CC BY
96Аграрное и земельное право
«ЗЕМЛЯ», «ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК», «ЗЕМЕЛЬНЫЙ ФОНД» И «ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ» КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ КАТЕГОРИИ, ОБОЗНАЧАЮЩИЕ ОБЪЕКТ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
ВОЛКОВА Татьяна Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда. E-mail: volkovatv@yahoo.com
Краткая аннотация: Актуальность темы статьи обусловлена необходимостью поиска универсального термина для обозначения объекта земельных отношений. В статье проводится сравнительный анализ терминов «земля», «земельный участок», «земельный фонд» и «земельные ресурсы». «Земля» является основным термином, используемым в данном качестве. Для обозначения объекта земельных отношений используются также термины «земельный участок» и «земельный фонд», однако ни один из них не является удачным. В конце статьи обосновывается перспективность использования для обозначения объекта земельных отношений термина «земельные ресурсы», перечисляются его методологические преимущества, дается его авторское определение.
Abstract: The urgency of the theme of the article bases on the necessity of searching of generic term for denotation of the object of land relations. The comparative analysis of the terms «land», «land plot», «land fond» and «land resources» is done in the article. «Land» is the main term used in this aspect. The terms «land plot» and «land fond» also are using for denotation of the object of land relations but no one of them seems very suitable. It the end of the article the perspectivity of using of the term «land resources» for denotation of the object of land relations is stated, its dignities are mentioned, its original definition is given.
Ключевые слова: Земля, земельный участок, земельный фонд, земельные ресурсы, земельные отношения, объект земельных отношений, земельное право, управление земельными ресурсами.
Keywords: Land, land plot, land fond, land resources, land relations, object of land relations, land law, management of land resources.
Любой дискуссионных вопрос, касающийся правового регулирования земельных отношений, так или иначе затрагивает проблему определения их объекта. В самом общем плане в качестве такового выступает земля [1, с. 105111]. При этом земля - это совершенно уникальный объект, поскольку является материальной основой жизни человечества, в связи с чем она всегда занимала и будет занимать особое положение в экономической, политической, социальной, культурной деятельности людей.
Сам термин «земля» является полисемантичным. Если обратиться к толковому словарю, то словом «земля» обозначаются совершенно разные явления (предметы) действи-
тельности, а именно: планета (наша, Третья от Солнца планета Солнечной системы); почва, верхний слой ее коры, поверхность; вещество, входящее в состав коры нашей планеты; суша (в противоположность водному или воздушному пространству); административно-территориальная единица в некоторых странах и т.д.
При этом необходимо сразу оговориться, что юриспруденция выступает лишь одной из целого спектра наук, изучающих данный феномен. Основы понимания земли как юридической категории содержатся в Конституции Российской Федерации, согласно ст. 9 которой, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни
и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также закрепляющей возможность существования различных форм собственности на землю (частной, государственной, муниципальной и иных).
Земельный кодекс Российской Федерации развивает конституционную трактовку понятия «земля», характеризуя ее в своей первой статье как природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации и одновременно как недвижимое имущество - объект права собственности и иных прав на землю.
Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель рассматривает землю как «полиобъект», т.е. объект, имеющий многостороннюю сущность и несколько различных аспектов значения, которые, на наш взгляд, необходимо рассмотреть более подробно.
Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [2] земля наряду с недрами, почвой, поверхностными и подземными водами, атмосферным воздухом, растительным и животным миром и иными микроорганизмами, озоновым слоем атмосферы и околоземным космическим пространством представляет собой компонент природной среды. Таким образом, земля, прежде всего, - это природный объект, характеризуемый следующими свойствами: постоянством местонахождения, пространственной ограниченностью, территориальной протяженностью, дифференциацией по качеству. Свойства земли как природного объекта обусловливает ее экологическое значение [3, с. 5-15].
Экономическое значение понятия «земля» основывается на рассмотрении земли как объекта хозяйственной деятельности и заключается в том, что она выступает материальной базой любого производства. Особенно велико значение земли в сельском хозяйстве, где она является основным средством производства. Как отмечают экономисты, в последнем своем качестве она обладает разноплановостью потребительских стоимостей, поскольку
может выступать одновременно как предмет труда, орудие труда и пространственный базис для приложения труда [4, с. 5].
