CC BY
7
актуальные проблемы частного права
Научная статья
УДК 349.412.3
Земли общего пользования: исследование правовых признаков и места среди иных видов земель на примере садоводческих и огороднических товариществ
Вакула Анна Ивановна1, Макеева Ирина Сергеевна2, Парковская Мария Ивановна3
1 Ростовский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России), Ростов-на-Дону, Россия,
vakulaann@rambler.ru
2 Уральский юридический институт МВД России, Екатеринбург, Россия, i.suhanova@bk.ru
3 Ростовский юридический институт МВД России, Ростов-на-Дону, Россия, vakulamar@rambler.ru
Аннотация. В статье исследуется правовой режим земель общего пользования, в частности дается понятие, анализируются их признаки и особенности использования. Отдельно рассматривается вопрос земель общего пользования на территории садоводческих и огороднических товариществ. Проведенное исследование позволяет определить земли общего пользования как самостоятельный объект прав, требующий к себе повышенного внимания со стороны законодателя. Авторами обозначены главные проблемы пользования земель рассматриваемой категории, отмечены пробелы в законодательстве, регулирующем садоводческие и огороднические товарищества.
Ключевые слова: земли общего пользования, садоводческие товарищества, огороднические товарищества, земельное законодательство
Для цитирования: Вакула А. И., Макеева И. С., Парковская М. И. Земли общего пользования: исследование правовых признаков и места среди иных видов земель на примере садоводческих и огороднических товариществ // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2023. № 3. С. 23-26.
Original article
Public lands: research of legal features and place among other types of land on the example of horticultural and horticultural partnerships
Vakula Anna I.1, Makeeva Irina S.2, Parkovskaya Maria I.3
1 Rostov Institute (branch) VGUYU (RPA of the Ministry of Justice of Russia), Rostov-on-Don, Russiа,
vakulaann@rambler.ru
2 Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia, Yekaterinburg, Russia, i.suhanova@bk.ru
3 Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Rostov-on-Don, Russia,
vakulamar@rambler.ru
Abstract. The article examines the legal regime of public lands, in particular, the concept is given, their characteristics and features of use are analyzed. The issue of public lands on the territory of horticultural and vegetable farming partnerships is considered separately. The conducted research allows us to define public lands as an independent object of rights that requires increased attention from the legislator. The authors identified the main problems of using land in the category under consideration, and noted gaps in the legislation regulating horticultural and vegetable farming partnerships.
© Вакула А.И., Макеева И.С., Парковская М.И., 2023
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД России
Keywords: public lands, horticultural partnerships, horticultural partnerships, land legislation
For citation: Vakula A. I., Makeeva I. S., Parkovskaya M. I. Public lands: research of legal features and place among other types of land on the example of horticultural and horticultural partnerships // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 3. Pp. 23-26.
Повышенный интерес к земельным отношениям существовал на протяжении всего их развития, за это время накоплен достаточный опыт регулирования возникающих в этой сфере вопросов, что на сегодняшний день является существенной опорой для формирования современных методов управления земельными ресурсами.
Современные земельные отношения представляют собой сложнейший институт. Однако особого внимания заслуживают вопросы земель общего пользования, актуальность которых заключается в постоянном поиске баланса между частными и публичными интересами, что осложняется сложившейся экономической ситуацией.
На основании действующего законодательства, а также имеющихся научных трудов представляется возможным определить, что земли общего пользования отличаются, прежде всего, беспрепятственным доступом к ним неограниченного круга лиц, что непосредственно закреплено в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГРК РФ). Данный признак в первую очередь обеспечивает реализацию публичных интересов, однако они не должны идти вразрез с частными. Для соблюдения этого правила земли общего пользования необходимо четко отграничивать от иных видов земель.
Переходя к рассмотрению института земель общего пользования, отметим, что регулирование их использования осуществляется двумя основными нормативными актами - ГРК РФ и Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ). При этом ГРК РФ более подробно раскрывает понятие земель общего пользования, а также закрепляет основные правила их эксплуатации, а положения ЗК РФ осуществляют контроль соблюдения этих правил.
Ввиду того, что понятие земель общего пользования присуще и для градостроительных и для земельных отношений, то не менее важную, а порой ключевую роль в их регулировании играет региональное законодательство [1]. В этой связи важно, чтобы указанные нормативные акты не противоречили друг другу и не создавали правовых коллизий.
Анализ действующего законодательства показал, что в нем отсутствуют единые критерии для отнесения земель к землям общего пользования. Так, в одних субъектах РФ городские леса относят к таким землям, в других - они считаются рекреационной зоной. При этом правоприменительная практика позволяет определить основные признаки земель общего пользования:
- земли общего пользования находятся в границах земель городов и иных населенных пунктов и включены в состав различных территориальных зон;
- на планах границы земель общего пользования обозначены красными линиями;
- земли общего пользования обеспечивают публичные интересы и выполняют социально-экономические, социально-бытовые, рекреационные и культурно-оздоровительные функции;
- земли общего пользования находятся в государственной или муниципальной собственности.
