CC BY
161
Е. С. Стецкевич E. S. Stetskevich
Выборы в органы местного самоуправления в период буржуазных реформ Александра II
The Local Administration Elections during the Period of the Bourgeois Reforms of Alexander II
Стецкевич Елена Сергеевна Stetskevich Elena Sergeevna
Северо-Западный институт управления — North-West Institute of Management — branch
филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) of the Russian Presidential Academy of National
Доцент кафедры истории и политологии Economy and Public Administration (Saint-Petersburg)
Кандидат исторических наук, доцент Associate Professor of the Chair of History and Political
[email protected] Science
PhD in History, Associate Professor [email protected]
РЕФЕРАТ
В статье освещены вопросы создания всесословных органов местного самоуправления в Российской империи во второй половине XIX в. Проанализированы основные правовые документы, регламентировавшие создание земств и городских дум, организация избирательного процесса и процедуры выборов.
ABSTRACT
The article deals with the different aspects of the formation of the all-estates bodies of the local administration in the Russian Empire during the second half of the XIX century. The author analyses the main laws and official documents, on which the formation of the "zemstv" and municupal councils was based, and questions, connected with the process of elections.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Российская империя, буржуазные реформы, вторая половина XIX в., местное самоуправление, земства, городские думы, выборы
KEY WORDS
The Russian Empire, the bourgeois reforms, the second half of the XIX century, the local administration, the "zemstva", the municipal councils, the elections
Реформа местного самоуправления, проведенная во второй половине XIX в., явилась ответом на четко осознанную обществом и правительством необходимость допущения населения к решению насущных вопросов развития территорий. Вопросы, с которыми не могла справиться центральная власть (в силу удаленности от периферии, незнания специфики местных условий, нехватки финансовых ресурсов), были переданы на обсуждение и решение выборным органам местного
самоуправления. Задуманная реформа тщательно готовилась в правительстве, обсуждалась в обществе, печати, неоднократно корректировалась, прежде чем приобрела форму закона [1, с. 302-303]. В результате реформы в части губерний и уездов Российской империи были введены земские учреждения, а в ряде городов — всесословные городские думы.
«Положение об уездных и губернских земских учреждениях» Александр II утвердил 1 января 1864 г. Оно определило
порядок создания земств, их компетенцию, подотчетность органам государственной власти, а также особенности выборов земских депутатов. В преамбуле положения формулировалась главная цель, для которой вводились земства: «призвать к ближайшему участию в за-ведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население, посредством избираемых от них лиц»1. Земства должны были заведовать имуществами, капиталами, денежными сборами, им принадлежащими, благотворительными учреждениями; возводить и содержать здания, пути сообщения; способствовать развитию местной торговли, промышленности, народного образования; заботиться о прекращении нищенства и содержании тюрем; выполнять обязанности по раскладке государственных и местных денежных сборов2.
Земства могли самостоятельно действовать в пределах губернии или уезда, но не должны были «выходить из круга указанных им дел» и вмешиваться в дела, подотчетные правительственным, сословным и общественным властям или учреждениям. С первых шагов существования они были поставлены под контроль губернаторов и министра внутренних дел, имевших право остановить исполнение постановлений земских учреждений, противоречащих законам3.
Земства имели распорядительные органы — уездные и губернские земские собрания и исполнительные структуры — земские управы. Земских депутатов (гласных) выбирали на трех избирательных съездах, фактически являвшихся куриями: на съезде уездных землевладельцев; на съезде городских избирателей; на съезде выборных от сельских обществ4. К выборам не допускались лица моложе 25 лет; находящиеся под уголовным следствием и судом; «опороченные по
1 Полный свод законов Российской империи (далее — ПСЗРИ). Собрание второе. Т. XXXIX. СПб., 1864. № 40457.
2 Там же. Ст. 2.
3 Там же. Ст. 7, 9.
4 Там же. Ст. 16.
