CC BY
51
Галкин П.В.
Земские избирательные кампании и административный надзор на рубеже XIX - ХХ веков (по материалам Московской губернии)
В отечественной историографии проблемам реформирования земского избирательного законодательства посвящено немало обобщающих трудов1. Наряду с ними изданы монографические работы, в которых на региональном материале рассматривается и правопримененительная практика2. Однако, по-прежнему, остаются малоизученными такие аспекты, как проведение избирательных кампаний и связанный с этим административный надзор. Данная статья представляет собою попытку заполнить имеющуюся лакуну на примере выборов, проводившихся в Московской губернии на рубеже XIX - ХХ веков.
Нормы избирательного права, введенные по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.»3, предусматривали деление избирателей на три курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. При этом по первой курии вводился высокий имущественный ценз (в Московской губернии он составлял 200 десятин или 15 тысяч рублей по стоимости другого недвижимого имущества), что предполагало преимущественное участие в выборах представителей дворянства. Однако в промышленно развитых местностях в течение двух десятилетий купцы и зажиточные крестьяне выкупили большую часть поступивших в продажу земель и стали доминировать в земских собраниях. Для того, чтобы вернуть лидирующее положение дворянам, в 1890 г. было проведено реформирование земского законодательства. По новому «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» избирателями первой и самой многочисленной в земских собраниях курии могли быть только дворяне, а все остальные владельцы недвижимости, как в сельской местности, так и в городах составили вторую курию. При этом размер имущественного ценза в Московской губернии был оставлен прежний. Граждане, располагавшие собственностью, превышавшей 1/10 часть имущественного ценза, относились к разряду неполноцензовых избирателей. Они участвовали в предварительных съездах по выборам уполномоченных на собрание избирателей с полным цензом. Определение избирательного права по совокупности двух различных видов имуществ, из которых каждое в отдельности было меньше полного ценза, не допускалось. Правом участия в выборе гласных по первым двум куриям пользовались лица, состоящие в русском подданстве, а также благотворительные и учебные учреждения, торговые и промышленные общества, товарищества и компании при условии, что они владеют собственностью в пределах уезда в течение одного года. Требования закона о годичном сроке владения имуществом было введено с целью оградить земство от лиц, не имеющих «достаточно прочной связи с данной местностью и знакомства с её интересами»4.
1 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 года. М., 1968; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Шутов А.Ю. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М., 1997; Его же. Земские выборы в истории России (1864-1917 гг.): Исследование избирательных систем. М., 1997.
2 Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX веков). М., 2001; Чирков М.С. Земство и власть в российской империи, 1890-1916: (по материалам Самарской губернии). Самара, 2006; Ярцев А.А. Сенат и земство: административная юстиция и местное самоуправление в дореволюционной России. 1864-1890. Калининград, 2008.
3 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т.39. Отд.1. СПб., 1867. № 40457.
4 Мыш М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. 5-е изд. Т.1. СПб., 1910. С. 46 (далее - Мыш М.И. Положение 1890 г.).
Для контроля за законностью земских выборов и постановлений земских собраний учреждался новый орган - губернское по земским делам присутствие (такое название просуществовало с 1890 по 1892 гг.). После проведения городской контрреформы в 1892 г. произошло его объединение с присутствием по городским делам, после чего этот орган стал называться губернским по земским и городским делам присутствием. В состав присутствия входили: губернатор (председатель присутствия), вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющий Казенною палатою, прокурор Окружного суда, председатель губернской земской управы и один из губернских земских гласных, а также городской голова губернского города и непременный член присутствия от министерства внутренних дел, отвечавший за ведение документации присутствия. В ходе избирательной кампании основной задачей присутствия являлось рассмотрение жалоб на проведение выборов, и, в случае выявления серьезных нарушений закона, могло быть вынесено решение об их отмене и назначении новых выборов5.
Все члены губернского по земским и городским делам присутствия лишались права участия в земских выборах. Наряду с ними, не могли участвовать в выборах священнослужители, полицейские и работники прокуратуры. Так же, как и в прежнем законе, лишались избирательных прав лица, судимые и состоящие под следствием или надзором полиции.
Избирательные права по крестьянской курии оставались без существенных изменений: они распространялись на домохозяев, и избрание лиц из других сословий теперь не допускалось. Выборы проходили сначала на сельских, а затем на волостных сходах, где избиралось по одному кандидату от волости.
