CC BY
111
Надежда ГОРБАЧЁВА, Сергей КОРНИЕНКО
ВЛАСТЬ И ВЫБОРЫ В ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
На современном этапе государственного строительства и формирования в России гражданского общества одной из важнейших остается проблема отношения государственной власти к местному самоуправлению. При всех различиях и несопоставимости государственных форм и исторических условий «эпохи великих реформ» и современного этапа государственного строительства их объединяет то, что именно власть являлась не только инициатором тех или иных преобразований, но и выступала в роли их организатора, определяла их механизмы, формы и способы реализации. С этой точки зрения весьма полезным представляется анализ истории отношения государственной власти к местному самоуправлению в ходе осуществления в России земской реформы 60-х - 70-х гг. XIX в.
Земские учреждения, по образному выражению С.Ю. Витте, имели для России значение «школы представительных учреждений»1. Действительно, введение земства стало важным шагом на пути к единому всероссийскому органу народного представительства — Государственной думе, а гласные земских собраний стали прообразом депутатов парламента.
К настоящему времени в историографии земского самоуправления получила освещение разнообразная проблематика2. Неоднократно рассматривался в литературе и вопрос о взаимоотношениях власти и земств3. Однако большинство работ посвящены анализу различных сторон контроля властей за деятельностью земств, тогда как аспект влияния администрации на выборы в земство и формирование состава земских собраний нуждается в дальнейшем изучении. Определенный шаг в этом направлении и представляет данная работа, в которой рассматриваются основные пути и способы влияния администрации на подготовку и проведение выборов в земские собрания, формирование их состава и тем самым раскрывается одна из наиболее существенных сторон в отношении власти к земству.
Процесс выработки модели принципиально новой всесословной системы местного земского самоуправления, основанной на выборном начале, был достаточно сложным для самодержавной монархии. Уже в процессе разработки закона о введении земских учреждений возникли острые споры о том, какие категории
1 Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов Статс-секретаря С.Ю. Витте (1899 г.). Изд. 2. — Штутгарт, 1903, стр. 92.
2 См., например, Жукова Л.А. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России 1864—1918 гг. — М., 1995; Свиридова Т.А. Калужское земство, 1865—1918 : Очерки истории. — Калуга, 1996; Королева Н.Г., Корелин А.П., Писарькова Л.Ф. Земское самоуправление в России, 1864—1918. Т.1—2. — М.: Наука, 2005; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. — М., 1993; Она же. Реформы и развитие системы самоуправления. — М., 1995; Шутов А.Ю. Земская избирательная система. Из истории разработки // Полис, 1998, № 2; Он же. Земские выборы в истории России (1864 — 1917 гг.). Исследование избирательных систем. — М., 1997.
3 См. например, Богатырева О.Н. Контроль государственной администрации над деятельностью органов земского самоуправления (вторая половина XIX — начало ХХ века) // Проблемы образования, науки и культуры. Выпуск 16. 2004, №3.; Жукова Л. А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество, 1864-1917. - М., 1998.
ГОРБАЧЁВА Надежда Георгиевна, КОРНИЕНКО Сергей Иванович д.и.н., профессор кафедры новейшей истории России Пермского государственного университета
населения допустить до выборов в земство, о широте избирательных прав, о порядке образования земских собраний и управ. Результатом дискуссий явилось Положение об уездных и губернских земских учреждениях 1864 г., Высочайше утвержденные Правила о порядке приведения в действие этого Положения1, которые наряду с последующими законодательными актами определяли порядок и условия выборов, принципы формирования корпуса земских гласных.
Непосредственному формированию состава земских собраний предшествовали этапы подготовки и проведения выборов, а также утверждение губернатором в качестве гласных избранных кандидатов.
Как известно, выборы гласных осуществлялись съездами избирателей. Подготовка съездов начиналась с составления по всем куриям списков лиц, имеющих право участия в них. Создание таких списков Правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицмейстера, чиновника ведомства государственных имуществ и др.).