суду или общественному приговору»; ино- < странцы, не принявшие российского под- ^ данства. Участие в голосовании можно ^ было принять как лично, так и через по- ^ средство доверенных или уполномочен- ^ ных лиц. Женщины; лица, отсутствующие ^ на территории уезда; те, кому не испол- о нилось 25 лет, но достигшие гражданско- о го совершеннолетия (21 года) могли принять участие в выборах через посредство доверенных лиц. Несовершеннолетние и состоящие в опеке принимали участие в выборах через представительство своих опекунов и попечителей5. «Поверенные», опекуны и попечители допускались к голосованию только в том случае, если они сами обладали имуществом, соответствующим установленному цензу, и не были ограничены в избирательных правах иными условиями. Женщины могли участвовать в выборах через посредство ближайших родственников (отцов, мужей, сыновей, зятьев, родных братьев), даже если эти родственники не обладали необходимым имущественным цензом. Уполномоченные представители других лиц должны были иметь доверенности на участие в земских выборах, оформленные на гербовой бумаге6. Богоугодные, благотворительные, промышленные и другие учреждения, владеющие недвижимым имуществом на территории уезда, также допускались к выборам в уездные земские собрания через своих поверенных7. В Положении особо подчеркивалось, что никто не может иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов — «одного голоса по личному праву и одного по доверенности или уполномочию»8. Подобная практика опосредованного голосования через доверенных представителей достаточно редко встречалась в избирательной практике других стран9.
5 Там же. Ст. 17, 18.
6 Там же. Ст. 18.
7 Там же. Ст. 19.
8 Там же. Ст. 22.
9 Свечников Н. И. Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века:
< Для участников уездного избиратель-н ного съезда землевладельцев был уста-^ новлен достаточно высокий имуществен-^ ный ценз. Эти лица должны были владеть ^ в уезде землей на праве собственности ^ в количестве специально установлено ном для каждого уезда, или иметь нео движимость, промышленное или хозяйственное заведение стоимостью не ниже 15 000 руб., или иметь общий годовой оборот не менее 6000 руб.1.
Для тех землевладельцев, учреждений и священнослужителей, которым принадлежало меньшее количество земли, чем было установлено законом для получения права на участие в голосовании, предусматривалась возможность избирать уполномоченных представителей на предварительных съездах. В таком случае избирался один уполномоченный от тех лиц, совокупное количество земли которых удовлетворяло требованиям установленного имущественного ценза. Созыв предварительного съезда для выбора уполномоченных, избирательного съезда землевладельцев, равно как и председательство на самом съезде, являлось обязанностью уездного предводителя дворянства2.
Вторую избирательную курию — городской избирательный съезд — составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6000 руб.; собственники городской недвижимости (причем чем больше было население уездного города, тем выше был установленный имущественный ценз для владельца недвижимости), а также их поверенные, при условии что они сами владеют соответствующими заведениями и имуществом. Городские избирательные съезды проходили под председательством городского головы3.
Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. C. 14: [Электронный ресурс]. URL: http:// law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1333478.
1 ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXIX. СПб., 1864. № 40457. Ст. 23
2 Там же. Ст. 24, 25, 27.
3 Там же. Ст. 28, 29.
Выборы земских гласных по третьей курии, т. е. от сельских обществ, проходили в два этапа. Сельские общества выдвигали своих представителей на волостные сходы. Волостные сходы назначали выборщиков таким образом, чтобы их число не было выше, чем треть от имеющих право участвовать в волостном сходе, но при этом каждое сельское общество имело бы в среде выборщиков не менее одного представителя. Избирательных съездов от сельских обществ в уездах могло быть несколько. Они открывались мировыми посредниками, впоследствии мировыми судьями. Председатель съезда назначался из числа выборщиков. По этой курии могли избираться не только крестьяне, но также землевладельцы и священнослужители4.