Первая избирательная кампания, проходившая по новому Положению, пришлась на 1891 г., и главным ее отличием стали разнообразные запросы уездных земских управ относительно применения отдельных норм закона по второй курии. Так, Серпуховская управа обратилась в губернское по земским и городским делам присутствие с вопросом о включении в избирательные списки местного городского общества, которое владело 645 десятинами земли. В ответе присутствия было предписано исключить городское общество из списка избирателей, потому что в соответствии со ст. 57 нового земского Положения городской голова являлся представителем уездного центра в земском собрании6. Рузская управа внесла на рассмотрение присутствия предложение о разделении второй курии на два съезда - землевладельцев и владельцев других видов имущества. В качестве аргументов земцами указывалось, что «...соединение ... в одном избирательном съезде не в достаточной степени уравняло бы права владельцев того и другого вида имуществ и могло бы иметь своим последствием преимущество относительно избрания для владельцев одного вида имущества в ущерб владельцам имуществ другого вида и таким образом не было бы достигнуто должное равенство в избрании уполномоченных»7. Постановлением присутствия это предложение было отклонено, с чем согласился и министр внутренних дел И.Н. Дурново8.
При составлении избирательных списков в Московском уезде губернатор заявил протест в отношении включения в них московского городского управления по владению территорией, занятой городскими бойнями, императорского скакового общества и общества охотников скакового дела, владеющих землями в уезде, а также нескольких лиц иудейского вероисповедания9. Присутствие согласилось со всеми
5 Мыш М.И. Положение 1890 г. С. 35, 71.
6 Центральный исторический архив г. Москвы (далее - ЦИАМ). Ф. 17. Оп. 65. Д. 308. Л. 37-37об.
7 Там же. Оп. 44. Д. 173. Л. 63об.
8 Там же. Л. 65-66.
9 Там же. Ф. 65. Оп. 74. Д. 579. Л. 14.
доводами губернатора, посчитав, что вышеперечисленные Общества не подходят под перечень, установленный законом10, и напомнив, что евреи по Положению 1890 г. были лишены избирательных прав11. В итоге все они были исключены из списка избирателей. Данный эпизод показывает, что по новому закону административный надзор в отношении избирательных процедур стал более последовательным и позволял пресекать нарушения закона без жалоб и заявлений со стороны избирателей.
Кампания 1894 г. сопровождалась многочисленными нарушениями избирательного законодательства, которые обнаружились уже на стадии составления списков избирателей. В процессе административного надзора губернатор выявлял соответствующие факты и направлял материалы по ним на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия, члены которого последовательно исключали из списков тех избирателей, которые в той или иной мере не соответствовали требованиям закона. К примеру, в двух уездах - Звенигородском и Сергиево-Посадском - из списков были вычеркнуты жители, не имевшие годичного срока владения имуществом; а в Богородском уезде та же участь постигла представителей костромского дворянства, владевших необходимым количеством земли, но их участие в выборах в качестве сословного общества, по мнению членов присутствия, не было предусмотрено законом12.
По итогам самих выборов в присутствие поступило три жалобы от избирателей и шесть протестов со стороны губернатора. Две из указанных жалоб были поданы по итогам выборов от первой курии в Коломенском уезде. В одной из них говорилось о незаконном участии в голосовании коллежского советника Н.А. Цветкова, однако по разъяснениям управы выяснилось, что его имущество числилось в окладных книгах, а значит, и участие в выборах было законным. В другой жалобе сообщалось о нарушениях в оформлении доверенностей, которые были написаны «. одной и той же рукой, причем в обеих, вопреки 21 ст. Положения о земских учреждениях, указание кому именно выдана доверенность сделано после подписи лиц, выдавших эти доверенности». Десятилетием ранее указанное обстоятельство могло послужить основанием для отмены выборов, но на этот раз члены присутствия, посчитав, что доверенности «вполне удовлетворяют» требованиям закона, пришли к выводу об отсутствии таких нарушений, которые, «. имея значение существенных, требовали бы ... отмены выборов во всей их совокупности»13.
Еще одна жалоба была подана губернским секретарем П.И. Бурковским по итогам выборов по второй курии в Московском уезде. В ней, в частности, указывалось, что к подсчету голосов допускались сами баллотировавшиеся, при этом одни из них отмечали количество избирательных, другие неизбирательных шаров, а при составлении протокола все их записки отнесли к разряду избирательных, «. причем замечательно, то обстоятельство, что избранными оказались преимущественно считавшие шары»14. В разъяснениях московского городского головы К.В.