Сама процедура формирования списков была достаточно сложной. Поскольку комиссии не располагали полными данными об имущественном положении населения, Правила предписывали им информировать население о необходимости присылать нужную информацию (о владении недвижимым имуществом и т.д.) для включения в число участников избирательного съезда2. Однако Правила не указывали точно пути, способы и средства информирования, возлагая решение этой задачи на уездные комиссии, что затягивало процесс создания полных и точных списков. Формирование списков участников съездов, а значит и выделение круга потенциальных кандидатов в гласные, находилось в ведении уездных комиссий, и они могли воздействовать на итоговый состав съезда.
В то же время, если имеющий право участвовать в съезде не был включен в списки избирателей, он мог подать жало-
1 Высочайше утвержденные Правила о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях // ПСЗ. Собрание 2. Т. 39. № 40934.
2 См. Статья 8. Высочайше утвержденные Правила
о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях // ПСЗ. Собрание 2. Т. 39. № 40934.
бу в уездную комиссию, а в случае неудовлетворительного заключения комиссии и губернатору3. Комиссия поступившие заявления и жалобы направляла в губернский комитет, который состоял из представителей губернской администрации (губернатора, губернского прокурора, членов присутствий о земских повинностях и по крестьянским делам). При этом Правила по причине возможного затягивания дела запрещали входить в переписку с заявителем4. Как видно, жалобы на действия комиссии подавались для их рассмотрения в саму комиссию. Правда, предусматривалось, что в случае принятия решения, которое не устраивало заявителя, последний мог отправить жалобу на имя губернатора. Однако такая жалоба опять-таки передавалась не прямо в губернаторскую канцелярию, а через ту же комиссию для последующей передачи губернатору. Специального же органа, контролирующего деятельность уездной комиссии, не существовало. Можно предположить, что работа комиссии и, следовательно, соответствие выборов установленным законам практически не контролировались и тем самым создавались определенные условия для вмешательства администрации, законность которого проверить было достаточно сложно.
Порядок рассмотрения жалоб свидетельствует и о том, что процесс вынесения решения по ним был достаточно продолжительным и запутанным, при этом шансы на положительное решение были весьма невысоки, так как, по сути, единственным источником сведений в случае спорных моментов была местная администрация.
Документы Государственного архива Пермской области5 и Центрального исторического архива г. Москвы6 подтверждают, что случаи отстранения от участия в избирательных съездах происходили достаточно часто. На это указывают жалобы в пермскую губернскую земскую управу от представителей разных сословий. В качестве примера можно привести жалобу екатеринбургских куп-
3 См. Там же. Статья 56.
4 См. Там же. Статья 28.
5 См. ГАПО Ф. 44. Оп. 1. Д. 4. Журналы заседаний уездных управ по выборам гласных на трехлетие с 1882 г.
6 См. ЦИАМ Ф. 184. Оп. 2. Д. 147. Жалобы разных лиц в Московскую губернскую земскую управу.
цов Дмитрия Боброва и Степана Грачёва, в которой указывалось: «Камышловскому уезду, в котором мы имеем несчастие владеть имениями, дающими нам право участвовать в избирательных списках от уездных землевладельцев для выбора гласных, опять, по-видимому, предстоит такая же участь, как и в прошлом трехлетии, когда большинство гласных состояло из неграмотных крестьян, благодаря тому, что крупные землевладельцы оказались забракованными»1. Уездная управа отправила жалобу в губернскую управу, где дело было закрыто за отсутствием приложенных к жалобе документов. Можно предположить, что «выбраковывание» определенных представителей крупной собственности было выгодно местной власти, поскольку они могли быть более активны в утверждении своей политической позиции, чем «неграмотные крестьяне».