Число гласных депутатов, избираемых в каждом уезде, могло быть разным и зависело от количества земель и землевладельцев, численности населения в городах, ценности городского недвижимого имущества и т. д. Лица, обладавшие собственностью в разных губерниях и уездах, могли реализовать свое право в пределах каждой территории. Гласные избирались на 3 года. Время выборов устанавливалось для каждой губернии министром внутренних дел. Депутаты не имели никаких служебных преимуществ и не получали никакого содержания. В состав земских собраний входили представители государственных ведомств и удельных земель, если таковые находились на территории уезда. Однако чиновники, занимавшие высшие посты на территории губерний, — губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции, не могли быть избраны в земские гласные депутаты5.
Председателем уездного земского собрания являлся уездный предводитель дворянства. Из своей среды уездное земское собрание избирало земскую управу, состоящую из председателя
4 Там же. Ст. 30-32, 35.
5 Там же. Ст. 33-40.
и двух членов, и назначало им содер-жание1. Губернское земское собрание также избиралось на 3 года из числа гласных уездного земского собрания. Количество губернских гласных зависело от тех же обстоятельств, что и в уездных собраниях. Председателя губернского собрания назначал император. Им мог быть губернский предводитель дворянства. Председатель земской губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел2. Уездные и губернские земские собрания собирались один раз в год — уездное не позже сентября, губернское не позже декабря. Члены земских собраний перед началом работы приносили присягу, «установленную общими законами о государственной службе». Земские управы заседали в продолжение всего года3.
Поскольку в положении были прописаны лишь общие моменты, касающиеся организации выборов и деятельности земств, 25 мая 1864 г. Александром II были утверждены «Правила о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях». В них более подробно отражены подготовительные действия по организации избирательных съездов, их открытию и осуществлению выборов. Согласно правилам в каждой губернии, где создавались земства, учреждались временные губернские комитеты, а в уездах — временные уездные комиссии. Общее руководство их деятельностью осуществляли губерна-торы4. Уездные комиссии немедленно после создания приступали к составлению списков избирателей с указанием против каждой фамилии сведений об имуществе, подтверждающих право на участие в голосовании. При составлении списков комиссии имели право пользоваться сведениями, хранящимися в государственных инстанциях, но в равной степени они должны были оповестить
1 ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXIX. СПб., 1864. № 40457. Ст. 46-49.
2 Там же. Ст. 50-56.
3 Там же. Ст. 76, 77, 82, 99.
4 Там же. № 40934. Ст. 1-7.
население о необходимости предста- < вить письменные свидетельства о себе, ^ своем месте жительства и имуществе. ^ Составленные комиссией списки изби- ^ рателей должны были быть доведены ^ до сведения населения, после чего в ^ них можно было вносить исправления5. о
Уездные комиссии составляли пред- о ложения об организации избирательных И съездов; о создании сельских избирательных участков; о местах, где будут проводиться выборы; о том, сколько гласных может быть избрано на каждом участке и в какой срок должны пройти выборы. Решения по предложениям уездных комиссий принимали губернские комитеты. Они же проверяли списки избирателей и разбирали жалобы, если таковые поступали6.
Правила детально регламентировали практику организации и деятельности избирательных съездов7. В них же указывалось, что избранными земскими депутатами считались те, кто набрал наибольшее число голосов, при обязательном условии получения не менее половины голосов от принимавших участие в голосовании8. Результаты выборов отмечались в «особом выборном листе», который прочитывался избирательному съезду и подписывался всеми избирателями. Подлинники выборных листов в течение суток вносились в уездную комиссию, которая составляла список избранных депутатов и передавала его вместе с подлинными выборными листами в губернский комитет. Губернские комитеты сверяли списки избранных депутатов с выборными листами и назначали дату открытия уездного земского собрания. Список избранных депутатов по распоряжению губернатора печатался в губернских ведомостях. В трехдневный срок со дня окончания выборов любой человек, имевший право участвовать в работе избирательного съезда, мог подать жалобу в губернский комитет относительно нарушений, допущенных при
5 Там же. Ст. 8, 10, 16-18.
6 Там же. Ст. 8-30.
7 Там же. Ст. 31-46.
8 Там же. Ст. 47.