10 Согласно ст. 16 Положения 1890 г., правом участия в выборе гласных пользовались: «... лица, состоящие в русском подданстве, благотворительные, ученые и учебные учреждения, а равно учрежденные на основании законов Империи торговые и промышленные общества, товарищества и компании, если эти лица, учреждения, общества, товарищества и компании, в продолжении не менее одного года, владеют в пределах уезда, на праве собственности: а) обложенною сбором на земские повинности землею, в размере не менее определенного для каждого уезда. или б) другим недвижимым имуществом (не исключая состоящего в городской черте), оцененном, для взимания земского сбора, не ниже пятнадцати тысяч рублей.» // МышМ.И. Положение 1890 г. С. 43.
11 Ст. 16, прим. 3 Положения 1890 г. гласила: «Евреи, впредь до пересмотра действующих по ним узаконений, не допускаются к участию в земских избирательных собраниях и съездах» // Там же. С. 44.
12 ЦИАМ. Ф. 65. Оп. 45. Д. 35. Л. 146-149, 187-187об.
13 Там же. Л. 199об.-200об.
14 Там же. Л. 195об.
Рукавишникова, представленных по данной жалобе, указывалось, что в качестве счетчиков участвовали члены городской управы, и все они считали только избирательные шары, что и фиксировалось на ярлыках, которыми опечатывались урны. На основании этих сведений губернское присутствие вынесло постановление: считать, факты, изложенные в заявлении, не подтвердившимися, а жалоба оставить без последствий. По результатам тех же выборов поступил протест со стороны губернатора А.Г. Булыгина, в котором указывалось на незаконное избрание гласным коллежского асессора М.Д. Пфейфера, ранее забаллотированного на выборах по первой курии, но получившего доверенность от Российского общества любителей садоводства для участия в голосовании по второму разряду. Присутствию надлежало разрешить казус: имеет ли право участвовать дворянин на выборах недворянской курии? Однако, не вдаваясь в такие тонкости, члены присутствия выявили, что полученная Пфейфером доверенность составлена с нарушением закона, и на этом основании приняли решение об исключении его из числа гласных15.
Другой протест губернатора последовал в отношении выборов по первой курии в Московском уезде, где двое неполноцензовых избирателей, получивших на предварительном съезде перевес всего в один голос, были делегированы на основное собрание и оказались избраны в гласные. Присутствие, усмотрев, что избрание на предварительном съезде состоялось благодаря перевесу их собственных шаров, посчитало это нарушением закона и постановило исключить обоих из числа гласных. При этом общие итоги выборов были оставлены в силе и, поскольку количество избранных в гласные превышало 2/3 от нормы, установленной законом, проведение дополнительных выборов было признано не нужным.
Подобные ситуации с незаконным избранием лиц на съезде уполномоченных повторились на выборах по второй курии еще в двух уездах - Верейском и Подольском. И в обоих случаях результаты выборов были аннулированы решением присутствия на том основании, что некоторые из числа баллотировавшихся на основном избирательном собрании получили перевес всего в один-два шара, т.е. участие незаконно избранных в уполномоченные действительно могло повлиять на итоги голосования16. Как показывает практика работы губернского присутствия, указанный критерий в большинстве случаев был решающим при вынесении постановлений об отмене выборов.
Еще один случай отмены результатов голосования произошел в Волоколамском уезде, где на выборы по первой курии явилось 10 избирателей и, вместо того, чтобы, руководствуясь действующим законодательством, объявить всех присутствовавших зачисленными в гласные, они провели полноценное голосование, что, естественно, было опротестовано губернатором, и по решению присутствия были назначены новые выборы17.
В целом, кампания 1894 г. продемонстрировала, с одной стороны, увеличение количества нарушений избирательного законодательства, а с другой стороны, усиление позиций административного надзора в лице губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия, что наглядно проявилось в трех эпизодах с отменами результатов голосования.
В период избирательной кампании 1897 г. больше внимания уделялось процедуре формирования избирательных списков, и соответственно возросла степень участия в этом губернского присутствия. Так, из Подольской земской управы в присутствие был направлен запрос по толкованию законодательства, в котором, в частности, выяснялась
15 ЦИАМ. Л. 281об.
16 Там же. Л. 202-203об., 240-241.