Земля выступает объектом отношений людей между собой, чем предопределяется ее социальное значение. Помимо того, что она становится источником для удовлетворения самых разнообразных потребностей отдельного человека, она также является базисом человеческой культуры и общественного устройства в целом [5, с. 3].
Ну, и наконец, понятие земля имеет правовое значение, заключающееся в том, что с точки зрения юриспруденции земля представляет собой объект правового регулирования. Если быть более точным, с позиции общей теории права, земля является объектом общественных отношений, которые, в свою очередь, выступают предметом правового регулирования. При этом правовое значение понятия «земля» по отношению ко всем остальным можно назвать производным, поскольку именно экологическая, экономическая и социальная значимость земли вызывает необходимость правового урегулирования отношений, возникающих по ее поводу.
Полисемантичность термина «земля» препятствует его единообразному толкованию и применению в качестве универсального термина для обозначения объекта земельных отношений - как в законодательных, так и научных текстах, что вызвало необходимость поиска более подходящего для этого понятия, имеющего более широкие возможности для индивидуализации. В качестве такового, в частности, рассматривается понятие земельного участка.
Необходимо сразу оговориться, что большинство ученых придерживается позиции о нетождественности понятий «земля» и «земельный участок». Так, Е.А. Бурлаченко отмечает особую актуальность поиска критериев разграничения понятий земли как уникального природного ресурса и земельного участка как объекта гражданских прав [6, с. 4].
«Земельный участок» можно назвать междисциплинарным понятием, поскольку оно активно используется сразу несколькими отраслями права: прежде всего, гражданским и земельным, но помимо этого также администра-
тивным, налоговым, жилищным и т.д. Однако основополагающее значение понятие земельного участка имеет именно для первых двух отраслей. В этой связи в литературе земельный участок закономерно рассматривается как объект, с одной стороны, земельных [7], с другой -гражданских правоотношений [8], что вызывает определенные проблемы как теоретического, так и практического характера [9, с. 70].
Официальное (законодательное) определение земельного участка в настоящий момент предлагается только Земельным кодексом РФ, согласно ст. 6 которого он (как объект земельных отношений) представляет собой часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Данное определение вряд ли можно признать удачным ввиду его крайней лаконичности.
Законодательное «упущение» активно пытаются исправить ученые. За основу, как правило, берется дефиниция, закрепленная в Земельном кодексе РФ, которая затем «наполняется» необходимыми индивидуализирующими признаками. В этом схожи позиции специалистов обеих отраслей права. Так, ученый-цивилист О.В. Котарева определяет земельный участок как часть поверхности земли (объект недвижимого имущества), границы которой описаны и удостоверены в установленном законом порядке, элементами которого могут являться почвенный слой, водные объекты, расположенные на земельном участке растения, общераспространенные полезные ископаемые [8, с. 8].
А.А. Минаева полагает, что понятие земельного участка определяет система его признаков, закрепленных в законодательстве, к которым относятся, во-первых, индивидуализирующие признаки (местоположение, площадь и границы земельного участка и, во-вторых, дополнительные признаки (кадастровый номер, целевое назначение, разрешенное использование, установленные на земельный участок права, ограничения этих прав, обременения земельного участка, экономические характеристики, качественные характеристики, наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельным участком) [7, с. 8]. Приведенный подход к определению земельного уча-
стка, безусловно, имеет право на существование, поскольку система признаков земельного участка служит основой идентификации земельных участков, позволяет их классифицировать и определить их правовой режим.
Научный интерес представляет комплексный подход к анализу сущности и выведению определения земельного участка, предложенный Н.Н. Мисник, а именно ученый рассматривает абстракцию «земельный участок» с двух сторон - как фактическое и юридическое понятие с соответствующими индивидуализирующими признаками (характеристиками), которые лежат в разных плоскостях. Так, если важнейшими фактическими характеристиками земельного участка являются его границы и площадь, то юридическими - целевое назначение и разрешенное использование. На основе вышеизложенного подхода ученый определяет земельный участок как поверхность земли, обладающую территориально-плоскостными границами, описанными и удостоверенными в порядке землеустройства, расположенную в пределах соответствующей категории земель и территориальной зоны, характеризуемую установленным земельным законодательством целевым назначением и разрешенным использованием [10, с. 61-64].