< голосовании. Решения губернского кон митета не подлежали изменению1. Ин-^ тересные данные о конкретной практике ^ выборов земских гласных, допущенных ^ отклонениях от прописанной процедуры, ^ попытках воздействия властных структур о на результаты голосования приведены о в статье Н. Г. Горбачевой и С.И. Корниенко [3].
Прописанные в законах избирательные нормы обеспечили в уездных собраниях примерно равное количество депутатов от землевладельцев и крестьян при незначительном числе депутатов от городских имущественных слоев. Земельный ценз, установленный для помещиков, составлял примерно 200-350 десятин (1 десятина = 1,09 га) и позволил привлечь к выборам среднепоместное дворянство как самую многочисленную группу землевладельцев. Ежегодно в земских собраниях работали около 12 000 депутатов [1, с. 303-304].
Земские учреждения вводились осторожно и постепенно. К 1876 г. они были учреждены в 34 губерниях европейской части России из 59, входивших в состав империи. Они появились преимущественно там, где преобладало помещичье землевладение, и там, где государственная власть не боялась встретиться с серьезными оппозиционными настроениями [2, с. 12]. Деятельность земств стала существенным стимулом для развития местных территорий. Достаточно вспомнить о том, что сметы земств в середине 1870-х гг. насчитывали более 30 млн руб. [Там же, с. 17].
Шесть лет спустя после начала земской реформы — 16 июня 1870 г. — Александр II утвердил новое Городовое положение, согласно которому в 44 городах Российской империи были созданы всесословные органы городского самоуправления, заменившие те, что существовали со времен Екатерины II. В 1872 г. действие Городового положения с незначительными изменениями было распространено на Санкт-Петербург,
1 ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXIX. СПб., 1864. № 40457. Ст. 50-53, 56.
Москву и Одессу, а в 1875 г. — на города западных губерний [4, с. 500-501].
В сферу деятельности городского общественного управления входили организация самого управления; забота о внешнем благоустройстве города (содержание улиц, площадей, каналов, мостов, освещение города); дела, касающиеся благосостояния городского населения (обеспечение продовольствием, устройство рынков, охрана «народного здравия», предупреждение пожаров, устройство бирж и кредитных учреждений); устройство благотворительных заведений и больниц; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев, а также ходатайство перед правительством о местных нуждах и пользе городов2. Городское общественное управление признавалось самостоятельным в пределах предоставленных ему полномочий, но, так же как земства, было подконтрольно представителям государственной власти и, прежде всего, губернатору. К учреждениям городского общественного управления относились городские избирательные собрания, городская дума и городская управа3. Городские избирательные собрания создавались городскими думами один раз в 4 года исключительно для избрания депутатов. Правом голоса наделялись все городские обыватели, «к какому бы сословию они не принадлежали», являющиеся подданными Российской империи и достигшие 25-летнего возраста. К этим двум непременным условиям добавлялось требование обязательного владения имуществом, с которого в пользу города выплачивались налоги: либо владение на праве собственности недвижимым имуществом, облагаемым налогом; либо содержание торгового или промышленного заведения по купеческому свидетельству; либо при проживании в городе не менее 2 лет выплата в пользу города сбора с купеческого или промыслового или приказчичьего свидетельств или с
2 Там же. Т. XIV. СПб., 1870. № 48498. Ст. 2.
3 Там же. Ст. 15.
билетов на содержание промышленных заведений. Особо подчеркивалось, что за избирателем не должно было числиться недоимок1.
Права голоса лишались лица, соответствующие требованиям имущественного ценза, но подвергшиеся суду и ограниченные в правах, отрешенные от должности (в течение 3 лет с момента отрешения), состоящие под следствием и судом, лишенные духовного звания или сана за пороки или исключенные из дворянских собраний и обществ по приговорам сословий. Губернатор, члены Губернского по городским делам присутствия (кроме городского головы), члены губернского правления и чины местной полиции к выборам не допускались даже при наличии права2.