Необходимо указать, что подобные жалобы имели место и в других губерниях. Причём в Московской губернии они иногда доходили и до высших инстанций. Важно отметить, что рассмотрение жалоб в Правительствующем сенате по законодательству о земских учреждениях могло касаться лишь дел, «заключающих в себе такое нарушение общих законов, которое подлежит уголовному суду»2. Несмотря на отсутствие уголовной направленности жалоб, они периодически поступали для рассмотрения в Сенат, что свидетельствует об уровне важности таких дел и высоком положении в обществе тех лиц, которые подавали жалобу в Сенат; мнение же Правительствующего сената не подлежало пересмотру.
Вероятно, многие ошибки и неточности в процессе выборов гласных были связаны с бюрократическими проволочками или невнимательностью должностных лиц. Однако ряд документов указывает на целенаправленные попытки воздействовать на результаты выборов. Примером тому могут служить документы по делу гласного Рихтера, который указывал на нарушения в процессе организации выборов (запоздалое опубликование списков участников съездов, внесение в списки лиц, не имевших права быть избранными
1 ГАПО Ф. 44. Оп. 1. Д. 44. Л. 1
2 Статья 118 Положения о губернских и уездных земских учреждений // ПСЗ. Собрание 2. Т. 39. № 40457.
в собрание, наряду с исключением некоторых полноправных представителей и др.3). В результате рассмотрения сведений, указанных Рихтером, губернская администрация выявила существенные нарушения, признала претензии заявителя справедливыми и вынесла постановление о созыве съезда избирателей по новым спискам4.
Необходимо обратить внимание и на тот факт, что практически все жалобы были связаны со списками по землевладельческой курии, то есть лица, которые подавали подобные заявления, имели высокий имущественный ценз и стремились доказать свое право участвовать в работе земства от крупных собственников. Это свидетельствует, с одной стороны, о том, что другие социальные слои в силу тех или иных обстоятельств не были столь сознательными или активными в защите своих прав. С другой стороны, можно полагать, что путём невключения в списки для участия в избирательном съезде осуществлялась определенная фильтрация, с помощью которой нежелательные участники не допускались до работы в земстве.
Состав земских собраний мог корректироваться и после проведения выборов. Во всех губерниях было принято осуществлять на первом заседании сессии проверку законности избрания гласных. Поверка прав гласных проводилась и в ходе последующих заседаний, если в собрание прибывали депутаты, чьи права на участие в работе текущей земской сессии еще не проверялись. Причём законодательство не содержало конкретной процедуры такого контроля прав, на что указывали и сами гласные. Так, на первом заседании пермского губернского земского собрания при поверке прав гласных было принято решение о том, что для проверки законности избрания достаточно «ограничиться прочтением списка» без использования «какого-либо другого более точного способа»5, и если не поступило протестов при оглашении списка, то гласные считались законно избранными. Как видно, решение этого вопроса в провинциальном земстве было принято достаточно простое, тогда как
3 ЦИАМ Ф. 184. Оп. 2. Д. 147. Л. 41.
4 Там же. Л. 67.
5 Журналы Пермского губернского чрезвычайного земского собрания. — Пермь, 1870, стр. 7.
в столичных земствах вопрос о поверке прав гласных встал более остро и решался сложнее.
Еще одним средством влияния администрации на выборы и состав земских собраний были протесты губернаторов. Протесты подавались губернатором не только на избранных конкретных гласных, но и на выборы всего состава губернских гласных от уездов. При этом губернатор мог опротестовать правильность выборов гласных и сразу в нескольких уездах. Не единожды складывалась ситуация, когда московское губернское земское собрание фактически не могло продолжать работу, поскольку губернатор подавал протест на выборы от города Москвы (Москва поставляла 24 гласных из почти сотни участвующих в губернском земском собрании). Важно отметить, что наиболее часто такие случаи происходили в первой половине 1880-х гг., когда отмечался всплеск активности либеральной общественности, в первую очередь земской, центром которой была Москва (именно здесь предполагалось провести общеземский съезд). Губернатор таким путём стремился использовать административный ресурс для сдерживания земской активности.
