CC BY
96СООТНОШЕНИЕ ПРАВОВЫХ ПОНЯТИЙ ЗЕМЛЯ И ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
СЕРГЕЕВ Алексей Юрьевич,
аспирант Института горного и энергетического права
Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина. E-mail: msulaw2010@mail.ru
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
Краткая аннотация: в статье рассматриваются правовые понятия земля и земельный участок, вопросы соотношения этих понятий в действующем законодательстве. На примере последних изменений земельного законодательства показаны проблемы, связанные с пониманием земли как объекта имущественных прав. Обосновывается необходимость реализации подхода, согласно которому земля является природным ресурсом и объектом регулятивных, охранительных правоотношений, в то время как земельный участок представляет собой объект имущественных прав, объект гражданского (имущественного) оборота с уникальными характеристиками.
The article considers legal definitions of land and a land plot, issues of a correlation of such definitions as it is entrenched in a current legislation. The problems related to an understanding of land as an object of property rights are revealed in an example of the last changes of a land legislation. The necessity of a realization of a such approach, which implies that land is considered as a natural resource and an object of regulatory, protective legal relations meanwhile a land plot is regarded as an object of property rights, an object of civil (property) transactions with unique properties, is argued.
Ключевые слова: земля, земельный участок, земельное законодательство, гражданский оборот.
Land, land plot, land legislation, civil transactions.
В числе дискуссионных вопросов, обсуждаемых в доктрине земельного и гражданского права, выделяются проблемы определения правового содержания понятий «земля» и «земельный участок», а также их соотношения. Они имеют важное не только теоретическое, но и практическое значение для правового регулирования земельных и других приро-доресурсных отношений, в том числе отношений в сфере недропользования.
Отношения по использованию и охране земли урегулированы нормами различных отраслей законодательства - экологического, земельного, гражданского, административного.
Роль земли в механизме правового регулирования отношений по ее использованию и охране сложнее роли объекта имущественных прав либо правоотношений. Не рассматривая подробно в рамках настоящей статьи вопросы, связанные с пониманием сущности земли как объекта общественных отношений, права, правоотношений, а также земли как природного объекта, природного ресурса, экономического ресурса, недвижимого имущества следует указать, что в доктрине земельного права обращается особое внимание на тот неоспоримый факт, что земля представляет собой многофункциональный,
имеющий непреходящую ценность объект общественных отношений, значимость которого для человечества в целом обусловлена его уникальными при-
1
родными свойствами .
При этом в ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории2.
Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в ста. 1 закреплены такие принципы государственного регулирования земельных отношений, как принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве
1 Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. С. 82-90.
2 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю, и принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде1.
Для субъектов гражданского (имущественного) оборота наибольший интерес представляет правовой статус не земли, а земельных участков, поскольку именно земельные участки являются объектами как земельных (ч. 2 ст. 6 ЗК РФ), так и гражданско-правовых (п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации) (далее - ГК РФ) отношений, применительно к которым возможно возникновение, изменение и прекращение имущественных прав граждан и юридических лиц, в том числе права частной собственности (ст. 15 ЗК РФ)2.
В отличие от граждан и юридических лиц, государство выступает в качестве собственника как земельных участков, так и непосредственно земель (ст. 16, 17, 18, 19 ЗК РФ, ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ).
При этом положения ст. 9, 36 Конституции РФ, устанавливающие возможность нахождения земли в гражданском (имущественном) обороте и, в том числе, в частной собственности, основываются на представлении о земле в первую очередь как о природном ресурсе.
Нормы Конституции РФ, как ст. 9, так и ст. 36, не гарантируют передачу природных ресурсов в частную собственность отдельных (конкретных) лиц -данные нормы не влекут прямых правовых последствий, они говорят об абстрактной возможности, о том, что Конституция РФ допускает нахождение данных имущественных объектов в частной собственности3.
Данные конституционные положения, во многом декларативного характера, не определяют и не должны определять конкретную форму, в которой
1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3 Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения. М.: Статут, 2014. С. 40.
земля как природный ресурс непосредственно участвует в гражданском (имущественном обороте).
Так, Конституционный суд Российской Федерации в п. 2.2 Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» указал, что по смыслу конкретизирующих указанные конституционные предписания ст. 260 и 261 ГК РФ и ст. 15 ЗК РФ, объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее терри-
4
ториальную целостность .
Данный вывод хоть и сделан применительно к вопросу о соотношении земли как государственной территории и земельного участка как объекта гражданских прав, тем не менее подтверждает необходимость разграничения этих понятий.
Что примечательно, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о государственной регистрации прав), устанавливая в ст. 4 принцип обязательности государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, не включает в состав недвижимого имущества (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации, такой объект, как земля5.