Итак, и «земля», и «земельный участок» являются юридическими категориями, используемыми для обозначения объекта земельных отношений. Их теоретико-методологические различия сводятся к следующему:
- понятие «земля» является полисемантичным, то есть имеет несколько различных значений, понятие же земельного участка может рассматриваться с различных сторон, но обозначает совершенно определенный феномен;
- понятие «земля» является абстрактным, т.к. неконкретизированным, в то время как земельный участок обладает набором индивидуализирующих признаков;
- земля выступает объектом рационального использования и охраны, земельный участок - объектом вещных прав и объектом оборота.
Для обозначения объекта земельных отношений как в нормативных правовых актах, так и в научной литературе активно используется еще одно понятие - «земельный фонд». Главным его недостатком, на наш взгляд, вы-
ступает отсутствие его качественного (четкого и информативного) определения. Законодатель подошел к данному вопросу следующим образом, закрепив дефиницию упомянутого понятия лишь в Распоряжении Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. № 297-р (ред. от 28.08.2014) «Об утверждении основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» [11], согласно которому под земельным фондом понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации, носящую явно выраженный отсылочный характер, т.е. включающую термины, которые сами нуждаются в дополнительном пояснении, особенно учитывая не прекращающиеся дискуссии относительно концептуального изменения деления земель на категории по целевому назначению [12, с. 26].
По тому же пути идут и ученые, в частности, А.К. Голиченков, определяет земельный фонд как совокупность всех категорий земель в пределах территории РФ, включенных или подлежащих включению в государственный земельный кадастр [13, с. 120].
По нашему мнению, ни «земля», ни «земельный участок», ни «земельный фонд» не может рассматриваться как универсальный термин для обозначения объекта земельных отношений: первый - по причине своей полисе-мантичности, второй - ввиду до конца не определенной отраслевой принадлежности, третий -из-за отсылочного характера определения. Однако наличие понятия, с одной стороны, концентрирующего в себе наиболее принципиальные отличительные особенности исследуемого предмета объективной реальности, с другой -не дающего оснований для его неоднозначного толкования, безусловно, необходимо. Мы полагаем, что данным требованиям в полной мере отвечает термин «земельные ресурсы».
Слово «ресурс» (от французского ressource - вспомогательное средство) подразумевает собой средство, к которому обращаются в нужном случае. Во множественном числе термином ресурсы обозначаются запасы, источники чего-либо. Земля (в одном из своих значений) - это и есть ресурс. Здесь мы должны оговориться, что терминологические конструк-
ции «земельные ресурсы» и «земля как ресурс» мы рассматриваем как тождественные, ибо вторая в кратком виде отображает суть первой. При этом земля - совершенно уникальный ресурс, отличающийся от всех остальных рядом признаков.
1) Землю среди всех прочих ресурсов выделяет двойственность природы. В научной литературе земля рассматривается и как природный [14], и как экономический ресурс [15], что в равной степени справедливо. Как природный ресурс земля характеризуется такими признаками, как незаменимость, уязвимость, не-воссоздаваемость. В отношении последнего пункта можно встретить возражения, заключающиеся в том, что почва, являющаяся основой плодородия земли, может самопроизводиться. Однако ввиду того, что период ее образования длится сотни и тысячи лет, землю можно рассматривать лишь как условно возобновимый природный ресурс.
Как ресурс экономический земля, о чем мы уже говорили выше, уникальна, поскольку является основой любого производства. Ее роль в сельском хозяйстве сближает ее с другими основными фондами. Однако в отличие от всех прочих основных фондов, при рациональном ведении хозяйства земля не только не будет изнашиваться, но и может повысить свое качество (плодородие).
2) Земля как ресурс имманентно связана с государством. Само словосочетание «земельные ресурсы» подразумевает их принадлежность кому-либо, ибо ресурс не может существовать сам по себе, в отрыве от своего обладателя.
Земельные ресурсы традиционно рассматриваются как составляющая национального богатства страны. Им отводится роль основ благополучия государства и осуществления функционирования государственной системы. В этой связи ведущая роль в управлении земельными ресурсами принадлежит именно государству, что вызвано объективной необходимостью обеспечения рациональной эксплуатации земли как важнейшего природного и экономического ресурса.
