в «коренной» России до 1889 г. мировой институт, взраставший у крестьян ростки правовой культуры, был ликвидирован, а судебный произвол земских начальников поддерживал в деревне общий правовой «беспредел».

В разгар революции 1905 г., с начало эпохи парламентаризма, на думском уровне стали громко раздаваться призывы к ликвидации земских

1 Там же. С. 354.

2 Впоследствии подобный недопустимый юридический феномен, но в связи с другим вопросом, В.И. Ленин афористично назовет «Калужской и Казанской законностью». (См.: Ленин В.И. О двойном подчинении и законности // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 199-200).

начальников. И.В. Гессен заявил в II Государственной Думе: «Я не знаю, что мне сказать о земских начальниках, какие слова могу найти для того, чтобы наглядно изобразить ту бездну произвола и насилия, которую они внесли в русскую жизнь, какие выражения я мог бы употребить, которые соответствовали хотя бы в малейшей степени той несмываемой обиде, которую, несомненно испытывают при одном воспоминании о земских начальниках?»1. Правительство пришло, наконец, (т.е., спустя почти 20 лет) к убеждению о необходимости возврата к «старой доброй» мировой юстиции и, после долгих (5 лет!) обсуждений пошла на новую реформу местного суда.

По закону 15 июня 1912 г. мировые суды были восстановлены, а волостные суды переходили под их контроль (об этом см. ниже). Однако эта реформа проводилась очень медленно. Вступив в силу лишь 1 января 1914 г. и лишь в 10 губерниях юга России, и охватив к 1917 г. лишь 20 губерний, закон 1912 г. не ликвидировал окончательно судебный институт в лице земских начальников, которые «дотянули» до октября 1917 г., после чего ушли в вечность, как и иные институты прежней государственности.

Библиографический список:

1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. Тома 9,11,12.

2. Б.Ж. О земских начальниках, их съездах и о деятельности сих учреждений. СПб, 1898.

3. Городыский Я. Практика судебно-административных учреждений // Журнал юридического общества при Санкт-Петербургском университете. 1895. Кн.6; 1896. Кн.2, 3.

4. Горская Н.И. Выборный мировой суд России второй половины XIX века. Смоленск, 2008.

5. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970. С. 366-401.

6. Либерман А.А. Состав института земских начальников // Вопросы истории. 1976. № 8. С. 200-204.

7. Полянский Н. Н. Мировой суд // Суд и права личности. Сб. статей под ред. Н.В. Давыдова и Н.Н. Полянского. М., 2005.

8. Обнинский П.Н. Мировые судьи и их преемники// Выборный мировой суд. Сб. статей. СПб, 1898.

9. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. за пятьдесят лет. В 2-х тт. СПб, 1914.

10. Титов А.А. О мировых судьях и земских начальниках. М., 1906.

1 Цит. по: Коц Е.С. Местный суд и его реформа СПб, 1913. С. 21.