17 Там же. Л. 317-318об.
возможность участия в выборах владельцев недвижимости, расположенной на арендованной земле. Члены присутствия, ссылаясь на соответствующий указ Сената, решили этот вопрос положительно, в том числе, в отношении владельцев дач и заводских помещений на арендованной земле18. В Бронницком уезде из списков избирателей второй курии присутствие исключило крестьянина и еврея, поскольку это противоречило закону. В Коломенском уезде на «неправильности», допущенные при составлении избирательных списков, было подано две жалобы. После рассмотрения их на заседании губернского присутствия было вынесено определение о необходимости четкого соблюдения требования годичного срока владения недвижимостью, а также предписывалось исключить из списка избирателей несовершеннолетних наследников имущества, т. к. на каждого из них приходилось менее полного ценза, а представительство на съезде уполномоченных законом не предусматривалось19.
В Серпуховском уезде на составленные управой избирательные списки было подано несколько частных жалоб, в которых оспаривались размеры имущественного ценза отдельных избирателей. Присутствие оставило все эти заявления «без последствий», но один из жалобщиков В.Н. Семенкович проявил настойчивость и обратился с протестом в Сенат. Последовавший по данному делу указ оставил в силе решение московского губернского по земским и городским делам присутствия. В документе отмечалось: «Принимая... во внимание, что сведения по сему предмету, имеющиеся в окладных книгах и избирательных списках Серпуховского уездного земства, послужившие губернскому присутствию основанием к отклонению ходатайства Семенковича основаны на официальных данных и документах и что земские учреждения законом вовсе не обязываются по каждому заявлению частного лица входить в проверку такого рода сведений, правильность и точность которых не возбуждает у самого земства каких-либо сомнений.»20.
Отмена выборов по первой курии произошла в Клинском уезде, где на съезде неполноцензовых избирателей при расчете числа делегатов, подлежащих избранию, был принят во внимание размер имущества, принадлежащего местному исправнику П. А. Берсу, который не имел собственного имущественного ценза и участвовал по двум уполномочиям других лиц, а это противоречило действующими законодательству. В результате, вместо двоих уполномоченных на съезде было избрано трое. На следующий день, на собрание полноцензовых избирателей явилось всего 12 человек (включая и делегированных съездом), и поскольку их оказалось меньше 2/3 от числа мест, предусмотренных в земском собрании, то в соответствии с законом все явившиеся были объявлены земскими гласными. По этому факту московский губернатор А.Г. Булыгин заявил протест, посчитав незаконным попадание в гласные троих уполномоченных от неполноцензовых избирателей. Члены губернского присутствия согласились с аргументами начальника губернии и постановили отменить выборы, как на съезде, так и на собрании избирателей21.
В том же году на выборах в Московском уезде наблюдались отголоски «партийной борьбы» предшествовавшего десятилетия, главным участником которых стал бывший член земской управы М.С. Семенов, подавший заявление на «неправильности», допущенные на съезде сельских обществ в Хорошовской волости. В числе претензий сообщалось, что в выборах принимали участие отставные сельские старосты, скомпрометировавшие себя «на служебных поприщах недоразумениями по общественным денежным сборам преступного свойства», а чтобы обеспечить явку
18 ЦИАМ. Оп. 8. Д. 37. Т.1. Л. 5-5об.
19 Там же. Д. 50. Т.1. Л. 38-39об.
20 Там же. Д. 57. Т.1. Л. 99-102.
21 Там же. Оп. 45. Д. 55. Л. 169-170 об.
волостной старшина «. вербовал крестьян случайных, прямо брал с улицы и им самолично предоставлял право голоса»22. Губернатор А.Г. Булыгин запросил объяснения должностных лиц, отвечавших за организацию выборов. В представленном ему рапорте земского начальника сообщалось, что причиной жалобы М.С. Семенова стала «партийная борьба между ним и старшиною», а в отношении малочисленной явки крестьян говорилось, что «.в этом нельзя видеть какого-либо протеста», «. крестьяне не явились как потом оказалось по разным причинам случайного или домашнего характера, большинство же, полагаю, потому, что не придают значения выборам в гласные и слишком заняты своими делами.»23. Председатель земской управы Н.Ф. Рихтер также указал на отсутствие каких-либо замечаний со стороны избирателей, зафиксированных в протоколе съезда. На основании представленных объяснений губернатор посчитал возможным оставить выборы, проведенные в Хорошовской волости, в силе, а заявление Семенова не стал даже передавать на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия.