В данном ключе следует обратить внимание на обязательную совокупность указанных признаков, т. к. отсутствие хотя бы одного из них является основанием для отнесения земель к иной категории.
Таким образом, под землями общего пользования понимаются земли, расположенные в пределах границ земель городов и иных населенных пунктов в составе различных территориальных зон, обозначенные красными линиями, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, используемые в целях удовлетворения публичных интересов в соответствии с их функциональным назначением.
Настоящее определение позволяет отнести земли общего пользования к объектам реализации прав граждан. Данная категория земель предназначена не только для обеспечения естественных потребностей человека, но и для создания благоприятных условий его жизнедеятельности. Данный тезис свидетельствует о том, что без участков общего пользования права граждан были бы ограничены. В частности, право на свободу передвижения или право мирно собираться, проводить собрания и т. д. Данный факт не только доказывает важность рассматриваемой категории земель, но и говорит о необходимости пресечения приобретения в собственность таких территорий частным лицом.
Особое место на сегодняшний день занимают практические и теоретические вопросы использования и охраны земель общего пользования. Анализ научной литературы позволил убедиться, что все чаще в своих трудах исследователи поднимают проблемы контроля их использования и охраны.
Не смотря на то, что все земли, отнесенные к землям общего пользования, именуются «земли общего пользования», их целевое назначение и разрешенное использование земельных участков в их составе может быть совершенно разным. Объединяет их одно - использование на основании права общего пользования. Именно эта особенность не позволяет законодателю закрепить конкретный перечень земельных участков, относящихся к анализируемой категории земель [2]. С одной стороны, это затрудняет данный сегмент правоотношений, с другой - ввиду разнообразия каждому субъекту логично ориентироваться на их состав и режим использования. Кроме того, в со-
став земель общего пользования могут быть включены площади, улицы, проезды, набережные, бульвары и т. д., что еще раз доказывает логичность индивидуального правового регулирования для каждого субъекта. Однако иногда отсутствие конкретного перечня приводит к тому, что право общего пользования не закрепляется, а реализуется в качестве составной части права общего пользования иными природными ресурсами.
На наш взгляд, важнее списка земель общего пользования является перечень земель, которые для такого пользования недоступны. Это, прежде всего, земли находящиеся в частной собственности. Указанный аспект и является балансом соблюдения публичных и частных интересов.
Как говорилось ранее, границы земель общего пользования на планах территорий выделяют красными линиями. Такая наглядность объясняется тем, что эти земли не могут находиться в частной собственности, как и не могут быть арендованы посредством торгов. Также и градостроительные регламенты не распространяют свое действие на земли общего пользования, т. к. использование таких территорий регламентируется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.
Рассмотрев основные теоретические положения, касающиеся категории «земли общего пользования», проанализируем их на примере территорий садоводческих и огороднических товариществ. Исследования в данной области являются особенно актуальными, т. к. многие граждане не задумываются о правовой природе таких земель и об условиях их использования.
Сегодня все чаще возникают ситуации, когда граждане, покупая участок на территории садоводческих или огороднических товариществ, выходят из состава членов таких товариществ, желая вести хозяйство в индивидуальном порядке. В этом случае возникают обстоятельства, когда содержание имущества общего пользования, в том числе земель, «ложится на плечи» членов товарищества, а пользуются им всех без исключения. Сложившаяся ситуация осложняется тем, что многие товарищества не имеют четкого перечня имущества общего пользования, а также нередко игнорируют возможность привлечения к ответственности за его неправомерное использование и отказ от его содержания тех, кто не входит в состав членов.
На сегодняшний день данная проблема весьма актуальна еще и потому, что вопросам правового регулирования земель общего пользования на территориях садоводческих и огороднических товариществ уделено мало внимания со стороны законодателя [3]. При этом судебная практика пополняется новыми исками, только в Ростовской области за период с 2019 по январь 2022 года было подано и рассмотрено более 100 исковых заявлений, предметом которых являлись земли общего пользования на территории садоводческих и огороднических товариществ. Судьи
же в свою очередь имеют возможность руководствоваться только общими нормативными положениями, чего, безусловно, недостаточно для рассмотрения большинства дел.
Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества», вступивший в силу с января 2019 года, содержит такое понятие как земельные участки общего назначения, определяя их как «участки, предназначенные для общего использования членами товарищества для собственных нужд» [4]. Иными словами, это все объекты, с помощью которых граждане добираются до своих участков, и где пользуются общими благами, например, площадки для сбора мусора и т. д. При этом земельные участки общего пользования на территории садового или огородного некоммерческих товариществ должны располагаться в соответствии с проектом межевания территории. Некоторые товарищества в настоящее время внешне представлены как полноценные поселки, в том числе и по площади территории. Проект межевания для их территории стоит немалых денег, которых, как правило, у товариществ нет. Это еще одна причина, после слабого законодательного регулирования, по которой возникает большинство судебных споров.