Так же, как при организации выборов в земские собрания, женщины, лица, отсутствующие в городе, малолетние, несовершеннолетние могли доверить свои голоса доверенным, опекунам, попечителям. Голосовавшие по доверенности должны были соответствовать всем требованиям имущественного ценза и не иметь ограничений к участию в голосовании. Расположенные в городе ведомства, учреждения, общества, монастыри, церкви также принимали участие в голосовании через своих представителей в том случае, если с них взимался в пользу города сбор за право торговли или промысел. На выборах никто не мог иметь более чем два голоса — один за себя, другой по доверенности3.
Для организации выборов в городах учреждались три избирательных собрания, от которых избирались по одной трети от всех гласных. Городские обыватели вносились в список избирателей в соответствии с суммой уплачиваемого ими в пользу города сбора. Затем их разделяли на три разряда или собрания. К первому избирательному собранию относились те, кто, «внося высшие размеры сборов, уплачивал вместе одну треть
1 ПСЗРИ. Ст. 17.
2 Там же. Ст. 18, 19.
3 Там же. Ст. 20-23.
общей суммы сборов, платимых всеми < избирателями». Ко второму избиратель- ^ ному собранию причислялись из общего ^ списка те, кто вместе также уплачивали ^ другую треть сборов. К третьему собра- ^ нию относились все остальные. Деление ^ избирателей на разряды утверждалось о городской думой, а городская управа о должна была содержать эти сведения «в постоянной исправности, со своевременными отметками о переменах»4.
За 2 месяца до выборов списки избирателей, составленные по разрядам, «объявлялись во всеобщее сведение». В течение 2 недель городские обыватели имели право вносить в городскую управу предложения по исправлению списков. Управа, рассмотрев предложения и вы-неся по ним соответствующее заключение, передавала списки на рассмотрение в городскую думу. Список избирателей, утвержденный городской думой, передавался обратно в управу не позднее чем за месяц до выборов для созыва избирателей. Тогда же объявлялось о сделанных в списках изменениях. За избирателями оставалось право обжаловать определение думы в семидневный срок в обращении к губернатору, который передавал дело в Губернское по городским делам присутствие5. В избирательных собраниях председательствовал городской голова, которому помогали собирать и подсчитывать голоса представители, назначенные от избирательных собраний. Выборы производились «закрытой подачей голосов, посредством баллотировки шарами»6.
Правила голосования шарами были подробно регламентированы в первой половине XIX в. в первом разделе «Устава о службе по выборам», касающемся дворянских выборов на замещение должностей уездного и губернского предводителей дворянства, уездных судьи и исправника, совестного судьи и др. В ходе голосования использовались деревянные шары, лежащие на блюде на столе воз-
4 Там же. Ст. 24-26.
5 Там же. Ст. 26-29.
6 Там же. Ст. 30, 31.
< ле урны (ящика) для голосования. Ящик н был разделен на две равные, не сооб-^ щающиеся между собой части и обшит ^ изнутри мягкой материей, чтобы шары ^ при голосовании не издавали «стука». ^ Поверхность урны была закрыта зеленым о сукном. Голосующие вкладывали шары в о ящик через отверстия в стенке, закрыв свою руку так, чтобы никто не мог видеть в какую сторону будет положен шар. Шар, вложенный в правую часть, означал голос за избрание, в левую часть — против. Голосование проводилось отдельно по каждой кандидатуре. Подсчет голосов производился гласно путем пересчета шаров1.
В процессе выборов не требовалось никаких документов, подтверждающих наличие соответствующего возраста или отсутствия ограничений, но перед выборами публично зачитывались соответствующие статьи Городового положения с объявлением о том, что незаконно принявшие участие в выборах подвергнутся наказанию согласно Уложению о наказаниях. Способ удостоверения личности избирателя определялся по усмотрению городского головы2. В гласные мог быть избран каждый, имеющий право голоса, в том числе и те, кто получил это право по доверенности. Однако особо оговаривалось, что «число гласных из нехристиан» не должно было превышать трети общего числа гласных. Избираемый мог предложить свою кандидатуру сам или его могли рекомендовать другие избиратели. Избранными признавались те, кто набрал больше голосов, но не меньше половины голосов всех наличных избирателей3.