Представляется, что закрепленный в Земельном кодексе подход, согласно которому земля (а не только земельный участок, части земельного участка) является недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав на землю, является не реальной правовой формой отражения общественных отношений по использованию данного природного ресурса, а скорее определенной юридической фикцией, правовым инструментом, применение которого связано со сложным, длительным процессом осуществления государственного кадастрового учета земельных участков6.
4 СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.
5 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
6 Заключение Комитета по земельным отношениям и строительству от 13 марта 2014 г. № 80.
«По проекту Федерального закона № 444365-6 «О внесении из-
В связи с переходом к рыночным отношениям в экономике и появлением многообразия форм собственности возникла необходимость обеспечения государственных интересов в отношении земли. Законодатель решил данную проблему путем закрепления возможности существования государственной собственности на землю как на объект права, но не объект гражданского (имущественного) оборота (земля, в отличие от земельного участка, не может находиться в частной собственности).
Такое решение привело к возникновению внутренних противоречий в текстах нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения, фактическому смешению понятий «земля» и «земельный участок».
Например, ч. 1 ст. 16 ЗК РФ устанавливает, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.
Однако ст. 15 ЗК РФ «Собственность на землю граждан и юридических лиц» в ч. 1 прямо и недвусмысленно определено, что собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.
Возможным способом разрешения таких противоречий является исключение из системы правового регулирования конструкции земли как объекта имущественных прав с сохранением правового регулирования земли в качестве объекта правоотношений (в первую очередь, охранительных) и природного ресурса.
При этом государственные интересы в отношении земли возможно обеспечить путем одновременного закрепления презумпции возникновения права государственной собственности на вновь образуемые из состава земель земельные участки.
Указанная проблема не остается незамеченной и в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, авторы которой указывают на необходимость серьезной переработки
менений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» // СПС КосультантПлюс («...на сегодняшний день более чем значительное количество земельных участков не поставлено на кадастровый учет»).
гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю», в том числе изменения названия на «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты»1.
Однако Земельный кодекс действительно содержит парадоксальные положения, регулирующие отношения по использованию земли как объекта имущественных прав, недвижимого имущества.
Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» существенно изменено правовое регулирование предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности, в частности, Земельный кодекс РФ дополнен гл. У.6 «Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута».
Данная глава фактически устанавливает возможность осуществления землепользования на новом праве, отличном от прав, ранее закрепленных в ЗК РФ, причем природа такого права достаточно дискуссионна2.
Отдельные субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, рассматривая отношения по выдаче предусмотренных ч. 2 ст. 39.33 ЗК РФ разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в качестве отношений по предоставлению государственной или муниципальной услуги, утвердили соответствующие административные регламенты3.
1 Вестник ВАС РФ.2009. № 11.
2 Тараданов Р.А. Право «безучастного землепользования», или О природе и потенциальных проблемах применения норм главы V.6 ЗК РФ // Вестник Арбитражного суда Московского округа. 2015. № 1. С. 44-51.
3 Постановление администрации города Сочи от 7 мая 2015 г. № 1499 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка» // Новости Сочи. 2015. № 72-73; Постановление Мэра Корсаковского городского округа от 9 сентября 2015 г. № 1492 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на использование земель или земельного участка» // Восход. 2015. № 69(11170); Приказ Минимущества РБ от 6 июля 2015 г. № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства имущественных и земельных отношений Республики Бурятия по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на использование земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Бурятия» // Официальный Интернет-портал Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru. 30.07.2015; Постановление Админист-
В рамках настоящей статьи представляет интерес содержащаяся в рамках правовых норм гл. У.6 ЗК РФ потенциальная возможность граждан, юридических лиц осуществлять землепользование на основании имущественных прав на часть земли (а не прав на земельный участок).
Согласно ч. 3 ст. 39.33 ЗК РФ в разрешении на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указываются кадастровый номер земельного участка в случае, если планируется использование всего земельного участка, или координаты характерных точек границ территории в случае, если планируется использование земель или части земельного участка.
В соответствии с п/п. «б» п. 4 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. № 1244, к заявлению о выдаче разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прилагается схема границ предполагаемых к использованию земель или части земельного участка на кадастровом плане территории с указанием координат характерных точек границ территории - в случае, если планируется использовать земли или часть земельного участка (с использованием системы координат, применяемой при ведении государственного кадастра недвижимости)1.
Следует отметить, что ч. 2 ст. 39.34 ЗК РФ предусмотрено такое основание прекращения действия разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и, соответственно, прекращения права использования земель или земельного участка, как предоставление земельного участка гражданину или юридическому лицу.