Безусловно, Устав товарищества является его главным учредительным документом, где в числе прочих отражен порядок пользования землями общего пользования, при этом у каждого участника, будь то член товарищества или гражданин, ведущий хозяйство в индивидуальном порядке, имеется свой функционал.
Отметим, что садовые некоммерческие товарищества или огородные некоммерческие товарищества не являются исключениями, и земля на этих территориях также должна использоваться с учетом целевого предназначения. В этой связи вернемся к обязанности иметь проект планировки территории для определения территории общего пользования и правомерного ее использования, который включает в себя в том числе и межевание. Еще раз подчеркнем важность данного процесса, т. к. на основании межевания товарищество обозначает свои границы, а значит, определяет земли общего пользования, которые становятся доступными для садоводов и огородников. Более того, определение границ земель общего пользования позволит привлекать к ответственности за неправомерное их занятие и использование. Практика показывает, что один из распространенных вариантов нарушения законодательства в части земель общего пользования заключается в самозахвате.
Надо сказать, что проведенное исследование позволило доказать, что земли общего пользования представляют собой сложную и важную в современном обществе категорию. Судебные споры по поводу таких земель возникают значительно чаще, чем может показаться на первый взгляд. В этой связи нельзя недооценивать важность федерального и регионального законодательного регулирования использования таких земель. К сожалению, из судебной практики
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
видно, что нахождение таких земель в государственной собственности не защищает их от захвата.
Итак, можно назвать несколько главных отличительных качеств, присущих землям общего пользования. Во-первых, данная категория земель находится в государственной и муниципальной собственности в целях обеспечения беспрепятственного доступа к ней неограниченного круга лиц.
Во-вторых, земли общего пользования обеспечивают доступ не только к инфраструктурным объектам, таким как площади, улицы, бульвары и др., но и к природным объектам, таким как леса, особо охраняемые природные территории и пр.
В-третьих, территории общего пользования наглядно обозначаются на планировке территории красными линиями. Такая наглядность необходима для обращения внимания на их наличие при расположении участков частной собственности.
В заключение отметим, что институту земель общего пользования отведено особое место в массиве земельных правоотношений. Однако его правовое регулирование на сегодняшний день нельзя назвать полным, некоторые вопросы недостаточно раскрыты на законодательном уровне и практически не освещены в правовой литературе. Что касается садоводческих и огороднических товариществ, то для них режим земель общего пользования также не определен. Более того, жители товариществ, как правило, пренебрегают уплатой членских взносов, что не позволяет благоустраивать территории общего пользования ввиду отсутствия денежных средств.
Таким образом, считаем целесообразным и необходимым дополнение действующего законодательства путем расширения норм ЗК РФ и ГРК РФ относительно земель общего пользования с учетом авторских выводов и предложений, продемонстрированных в данной статье, усиление контроля использования таких земель, принятие мер для устранения правовой неграмотности садоводов и огородников и повышения уровень их доверия к правлению товарищества.
Список источников
1. Андреев Ю. Ю. Земли общего пользования, как гарантия конституционных прав граждан // Молодой ученый. 2021. № 19. С. 19-26.
2. Широтоян Т. Д. Земли общего пользования на территории садоводческих и огороднических товариществ: проблемы и пути решения // Юрист. 2020. № 11. С. 102-110.
3. Мадоян А. Ю. Контроль за использованием земель общего пользования // Юридический вестник. 2021. № 17. С. 140-146.
4. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 31 (Ч. I). Ст. 4766.
References
1. Andreev Yu. Yu. Public lands as a guarantee of constitutional rights of citizens // Young scientist. 2021. No. 19. Pp. 19-26.
2. Shirotoyan T. D. Of public Lands in the territory of horticultural and gardening societies: problems and solutions // Lawyer. 2020. No. 11. Pp. 102-110.
3. Madoyan A. Y. Control over the use of public lands // Legal Bulletin. 2021. No. 17. Pp. 140-146.
4. Federal Law of July 29, 2017 No. 217-FZ «On gardening and gardening by citizens for Their Own Needs and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2017. No. 31 (Part I). Vol. 4766.
Вклад авторов
Все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors
All authors have made an equivalent contribution to the preparation of the publication. The authors declare that there is no conflict of interest.
Информация об авторах
Вакула Анна Ивановна - кандидат юридических наук, доцент
Макеева Ирина Сергеевна - кандидат юридических наук
Парковская Мария Ивановна - кандидат юридических наук
Information about the authors
Vakula Anna I. - Candidate of Law, Associate Professor
Makeeva Irina S. - Candidate of Law
Parkovskaya Maria I. - Candidate of Law
Статья поступила в редакцию 15.05.2023; одобрена после рецензирования 31.05.2023; принята к публикации 22.09.2023
The article was submitted 15.05.2023; approved after reviewing 31.05.2023; accepted for publication 22.09.2023