Земские собрания стремились застраховать себя от возможных претензий со стороны администрации и искали способы для выработки более понятной и надежной схемы проверки легальности прав гласных.
После целой серии протестов московского губернатора на выборы земских гласных в 1881 — 1883 гг., московское губернское земство обсуждало возможные варианты уточнения полноты прав гласных для работы в собрании. На январской сессии 1884 г. было принято решение «ходатайствовать о разъяснении в законном порядке, какими способами может быть производима поверка показаний владельцев относительно размера их промышленных оборотов»1, а значит, и их права участия в избирательных съездах и, следовательно, в работе земских учреждений. В ответ на это ходатайство губернская администрация предложила собранию отстранять от участия в изби-
1 Сборник постановлений Московского губернского земского собрания с 1865 по 1897 гг., посвященный памяти Дмитрия Алексеевича Наумова. Т.1. - М., 1899, стр. 30.
рательных съездах «изъятых по закону от обложения земским сбором»2, то есть владельцев тех недвижимых имуществ, ликвидность которых подтвердить достаточно сложно. Несмотря на то что это предложение было принято большинством гласных, конкретное решение проблемы по проверке прав всех категорий гласных выработано не было.
Впоследствии определенным решением данного затруднения стало предложение московского губернского земского собрания о создании специальной комиссии при собрании. Цель её работы сводилась к тому, чтобы проверять законность избрания гласных не только на губернском, но и на уездном уровне. Практику создания подобных комиссий по «поверке» прав гласных впоследствии переняли и другие губернские собрания3.
Итак, анализ отношений власти и земств на этапе подготовки и проведения выборов и формирования составов земских собраний позволяет говорить о том, что введением земства власть признала выборные основы формирования самоуправления, что можно оценить как прогрессивное для второй половины XIX в. Однако власти предусмотрели различные возможности влияния на состав земских собраний. Уже на уровне формирования списков избирателей местная администрация пыталась корректировать состав потенциальных гласных за счёт неполноты списков, искусственного ограничения возможности участия в выборах ряда кандидатов. Стремясь повлиять на состав земских собраний, губернаторы отказывались утвердить результаты выборов.
Таким образом, осуществление земской реформы «сверху» в условиях отсутствия в России зрелых институтов гражданского общества объективно обусловливало необходимость активного участия власти в её реализации, что предопределяло существенное влияние администрации и на процесс формирования корпуса земских гласных, и на состав земских собраний. Кроме того, власть достаточно чётко представляла себе, что от состава земских собраний в значительной мере зависят основная направленность, формы, средства деятельности земских учрежде-
2 Там же. Стр. 30.
3 См., например, Журналы Пермского губернского земского собрания XIX очередной сессии с докладами комиссий. - Пермь, 1889.
ний. Поэтому администрация стремилась контролировать все этапы формирования состава земских собраний. Возможности влияния правительства и местной администрации на процесс формирования и состав земств были заложены в законодательно-правовой основе, принципах и правилах организации и осуществления, подготовки и проведения выборов и формирования земских собраний.
В то же время анализ деятельности властных структур по обеспечению влияния на формирование земств и установлению контроля над ними позволяет говорить, что такая деятельность носила неоднозначный характер. С одной стороны, включение властного ресурса обусловливало успешность преобразований. Власть выступала инициатором созда-
ния учреждений (комиссий на уровне уездов и губерний), на которые возлагались обязанности по подготовке списков, проведению выборов, решению спорных вопросов, связанных с этим. Как было показано, существенные возможности оказывать влияние на избрание гласных и формирование земских собраний имели губернаторы.
С другой стороны, изучение деятельности губернской администрации и комиссий в период подготовки и осуществления земской реформы также свидетельствует и о том, что влияние власти на процесс формирования местного самоуправления может приобретать и характер стремления обеспечить такой его состав, который был необходим, прежде всего, в интересах самой власти.