Таким образом, избирательная кампания 1897 г. продемонстрировала более активное участие губернского по земским и городским делам присутствия в трактовке законодательства, начиная от запроса, касающегося владения имущества на арендуемой земле, включая проблемы определения размеров имущества при составлении списков избирателей, и заканчивая определением прав наследников неразделенной собственности. Это свидетельствовало об эффективности новой государственной структуры в земской избирательной системе.
В период избирательной кампании 1900 г. присутствие также занималось рассмотрением сложных ситуаций, возникавших в процессе подготовки и проведения выборов, а земские управы в ряде случаев пытались обозначить возможные пределы, допустимых изменений закона. Так, в Можайском уезде в избирательные списки была внесена жена предводителя дворянства А.В. Варженевская, проживавшая в уезде более 5 лет, но владевшая недвижимостью менее года. Губернское по земским и городским делам присутствие усмотрело в этом нарушение закона и постановило исключить Варженевскую из списка избирателей24. В приведенном эпизоде толкование закона, данное присутствием, противоречило указу Сената, изданного 14 апреля 1899 г., в котором говорилось, что требование о годичном сроке владения недвижимым имуществом следовало применять «в точности» лишь к новым владельцам в уезде и его разрешалось не соблюдать относительно «...коренных жителей уезда, так как в последнем случае требуемая законом связь владельцев с данной местностью и ее интересами представляется несомненной»25. Однако оспаривать решение присутствия в Сенате ни заинтересованные лица, ни земская управа не стали.
Принципиально иная позиция была занята членами присутствия в отношении жалобы дворянина Н.А. Андреева, поданной после выборов в Верейском уезде, где по доверенностям жен и матери участвовала целая семья - А.К., В.К. и К.В. Шлиппе. Суть претензии заключалась в том, что в день оформления доверенности «. ни одна из верительниц. в уездный город не являлись и лично доверенностей исправнику для засвидетельствования не предъявляли.»26. Причем данное обстоятельство выяснилось на самом избирательном собрании и не отрицалось доверенными лицами. Если руководствоваться нормами, сложившимися до издания Положения 1890 г., то такие доверенности должны были быть признаны недействительными. Однако в новом
22 ЦИАМ. Д. 56. Т. 1. Л. 63-63об.
23 Там же. Л. 61об.-62.
24 Там же. Оп. 11. Д. 66. Т.1. Л. 10-11.
25 Мыш М.И. Положение 1890 г. С. 46.
26 ЦИАМ. Ф. 65. Оп. 11. Д. 36. Л. 47.
законе эти нормы не были указаны, и губернское присутствие, руководствуясь, по сути, принципом справедливости, постановило оставить жалобу «без последствий», посчитав, что «.засвидетельствование полицией доверенностей, указываемых жалобщиком, не вызывает решительно никаких сомнений в действительности выдачи означенных доверенностей подлежащими лицами.»27. Таким образом, это был уже не первый случай, когда губернское присутствие весьма вольно толковало нормы действующего законодательства.
При рассмотрении результатов выборов в Бронницком уезде члены присутствия, напротив, действовали в строгом соответствии с законом и отменили избрание в гласные по доверенности сына уездного исправника. При этом они руководствовались тем, что полицейские не имеют права участвовать в выборах, а значит, и доверенных лиц назначать не могут28.
Наиболее сложное разбирательство произошло в ходе избирательной кампании в Коломенском уезде, где председательствовавший на съезде первой курии предводитель дворянства И.Н. Сазонов не допустил на избирательный участок представителя противоположной фракции К.П. Савицкого. Поводом стало отсутствие у избирателя документов, подтверждавших его дворянское звание. В результате проведённых выборов часть дворян были избраны в гласные за счёт перевеса всего в один шар, поэтому губернское по земским и городским делам присутствие, посчитав, что голос Савицкого мог повлиять на общий итог кампании, назначило повторные выборы. Кроме того, присутствие сделало вывод о превышении предводителем дворянства своих полномочий, и хотя последнее обстоятельство не имело никаких дальнейших правовых последствий, но позиции И.Н. Сазонова и его сторонников в земском собрании были ослаблены29. В данном случае использование предводителем дворянства своих властных полномочий не привело к желаемому результату, а губернское присутствие продемонстрировало, что в полной мере справляется с возложенными на него функциями административного надзора30.