Сама возможность использования земли как объекта имущественных правоотношений, недвижимости, причем не прошедшей государственный кадастровый учет, под которым в соответствии с ч. 3
рации города Покачи от 30 октября 2015 г. № 1211 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена» // Покачевский вестник. 2015. № 45.
1 СЗ РФ. 2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6951.
ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221 -ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о государственном кадастре недвижимости) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, вкупе с вышеуказанным основанием прекращения права использования земель или земельного участка влечет возникновение следующих практических проблем:
1. Отсутствие правовой определенности при решении вопроса о прекращении права использования земли в случае, если границы предоставляемого земельного участка не совпадают с границами используемой земли (границы частично пересекаются либо границы предоставляемого земельного участка полностью входят в границы используемой земли и при этом площадь используемой земли больше площади предоставляемого земельного участка)2. Буквальное толкование нормы ч. 2 ст. 39.34 ЗК РФ не позволяет разрешить данную проблему, что приводит к возникновению конкуренции между правами лица, использующего землю, и землепользователя -правообладателя предоставляемого земельного участка.
2. Заведомо незащищенное положение лица, использующего землю в соответствии с положениями гл. У.6 ЗК РФ.
Используемая земля, являясь объектом имущественных прав, не поставлена на государственный кадастровый учет, сведения о таком объекте отсутствуют как в государственном кадастре недвижимости, ведение которого предусмотрено ч. 2 ст. 1 Закона о государственном кадастре недвижимости, так и в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащем информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о государственной регистрации прав.
Даже проявив разумную осмотрительность, добросовестное лицо, использующее землю в соответствии с положениями гл. У.6 ЗК РФ, не имеет воз-
2 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
можность узнать о прекращении права использова-вания земли вплоть до момента уведомления такого лица о предоставлении земельного участка гражданину или юридическому лицу.
Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии в Заключении от 13 марта 2014 г. «На проект Федерального закона № 444365-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» также обращал внимание на то, что одностороннее прекращение действия разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, уполномоченными органами государственной власти в случае предоставления земельных участков другим лицам недостаточно учитывает интересы хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по соответствующим разрешениям, и на необходимость доработки механизма прекращения действия разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях соблюдения баланса интересов всех участников соответст-1
вующих правоотношений .
При этом с момента уведомления лица, использовавшего землю в соответствии с положениями гл. У.6 ЗК РФ, о предоставлении земельного участка гражданину или юридическому лицу продолжение использования земли этим лицом (что зачастую необходимо в связи со спецификой случаев, установленных в ч. 1 ст. 39.33 ЗК РФ) будет образовывать состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок2.
Данная проблема является особо острой для лиц, продолжающих использование земель или земельных участков в соответствии с положениями
1 Документ опубликован не был.
2 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
гл. У.6 ЗК РФ (права на которые уже прекратились) для осуществления геологического изучения недр.
Характерными особенностями работы по геологическому изучению недр являются их продолжительность и достаточно высокая технологическая сложность.
Например, исходя из содержания ст. 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Временного положения об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ и Временной классификации скважин, бурящихся при геологоразведочных работах и разработке нефтяных и газовых месторождений (залежей), утвержденных Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 7 февраля 2001 г. № 126 «Об утверждении временных положения и классификаций», такой вид пользования недрами, как геологическое изучение недр, может включать в себя комплекс работ по бурению скважин (опорных, параметрических и др.)3.
При этом абсолютное большинство лицензий на право пользования недрами содержат обязательство недропользователя по надлежащему оформлению земельных правоотношений.
С момента прекращения права использования земель или земельных участков в соответствии с положениями гл. У.6 ЗК РФ и до момента оформления нового правового основания использования земельного участка недропользователь вынужден продолжать работы по проведению геологического изучения недр без правового титула на земельный участок.
Соответственно, дополнительным неблагоприятным последствием для такого лица будет возможность его привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ - пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке техни-
4
ческого проекта .
Вышеуказанные проблемы связаны не только с не совсем удачно сформулированной конструкцией нового права на землю - права использования земель или земельных участков, находящихся в госу-
3 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
4 О рисках недропользователя при ненадлежащем оформлении земельных правоотношений подробнее см.: Гончаров П.П. Правовое обеспечение создания скважин как горного недвижимого имущества: земельный, градостроительный и учетно-регистрацион-ный аспекты: монография. М.: Норма, 2013.
дарственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, но и с одновременным существованием двух объектов имущественных прав - земли и земельного участка.
Для устранения подобных противоречий необходимо последовательное проведение в реалии
правового регулирования подхода, согласно которому земля является природным ресурсом и объектом регулятивных, охранительных правоотношений, в то время как земельный участок представляет собой объект имущественных прав, объект гражданского (имущественного) оборота с уникальными характеристиками.