При этом государство, с одной стороны, может выступать как хозяйствующий субъект, заинтересованный в наиболее производитель-
ном использовании принадлежащей ему собственности (земельных ресурсов в форме конкретных земельных участков), с другой - как орган власти, устанавливающий основные принципы землепользования в русле проводимой в стране земельной реформы. Кроме того, государство несет наивысшую (конституционную) ответственность за сохранение окружающей среды, природы и ее ресурсов (в том числе земельных) [16, с. 7].
3) Уникальность земельных ресурсов обусловливается также их первостепенной значимостью, поскольку они представляют собой источник удовлетворения потребностей и интересов различных субъектов: как ее непосредственных пользователей, так и общества (государства) в целом. В Конституции Российской Федерации земля названа «основой жизни и деятельности народов», что фактически дублируется в ст. 1 Земельного кодекса РФ и в ряде других нормативных правовых актов. Не случайно при характеристике земли как ресурса учеными используются такие прилагательные, как «ценнейший» и «незаменимый».
При этом на наш взгляд землю как ресурс отличает стратегический характер. Земельные ресурсы представляют собой реальный актив с длительным периодом использования, обладающий ценностью и непосредствен-
Библиография:
но оказывающий услуги на протяжении определенного времени [17, с. 7].
Ввиду вышеперечисленных свойств землю иногда характеризуют как «ресурс ресурсов» [18, с. 142], что вполне оправданно.
Мы полагаем, что использование для обозначения объекта земельных отношений именно категории «земельные ресурсы» по сравнению со всеми остальными имеет ряд неоспоримых методологических преимуществ, поскольку уже в самой ее формулировке заложена важнейшая информация, а именно, указание, во-первых, на сферу обозначаемых отношений, во-вторых, на значимость объекта, в-третьих, на его взаимосвязь с государством.
По нашему мнению, земельные ресурсы как юридическую категорию, обозначающую объект земельных отношений, можно определить следующим образом: это совокупность запасов земли, расположенных в пределах определенной территории, в силу своих природно-экономи-ческих свойств служащих источником удовлетворения различных потребностей и интересов как отдельных индивидов (землепользователей), так общества (государства) в целом, отношения по поводу которых ввиду своей уникальной социальной значимости выступают объектом прямого либо опосредованного упорядочивающего государственного воздействия (управления).
1.Галиновская Е.А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве объекта // Журнал российского права. 2012. № 8 (188). С. 105-111.
2. Об охране окружающей среды : Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.
3. Жариков Ю.Г. Экологические приоритеты в природоресурсном праве // Журнал российского права. 2015. № 2 (218). С. 5-15.
4. Ломакин С.В. Информационное обеспечение управления земельными ресурсами на региональном уровне : дис. ... канд. экон. наук. Воронеж, 1998. 175 с.
5. Хлопцов Д.М. Земельные отношения в России: трансформация и механизм регулирования : автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2000. 48 с.
6. Бурлаченко О.В. Земельный участок в системе недвижимого имущества : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. 228 с.
7. Минаева А.А. Земельный участок как объект земельных правоотношений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 26 с.
8. Котарева О.В. Земельный участок как объект гражданских правоотношений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 20 с.
9. Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 1. С. 70-76.
10. Мисник Н.Н. К понятию земельного участка // Государство и право. 2005. № 10. С. 57-66.
11. Распоряжение Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. № 297-р (ред. от 28.08.2014) «Об утверждении основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» // Документ
опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
12. Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства // Экологическое право. 2012. № 1. С. 25-28.
13. Голиченков А.К. Экологическое право России : словарь юридических терминов : учеб. пособие. М.: Городец, 2008. 448 с.
14. Гранина Н.И. Земля как природный ресурс и объект хозяйствования // Вестник ИрГСХА. 2012. № 48. С. 34-39.
15. Белкин Е.А. Земля как экономический ресурс в системе производительных сил сельского хозяйства // Многоуровневое обществен-
ное воспроизводство: вопросы теории и практики. 2015. № 9 (25). С. 220-229.
16. Кулягина Н.Г. Земельные ресурсы в структуре отношений собственности : дис. ... канд. экон. наук. Казань, 1999. 184 с.
17. Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. № 10 (202). С. 5-13.
18. Сафарова С.Ш.К. Земля как ресурс для различных сфер деятельности // Via scientiarum — Дорога знаний. 2015. № 4. С. 142-144.