В целом, избирательная кампания 1900 г. показала, что решения губернского по земским и городским делам присутствия не всегда соответствовали букве закона, а в отдельных случаях стал применяться принцип справедливости, что, на наш взгляд, не лучшим образом отражалось на избирательном процессе, т.к. со стороны избирателей это могло быть расценено как потенциальная возможность различных подходов к трактовке действующего законодательства.
В 1903 г. проблема участия в выборах лиц, не имеющих годичного ценза, возникла сразу в пяти уездах: Звенигородском, Клинском, Можайском, Рузском и Серпуховском, - и во всех случаях они были исключены из списка избирателей31.
Интересный казус произошел в Рузском уезде на выборах по первой курии, где в гласные оказался заочно избран дворянин, получивший избирательные права по доверенности жены. При обсуждении этой ситуации на самом собрании мнения разделились, и, как следствие, к губернатору Г.И. Кристи обратились с запросами уездный предводитель дворянства кн. П.Д. Долгоруков и избиратель Н.С. Сопов. Когда же стали разбираться с письмом последнего, то выяснилось, что избиратель с такой
27 ЦИАМ. Л. 53.
28 Там же. Оп. 11. Д. 39. Т.1. Л. 35-36.
29 Там же. Д. 52. Т. 1. Л. 20, 67; Московские губернские ведомости. 1900. № 73.
30 Причем один из оппонентов И.Н. Сазонова, не дожидаясь решения присутствия, подал жалобу в Сенат. Однако практических последствий она не имела, т.к. к моменту рассмотрения этого дела результаты выборов уже были аннулированы решением губернского по земским и городским делам присутствия, и потому Сенат оставил жалобу без последствий // ЦИАМ. Ф. 65. Оп. 11. Д. 52. Т. 1. Л. 70.
31 Там же. Оп. 15. Д. 190. Т. 1. Л. 9-10; Д. 191. Т. 1. Л. 15-16; Д. 194. Т. 1. Л. 26-27; Д. 195. Т. 1. Л. 14; Д. 197. Т. 1. Л. 46.
фамилией к губернатору не обращался. В результате, анонимная жалоба была оставлена без последствий, т.к. «.всякий может обращаться к губернатору с письменной или словесной жалобой, не скрывая своего имени»32, а информация об анонимке была опубликована в официальной части газеты «Московские губернские ведомости». На запрос же предводителя дворянства губернатор Г.И. Кристи сообщил, что закон не запрещает заочное избрание лиц, допущенных к выборам по доверенности.
Избирательная кампания 1903 г. ознаменовалась отменой результатов выборов сразу в четырех уездах губернии, причем в каждом случае это произошло совершенно по разным причинам. В Клинском уезде по ошибке земской управы в состав неполноцензовых избирателей был включен А. А. Кузнецов, имущество которого составляло почти 20 тыс. рублей. Рассматривая это нарушение, члены губернского по земским и городским делам присутствия пришли к выводу, что в результате был осуществлен неправильный расчет количества уполномоченных, подлежащих избранию, и аннулировали результаты голосования по съезду уполномоченных33.
В Коломенском уезде на выборах второй курии принял участие городской голова М.И. Посохин, по закону не имевший на это права. Поскольку среди гласных оказались те, кто был избран с перевесом всего в один голос, губернское присутствие отменило результаты голосования. Причем повторные выборы также едва не оказались под угрозой срыва, т.к. на них несколько избирателей набрали равное количество голосов. Рассмотрев это дело, присутствие предписало провести между ними «вынутие жребия»34. Таким образом, проблема была решена, и необходимый состав гласных сформирован.
В Московском уезде пересмотр результатов выборов также произошел по второй курии, где приняли участие М.П. Васильев и Н.Е. Арманд, не имевшие документов о том, что они являются членами правлений Торговых домов «Пфейфер и сын» и «Евгений Арманд» соответственно. Этих обстоятельств оказалось достаточно, чтобы выборы, «как состоявшиеся с существенным нарушением установленного порядка», были отменены35. После проведения повторных выборов оказалось, что купец В.А. Еремеев, по сути, был избран в гласные перевесом всего в один собственный голос. Как следствие, члены губернского присутствия приняли решение об исключении его из числа гласных и замене кандидатом с наибольшим количеством голосов36. Попытка земской управы опротестовать в Сенате в целом результаты повторных выборов оказалась безуспешной37.