Результаты выборов отмечались в особом выборном листе, зачитывались избирательному собранию и подписывались головою и участниками выборов. Избирательные собрания не
1 Свод Законов Российской империи. Т. 3. СПб., 1857. С. 29-35: [Электронный ресурс]. иЯ1_: http://www.runivers.ru/bookreader/ Ьоок388154/ page/790/mode/1up.
2 ПСЗРИ. Собрание второе. Т. X_V. СПб., 1870. № 48498. Ст. 32-34.
3 Там же. Ст. 36-38.
могли давать никаких инструкций избранным гласным. Избирательное собрание считалось полномочным, если число избирателей превышало число подлежащих избранию гласных. При отсутствии необходимого кворума через неделю назначалось повторное избирательное собрание, которое приступало к выборам при любом числе явившихся. По завершении выборов избирательные собрания закрывались, подлинники выборных листов передавались в городскую управу, которая составляла список выбранных депутатов и доводила его до всеобщего сведения4.
Жалобы на нарушения, допущенные в ходе выборов, должны были подаваться в городскую управу. Их рассматривала либо городская дума, либо Губернское по городским делам присутствие. Если при рассмотрении жалобы обнаруживалось нарушение установленного порядка, то назначались повторные выборы. Если жалоб не было, или жалобы признавались неосновательными, депутаты приступали к работе5. Срок полномочий Городской думы составлял 4 года.
В процессе городской реформы 1870 г. осуществилась замена сословного принципа формирования городского общественного управления имущественным [4, с. 512]. Однако, согласно мнению современных отечественных исследователей, установленный имущественный ценз оказался непреодолим для 95% городских жителей Российской империи. [5, с. 500]6. В городских думах численно преобладало богатое купечество, в то время как малоимущие слои и представители творческой интеллигенции, как правило, не имевшие собственности, оказались не допущенными к выборам.
Несмотря на установленные имущественные цензы, в результате земской и городской реформ Александра II в общественную жизнь были вовлечены
4 Там же. Ст. 38-42.
5 Там же. Ст. 43-47.
6 Ср.: Апкаримова Е. Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в конце XIX века. C. 72-73: [Электронный ресурс]. URL: http://www.lib.csu.rU/vch/7/1998_01/008.pdf.
значительные слои российского населения, получившие навыки работы в сфере местного самоуправления. Проведенные реформы не только способствовали развитию территорий, но стали первым шагом на длинном пути формирования гражданского общества в нашей стране. Впервые в истории России в ходе
реформ местного самоуправления прои- <
зошел сознательный отказ от сословного ^
принципа формирования местного само- ^
управления. В основу новых избиратель- ^
ных практик был положен буржуазный ^
имущественный принцип, способство- ^
вавший более широкому привлечению о
населения к участию в выборах. о
Литература
1. Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. М.: ОЛМА-ПРЕСС Экслибрис, 2006.
2. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990.
3. Горбачева Н. Г., Корниенко С. И. Власть и выборы в земское самоуправление во второй половине XIX века // Власть. 2008. № 12. С. 99-103.
4. Иванова Н. А., Желтова В. П. Сословное общество Российской империи (XVIII — начало ХХ века). М.: Новый хронограф, 2010.
5. Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало ХХ в.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. Т. 1. СПб.: Дмитрий Буланин, 2000.
References
1. Power and reforms. From autocratic to the Soviet Russia. M.: OLMA-PRESS Ex-libris, 2006.
2. Gerasimenko G. A. Territorial self-government in Russia. M.: Science, 1990.
3. Gorbachev N. G., Korniyenko S. I. The power and elections in a territorial self-government in the second half of the XIX century // Power. 2008. N 12. P. 99-103.
4. Ivanova N. A., Zheltova V. P. Class society of the Russian Empire (XVIII — the beginning of the XX century). M.: New chronograph, 2010.
5. Mironov B. N. Social history of Russia of the period of the empire (XVIII — the beginning of the XX century). Genesis of the personality, democratic family, civil society and constitutional state. Vol. 1. SPb.: Dmitry Bulanin, 2000.