Еще одни выборы были отменены в Подольском уезде, где избирателями было подано несколько жалоб. В них, в частности, сообщалось, что на собрании первой курии незаконно участвовало два человека, доверенности которых были оформлены не надлежащим образом - это К.А. Нарышкин по доверенности жены и граф П.С. Шереметьев по уполномочию сестры. При этом по итогам голосовании несколько человек получили перевес всего в один-два шара, а значит, если вычесть голоса незаконно участвовавших лиц, результаты выборов, по мнению жалобщиков, могли быть совершенно иными. Непосредственно в процессе проведения избирательного
32 ЦИАМ. Л. 30а.
33 Там же. Д. 191. Т.1. Л. 70-74.
34 Там же. Д. 192. Т.1. Л. 108-109об., 128.
35 Там же. Д. 196. Т.1. Л. 84об.-85.
36 Доклад Московской уездной земской управы 1903 г. №1. По выборам гласных Московского уездного земства на трехлетие 1903-1906 гг. М., 1903. С. 12-13.
37 Суть претензии заключалась в том, что было избрано всего 7 из положенных 8 гласных, но по закону выборы считались действительными, если на них избирали 2/3 от общего количества, подлежащих избранию.
собрания также были допущены грубые нарушения. «Избиратели в продолжение каждой из баллотировок, - как отмечалось в одной из жалоб, - находились в непосредственных сношениях с посторонними лицами из публики, громко выражавшей свое одобрение тем или другим действиям и выборам собрания аплодисментами, не встречавшими никаких препятствий со стороны председателя избирательного собрания»38. Несмотря на столь очевидные нарушения, допущенные на этих выборах, губернское по земским и городским делам присутствие постановило: все поданные жалобы оставить без последствий.
Однако один из жалобщиков, надворный советник В .В. Пржевальский, обратился с протестом в Сенат. Дело рассматривалось спустя год после выборов, и в решении высокой инстанции указывалось: «. неправильное участие в выборах двух лиц могло . иметь существенное влияние на самый исход выборов», поэтому постановление губернского присутствия, равно как и результаты выборов, были отменены39. Новые выборы по первой курии проводились в сентябре 1904 г., и главный виновник их проведения В.В. Пржевальский был забаллотирован. После избрания новых гласных земская управа обратилась к губернатору Г.И. Кристи с вопросом: следует ли в связи с изменением состава земского собрания проводить переизбрание членов уездной управы и губернских гласных? В полученном ответе, сообщалось, что «.из указа Сената не усматривается, чтобы означенные выборы. были отменены. со всеми их последствиями (подчеркнуто в тексте документа - П.Г.), а потому не представляется оснований заключить, что на предстоящем очередном земском собрании надлежит провести новое избрание состава управы, губернских гласных других выборных собранием 1903 года лиц.»40. Инцидент, произошедший в Подольском уезде, свидетельствует, что настойчивость, проявленная избирателем, позволила добиться справедливого решения в отношении выборов и отменить сомнительное, с точки зрения закона, постановление губернской инстанции. На протяжении всей избирательной кампании 1903 г. это был первый крупный просчет, допущенный членами губернского по земским и городским делам присутствия. И в данном случае представляется весьма важным, что законным образом удалось пересмотреть несправедливое решение, т.е. система административного надзора, допустившая сбой на губернском уровне, смогла обеспечить должное исполнение своих функций на уровне Сената.
В целом, анализ земских избирательных кампаний, проводившихся в Московской губернии на рубеже XIX - XX веков, показывает, что новая структура в системе административного надзора - губернское по земским и городским делам присутствие -вполне успешно справлялась с возложенными на нее задачами по обеспечению законности выборов. Прежде всего, им осуществлялось толкование закона в части правоспособности граждан, владеющих недвижимостью на арендованной земле или на правах нераздельной собственности, принимать участие в выборах. Вносились необходимые корректировки в избирательные списки в отношении лиц, не имеющих годичного ценза по владению недвижимостью. Отдельной линией административного надзора стало рассмотрение жалоб на порядок оформления доверенностей. И в этом направлении члены губернского присутствия, как правило, руководствовались не буквой закона, а принципом справедливости, полагая, что, если воля доверителя выражена применительно к конкретному лицу, то прочие формальности не имеют решающего значения.
38 ЦИАМ. Ф. 65. Оп. 15. Д. 193. Т. 1. Л. 67об.
39 Там же. Ф. 184. Оп. 2. Д. 4. Л. 226.
40 Там же. Ф. 65. Оп. 15. Д. 193. Т. 1. Л. 115-116.
Ключевой задачей губернского присутствия являлось определение законности результатов выборов. В этой связи центральной фигурой выступал губернатор, который по должности был обязан рассматривать жалобы избирателей и всю документацию избирательных собраний и при обнаружении им нарушений закона, направлять соответствующие материалы на решение губернского по земским и городским делам присутствия. За изученный нами период зафиксировано восемь случаев, когда присутствие отменяло результаты голосования, причем лишь в одном из них это произошло в ответ на жалобу избирателя (Коломенский уезд, 1900 г.). Во всех остальных эпизодах члены присутствия принимали решения именно по протестам со стороны губернатора: в 1894 г. выборы были отменены в трех уездах (Верейском, Московском и Подольском) по причине незаконного избрания лиц на съезде неполноцензовых избирателей, а в 1903 г. - в двух уездах (Коломенском и Московском) из-за участия в голосовании лиц, не имеющих соответствующих прав. Дважды - в 1897 и 1903 гг. - признавались незаконными выборы в Клинском уезде, причем оба раза это происходило из-за ошибочного расчета числа делегатов от неполноцензовых избирателей. Единственный случай отмены выборов вопреки постановлению присутствия произошел в 1903 г., когда избирателю Подольского уезда удалось через Сенат доказать, что нарушения, допущенные в процессе выборов могли оказать непосредственное влияние на итоги голосования. Во всех перечисленных эпизодах решение об отмене выборов принималось лишь в том случае, когда избрание в гласные происходило с перевесом в один-два голоса и при этом в баллотировке незаконно участвовало такое же количество лиц. Напротив, при незаконном избрании в гласные происходило исключение из земского собрания этого человека, но выборы оставались в силе, а освободившееся место замещалось из числа кандидатов в гласные, либо оставалось вакантным.
Любые попытки обжаловать результаты выборов из-за тех или иных нарушений, допущенных в процессе голосования, как правило, оказывались безуспешными, поскольку члены присутствия, прежде всего, принимали во внимание сведения из протоколов заседаний и объяснения председательствовавших в собраниях, и, в результате, отказывали в удовлетворении претензий. Тем самым представители административного надзора, оставаясь на формально правильных основаниях, пытались оградить выборы от попыток давления со стороны заинтересованных в их отмене лиц. При этом фактов вмешательства в избирательный процесс со стороны представителей государственной власти, так называемого административного давления, нами не выявлено.
Таким образом, общие итоги первого десятилетия работы губернского по земским и городским делам присутствия, свидетельствуют, что в большинстве случаев решения в нем принимались, исходя из того, могли ли быть ущемлены избирательные права конкретных граждан и быть избраны в гласные те, кто не имел на это законных оснований. Если таких нарушений не выявлялось, выборы признавались законными и гласные земских собраний могли приступать к исполнению своих обязанностей.
Список литературы:
1. Доклад Московской уездной земской управы 1903 г. № 1. По выборам гласных Московского уездного земства на трехлетие 1903-1906 гг. М.: Т-во типолитография В. Чичерин, 1903.
2. Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 года. М.: Изд-во Моск. унта, 1968.
3. Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX веков). М.: Ин-т государства и права Рос. акад. наук, 2001.
4. ЛаптеваЛ.Е. Земские учреждения в России. М.: ИГПАН, 1993.
5. Московские губернские ведомости. М., 1900. № 73.
6. Мыш М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с
относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными
разъяснениями. 5-е изд. Т. 1. СПб.: тип. А. Бенке, 1910.
7. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т.39. Отд.1. СПб.: в Тип. 2 Отд-ния Собств. е. и. в. Канцелярии, 1867. № 40457.
8. Чирков М.С. Земство и власть в российской империи, 1890-1916: (по материалам Самарской губернии). Самара: Изд-во Самарского науч. центра РАН, 2006.
9. Шутов А.Ю. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1997.
10. Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917 гг.): Исследование избирательных систем. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1997.
11. Ярцев А.А. Сенат и земство: административная юстиция и местное самоуправление в дореволюционной России. 1864-1890. Калининград: [б. и.], 2008.
12. Центральный исторический архив г. Москвы. Ф. 17 - Канцелярия
московского губернатора. Ф. 65 - Московское губернское по земским и городским делам присутствие.
